“三社聯動”型社區治理模式中的運行問題研究

宋海霞　陳潛

摘要：“三社聯動”型社區治理模式是通過社區的建設、社會組織的培育和社會工作者的專業發揮來有效實現互動與發展。文章采用問卷法、訪談法和參與觀察法，選取H市部分社區、社會組織和社工進行資料收集，以清楚了解H市“三社聯動”型社區治理模式在運行中的優勢與不足，并針對產生的問題進行成因分析和提升策略探討。

關鍵詞：三社聯動;社區治理;社區;社會組織;社會工作者

“三社聯動”主要是指社區、社會組織和社工三者間的連接與互動，通過社區資源的整合、社會組織自治能力的培育和社工專業力量的發揮來著力解決社區存有的突出問題，以滿足群眾需求、推動社區健康發展。

H市“三社聯動”型社區治理模式在運行過程中并非是將多方主體作用簡單加權發揮，而是在政府部門的監督指導、社會組織的引導協作、專業社工的服務提供和社區居民的充分參與中互補推進。H市通過孵化社會組織、引入社工人才、培養社區領袖等方式積極構建社區聯動機制，在模式運行過程中充分展現了它特有的優勢，但也不可避免地存在多數影響模式良性運行的問題。

一、H市“三社聯動”型社區治理模式的運行問題

（一）政府相關政策不完善

H市2016年年底發布的《關于深化“三社聯動”創新城鄉社區治理的意見》，但并未形成以“三社聯動”型社區治理模式為核心的多元主體整合制度，缺乏相應的法律保障。

目前涉及城市基層社區的法律、多項條款內容已經明顯不適用于當今社區治理的需要，關于居委會職能界定和工作人員權責劃分等方面的內容依舊模糊混亂，沒有形成可操作化的規章制度。政府出臺的有關社會組織的條例也僅限于分散的幾個門類，雖然2018年民政部向社會公眾發起了《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》，但因至今沒有正式頒布，所以針對社會組織這一主體的現有政策仍然是比較空缺和滯后的。

（二）社區行政化傾向嚴重

社區居委會名義上是居民自治組織，實際上是政府及其基層政權組織的“附屬物”。通過訪談我們了解到政府在具體任務分配時，容易將大部分的工作都歸類到社區人員的手中，社會組織和社工只在其中分擔少量的事務，較大阻礙了兩者的發展，同時過多地依靠社區這一方主體發揮作用，終將難以形成持續高效的聯動機制。社區工作人員由于長期忙轉于各類行政工作的申請、匯報等，難以傾聽社情民意，這在長期發展中漸漸變成了向政府負責而不是向居民負責的組織，這種錯誤的認知往往會造成“三社”主體間的難融合，進而影響到社區治理模式的健康運行和成長。

（三）社會組織承接能力弱

從H市民政部門了解到，全市在2018年上半年新增社會組織266家，萬人擁有社會組織10.68個，總體呈現出蓬勃發展的態勢，但部分社會組織負責人甚至擔心自家組織無法正常運行而面臨注銷的危險。

通過訪談發現，處于初級發展階段的社會組織自治能力不足、資金來源渠道單一，大多僅是依靠政府的項目和補貼來維持日常開銷和運轉，并未自行向市場承接其他具有挑戰性的服務項目。另有部分社會組織長期承接和開展同一類別的服務項目，未及時拓展自身的服務領域，使得在項目承接的選擇上較為局限。

（四）社工專業化發展遲緩

從訪談中我們總結出問題主要在于一線社工隊伍不穩定、新老社工間配合度不高等。實地走訪了H市多個社區和社工機構，了解到多數一線社工因工資待遇、職業變更、內部調整、單位借調等陸續離開原有工作崗位，工作人員的接連變動難以形成一個規范合理的核心團隊，使得社區和機構在提升社工專業能力上面臨重重考驗。此外，新入職的社工在開展相應工作時有自己獨到的見解，渴望被同事們賞識，但新老社工思維方式的不一、看待問題的觀點不同往往會使雙方產生不必要的摩擦，從而影響工作的協作與配合。

（五）聯動主體協作程度低

參與觀察H市多個社區、社會組織，發現治理主體間都相對獨立，各自每日需完成的常規工作和額外工作都未進行明確歸類。從居民的問卷信息反饋中我們發現其所在社區與社會組織、社工的聯動程度是比較低的、模式運行的效率也偏低，多數居民甚至并不清楚社區與其余治理主體的聯動頻率和對模式的運行情況。社區、社會組織和社工三個運行主體并未形成一個規范有序的聯動體系，更多是表現出以社區為平臺的“自轉”、“自動”和“分動”，聯動機制運行十分乏力。若長期只是在必要時互聯互動互補，也便失去了聯動的意義。

二、H市“三社聯動”型社區治理模式運行問題的成因

（一）政府層面

1. 職責劃分模糊

政府將眾多行政性工作交由社區處理，使原本就事務繁瑣的社區根本無暇顧及居民們的多樣化需求，也難以撇清社區服務與行政工作的關系，自治功能不斷弱化。社區在政府長期的任務委派下，早已習慣了這種層層向下落實的方式，加之社區的辦公經費、活動經費等均由街道下撥，社區的工作變得十分被動和無奈，致使其很難避免行政化的傾向。

2. 政府組織監管不力

近年來，因H市社會組織申請門檻降低、登記條件放寬，使得城市的社會組織發展迅速，同時也帶來了質量不一、好壞參半的問題，這就亟需加大對社會組織的監管力度。業務主管單位和登記管理機關在監督管理上由于參考標準不同，會導致具體執行時管理上的混亂。

H市目前政府部門并沒有形成明確可行的監管體系。加上現在對社會組織的考評工作基本是委托給市場專業機構負責，監管部門對社會組織的測評僅來自于對綜合數據的分析，難以充分了解各組織的實際運營問題，因而無法有針對性地對其進行監管。

（二）社會層面

“三社聯動”型社區治理模式中的各主體在鏈接資源方面明顯欠缺，即使是作為資源協調者的社區，也常常深受資金不足等的苦惱。而對于社會組織和社工之類的主體，更是需要資源的充實來發展自身，進而獲得社會的肯定。根據訪談對象的陳述、自身的調查與觀察可以得出，社區因資金主要由街道辦事處下撥，導致其在活動策劃和開展方面比較被動。多數社會組織由于在承接服務項目時過度依賴政府，在資源引入方面渠道單一，所以缺乏能力鍛煉和資質提升的良好平臺。社會工作者也因未與社會中的有用資源形成合理對接，使得隊伍發展略為緩慢。三主體在資源鏈接上都相對處于劣勢，需要社會各方力量的努力來切實改善現有的狀況，從而實現三者間的高效聯動。

（三）主體層面

1. 主體自治能力不足

將訪談中的內容進行簡單歸納，可分為以下三點：首先，對于社區而言，由于長期忙于政府的行政性事務而忽略了最本職的工作，行政傾向嚴重造成了應有的自治能力被弱化。其次，對于社會組織而言，缺乏政府的培育引導和外在資源的有力支持容易導致其力量薄弱，因而在自我管理、服務社區、動員居民等方面的能力上明顯處于弱勢。政府對資源、空間等的過度占有窒息了社會組織的發育，自治也便無從談起。最后，對于社會工作者而言，它需要借助平臺才能發揮專業力量，自身的發展受到依托機構的影響，難以真正實現自治。可見，各類主體的自治能力都是不足的，亟需在政策的完善、體制的調整和科學的培訓下不斷獲得提升。

2. 主體間合作意識淡薄

“三社聯動”型社區治理模式運行的關鍵是“三社”的“聯”與“動”，即主體間的聯系與互動。但就目前的運轉情況來看，“聯動”更像是以口號的形式存在，并未真正體現到社區治理模式的實際運行中。

居民問卷數據中顯示，有74%的調查對象認為出現上述運行問題的原因之一是“社區、社會組織、社工的合作意識淡薄”。結合訪談對象的觀點可以得出，即使三類主體都分別為其余兩類保留了一定的實踐空間，但一旦到了具體執行，卻還是習慣于包攬一切需要完成的社會事務，而不是將其進行分類后交由特定主體負責。因此，對各類主體合作意識、聯動意識的培養和強化刻不容緩。

三、“三社聯動”型社區治理模式運行問題的提升策略

（一）加快政府體制創新，構建科學管理體系

政府、社區、社會組織、社工彼此之間緊密相連，政策體制的不完善往往會對多方主體產生直接或間接的不利影響。由于目前并未出臺將社區、社會組織和社工三類主體整合在一起表述、施力的政策文件，使得三方之間如何高效協作無法可依、無章可循，所以，政府體制的創新關鍵是要以立法的形式構建起規范有效的聯動體系，且它必須是落到實處的而不能僅僅停留在口號或文本層面上，這就需要有關單位準確劃分各主體的職責范圍、明確各主體的權利義務、強化各主體的合作意識，同時制定詳細統一的問責、考核、引退和財政等機制，通過提高相關部門的行政效能以形成科學有序的運行和監管體系。

（二）提升社區自治能力，夯實基層發展平臺

社區需要重新定位自己的角色，認真劃清與政府的職能界線，在“還權、賦能、歸位”中切實提升自治能力。作為“三社聯動”型社區治理模式中的一方主體，社區應積極動員居民參與日常事務、用智慧吸引更多內外活動主體加入，為社會組織、社工等主體的融入提供有效的資源整合和互動平臺。社區內的工作人員應在社工人才的幫助下不斷提高自身專業素養和管理水平、不斷創新社區治理體制，自覺做到勤走動和多交流。對于常規工作的處理，社區要學會合理分配，能夠與模式中的其余主體形成良好分工，讓各類主體的協作更有序，使社區真正成為管轄范圍內的治理主體，更好引導居民自我管理、自我教育、自我服務，從而增強居民對社區的心理歸屬和認同、確保基層發展平臺的夯實。

（三）加強社會組織培育，拓寬社區服務領域

目前社會組織的數量正逐步上升，但專業化發展動力不足、承接能力明顯弱化。政府應通過完善法律法規、調整稅收優惠政策等方式積極為社會組織創造良好的制度環境，在規范組織發展的同時吸引更多社會力量的扶持與幫助。此外，還要根據需求，有針對性地建立社會組織孵化基地，定期給予社會組織專業的培訓與指導，不斷加強其能力建設，以培育出更加優質、更具特色的本土社會服務組織。與此同時，社會組織也應該認真學習先進的管理方式，多渠道吸納社工人才加入，努力打造本市的社會組織品牌，要對政府公共文化服務的“真空地帶”有敏銳的覺察力，能夠及時發現新的專業服務領域，從而減少對政府項目和財政資源的過度依賴，有效提升自身的市場適應能力。

（四）強化社工隊伍建設，發揮專業助推力量

政府應認真比較各地社工的發展差距、積極挖掘本市社工的建設優勢，從而吸引更多社工人才的融入，同時應完善社工隊伍建設的政策文件，加大對社工的扶持力度和職業宣傳力度，使社工專業能夠被全市居民知曉，也能夠被清楚地認識，而不再將其與志愿者混為一談。此外，政府應為社工機構和本地高校的密切合作牽線搭橋，提供實踐與理論指導平臺，形成互利共贏局面，也應多鼓勵高校開展技能大賽，使與賽社工相互交流學習，積累經驗。

（五）建立多維合作機制，深化主體自主聯動

目前，社區、社會組織和社工都分別由不同的上級部門監管，各部門之間按照各自的管理辦法施行、缺乏必要的溝通與交流，造成了模式在運行中的無序和效率低下。因此，政府應加快建立部門間的橫向合作機制，可將對多元主體的治理規整到一個新的部門統一負責和管理，從而減少主體間聯動的摩擦與矛盾。此外，政府要根據本市模式的發展狀況來健全和完善領導機制、考核機制、問責機制、激勵機制、引入和退出機制、政府購買服務項目機制、多元資金支撐機制等一系列配套機制，以構建一個全面的機制體系，為多元主體的深入合作提供更詳細科學的制度保障。要積極推動社區、社會組織、社會工作者兩兩間的平等對話，努力提高三者與其他社會治理主體、尤其是社區居民的相處共事能力，以實現三者的信息互動與資源共享。

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*本文系2018年江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目“共治共享理念下社會組織融入社區治理：理論、實踐與路徑”（項目編號：2018SJA1621）的研究成果之一。

（作者單位：淮陰工學院人文學院）

勘 誤

本刊2020年30期15～16頁，《中小企業成本管理問題探析》（作者：王璽）一文，作者單位更正為“大唐移動通信設備有限公司西安分公司”。

《中國集體經濟》編輯部