行政問責法治化之路徑探索

摘? ? ? 要：加速推進法治化進程是實現治理現代化的必要原則，亦是必經之路。構建完整高效的法治秩序，是我國建設法治政府的重要標準。自2003年施行行政問責制以來，我國行政問責制的理論與實踐取得了一定的進步，但仍存在行政問責法制不健全、問責主客體不明晰、問責程序不完善等缺陷。因此，應從明確行政問責主客體及問責范圍、豐富行政問責內容、加快推進行政問責程序化建設、完善行政問責救濟制度、加大新聞媒體監督力度等方面著手，為法治中國建設奠定扎實的基礎。

關? 鍵? 詞：法治秩序;行政問責;行政主體;同體問責;異體問責

中圖分類號：D922.11? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）10-0050-07

收稿日期：2020-03-31

作者簡介：趙長明（1983—），男，陜西西安人，陜西警官職業學院副教授，研究方向為公法理論、國家治理。

基金項目：本文系陜西省社科界重大理論與現實問題研究項目“黨內法規與國家法律銜接協調對策研究”的階段性成果，項目編號：2020Z431。

一、依法行政與行政問責

近年來，我國從中央到地方各級政府都在積極履行政府職責，但也存在個別地方政府官員“懶政”“亂權”現象，一定程度上影響了黨和政府的權威和公信力。行政問責制作為一種監督、控制機制不但是依法治國的重要內容之一，更是政府對公眾、社會訴求的積極響應和正面回應。根據行政問責制的基本要求，地方政府領導者作為行政決策的主要制定者須承擔相應的政治責任、法律責任及黨紀責任。與其它類型的責任相比，行政責任在認定上既可凸顯出法律的底線思維，又可看出公共行政的最終目的是保護公共利益，這也是行政問責的最高價值追求。[1]在大國治理中強化行政問責制，不僅可以避免行政決策失誤，緩和突發公共危機引發的社會矛盾，而且能夠彰顯行政決策的公益價值和依法治國的法治精神。

如今，法律秩序已經成為一種最重要的、最有效的社會控制形式，其他所有的社會控制方式都從屬于法律方式并在后者的審察之下運作。[2]現代國家治理體系中的法治秩序是法治現代化的體現和結果，是社會秩序的核心。建設社會主義法治國家是我國的基本治國方略，全面推進依法治國是習近平總書記治國理政新理念新思想新戰略的重要組成部分，而依法行政是依法治國的必然要求。依法行政，顧名思義，就是行政主體所做出的各種行政行為都應嚴格遵守法律的規定。因此，依法行政所體現的是法治原則，兩者相互依存、相互影響，依法行政一方面可確保達成行政法之目的，另一方面也是行政活動實施的保障，可減少人為因素對行政活動的影響。[3]依法行政是推動法治政府、責任政府建設的源動力，在此過程中行政權力具體行使者的自我約束是不足以支撐責任政府的建設的，制度、法律的監督和保障才是約束行政人員行為、建設責任政府的最終原則。[4]行政問責制以法律、法規或者行政命令為工具，從制度上確保權力與責任、執行行為與后果之間形成有機聯系，從而為社會監督政府工作提供了契機。行政問責制的根本特質就是權責一致，即行政權力行使者在行使公共權力時必須堅持權責對等的基本原則并承擔相關責任。行政問責制的原則是問責的主體、客體、程序、范圍等都必須嚴格依照有關法律法規來執行，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，而這正是依法行政的基本要求。

二、對我國行政問責制的審思

2003年非典事件中，全國有近千名官員因防治“非典”不力被罷官去職。自此，行政問責開始大規模實施，問責走入大眾視野中。2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話中強調：“我們要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”近年來，隨著行政問責的對象和適用范圍不斷擴大，為數眾多的行政官員因行政失當失職而被追究責任，行政問責對于增強政府責任意識、提高行政應急能力和行政效率具有明顯效果。[5]不過，在行政問責執行過程中也出現了一些問題。

第一，行政問責主體各自為政。我國的行政問責包括兩種問責方式，即同體問責和異體問責。同體問責是指黨組織對其體系內黨員干部的問責以及行政機關對其體系內干部職工的問責;異體問責是指黨組織、行政機關、社會團體、新聞媒體及公眾相互之間的問責，如人大對政府的問責、新聞媒體對黨政機關的問責等。實踐中，我國行政問責主要采取的是同體問責，且已在法律層面對同體問責加以明確規定，這也使得公眾對于行政問責制存在幾個誤區：一是將問責制簡單地等同于上問下責;二是將問責制等同于引咎辭職，一旦發生公共危機應對不力，有關負責人就辭職;三是將問責制理解為上級對下級具體過失的懲罰。[6]其實，同體問責與異體問責只是兩種不同的問責啟動路徑，二者從實施程序到最終目標都是完全相同的，然而在實際操作中二者卻被分裂開來。筆者在百度上以“行政問責”為關鍵詞進行搜索后發現，新聞媒體爆光后的安全事故及突發公共危機事件責任追究占了絕大部分，行政機關內部自查的行政問責則屈指可數。為避免多元行政問責主體各行其是，各級政府正積極采取措施廣泛收集民意、民情并集中處置其中存在的問題，但這種輿情處置機制仍需進一步完善。

第二，行政問責客體定位模糊。行政責任實際上是一種行政法律關系，因此其主體就是行政責任的主體，也就是問責客體。[7]在學界，有學者作了如下定義：“所謂行政法律關系主體，就是行政法律關系當事人，也稱為行政法主體或行政法律主體，是指參加行政法律關系、享有權利、承擔義務的當事人。”[8]從這一角度來看，行政法律關系當事人包括行政主體和行政相對人，二者皆應是行政責任的主體。也有學者將行政責任主體界定為行政主體，但其也承認在具體實踐中二元行政責任主體與一元行政主體二者之間的矛盾是存在的。[9]還有一種觀點認為：“行政主體一般來說是指依法享有國家行政權，并實施行政管理、能獨立承擔法律責任的組織”，[10]有學者由此加以引申：“行政主體其實是指能承擔責任的組織，而行政機關工作人員并不包括在里面。”[11]也有學者持不同意見：“行政責任主體是包括行政機關和公務員的。換句話說，行政法所規定的行政責任主體僅僅是指行政組織，而行政問責制所說的行政責任主體卻包括行政組織和公務員兩個部分”。[12]盡管有學者提出，行政組織與行政公務員之間存在代理關系，行政公務員作為代理人代替行政組織來實施行政行為，“此時行政組織就是名義行政主體，而行政公務人員則成為實際行政主體，從而在二元行政責任主體與二元行政主體之間建立起來對等關系”，[13]但這種觀點在我國尚未達成共識。目前，我國相關法律法規中所指的行政問責對象通常只針對一般行政公務人員。事實上，一個人享有的權力有多大，那么他所要承擔的責任就有多大，而且權力越大所肩負的責任也越大。在行政權力具體執行過程中，通常是行政公務人員對行政領導負責，下級行政機關對直屬上級負責，政府人員對國家行政權力機關負責，各級政府的負責對象則是廣大的人民群眾。可見，無論行政機關最高領導者還是一般公務人員都須承擔行政責任，也都應該成為行政問責的對象。

第三，行政問責標準有待規范。依照我國相關法律規定，問責范圍包括不履行法定職責和不確定履行法定職責。不履行法定職責是指問責對象以某種借口拒絕或者直接放棄所導致的不履行行政職責行為;不正確履行法定職責是指問責對象在履行行政職責時不遵守法律規定的權限、方式。實踐中，各地對行政問責范圍的規定存在差異，有的寬泛，有的狹窄，且大多局限于重大安全事故以及嚴重違法違紀案件的事后追責，對決策方面的失誤、用人不當、工作效率不高等源頭性問題有所忽視，難以對行政權力形成全方位的約束。而且，對責任人的追究標準過于泛泛，無法清晰界定哪些責任該由哪些機關或者部門的具體負責人承擔，或者哪些行為該受到什么樣的懲罰。如有些行政問責事件由于是通過集體表決所決定的，無法區分是個人責任還是集體責任，最終只能要么追究個人責任，集體責任不予以追究;要么追究集體責任，個人責任不予追究，一定程度上削弱了行政問責的公信力。

第四，行政問責內容較為單一。目前，我國行政問責法治化建設相對薄弱，行政問責制立法相對滯后，在國家層面尚未形成專門的《行政問責法》，使得行政問責機制缺乏應有的剛性。一是行政問責的焦點是關乎人民群眾生命財產安全的事件，對其他事件的問責相對較少，如《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》就未將一般安全事故和其他安全事故列入其中。[14]二是行政問責機制對于違法行為和濫用職權行為追究較為嚴厲，對不作為行為則有所忽視。三是行政問責多集中于經濟領域，政治及其他領域的問責還需進一步加強。四是行政問責主要集中于事后問責，缺少事前問責、事中問責，[15]警示效果較小。

第五，行政問責程序化亟待加強。我國的行政問責多為“運動式”，主要是為了回應民意，緩和社會矛盾，隨意性較強。有學者認為，就形態而言，問責制主要有兩種，即行政性問責和程序性問責。行政性問責的依據是行政性的，每一個官員的責任比較模糊，缺乏明確的法律依據，問責往往取決于領導者的意志;程序性問責的依據是法律性的，每一個官員的責任都非常明確，都有充分的法律依據，是不是被問責，不取決于臨時性的行政決策。行政性問責往往是責任政府運作的開始，但要使責任政府穩定而有效地運轉，就需要進一步走向程序性問責。[16]2009年6月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》。2019年9月4日，中共中央印發《中國共產黨問責條例》（2019修訂）。這兩部黨內法規明確規定了黨政領導干部問責的程序，對于我國行政問責程序化起到了巨大的推動作用。但應看到，這兩部黨內法規仍有模糊不清之處，如問責何時啟動、在什么時限內作出決定以及是否適用于非黨員干部等。

三、行政問責的“中國模式”——行政問責法治化之進路

制度分為兩種：一種是正式制度，即規范化并帶有強制性的原則;另一種是非正式制度，是由正式制度所延伸出來的部分，或者是對正式制度的闡釋、修正，是被社會廣為認可的行為規范。現代社會的正式制度與國家權力密不可分，而法律作為正式制度的集體體現，是正式制度的重要代表。正義必將實現，而且要以看得見的方式。行政問責一旦啟動，必將觸及問責對象的既有權利，必須嚴格再嚴格，嚴謹再嚴謹，怎么嚴謹都不為過。新時代，構建高效的行政問責制，相關法律法規必須更加健全，問責主客體及范圍必須更加明晰，問責程序必須更加標準。

第一，明確行政問責主體。筆者認為，在行政問責立法過程中應著重解決好以下問題：一是明晰行政問責主體。實踐中，行政監督主體的范圍比較寬泛，包括國家權力機關、司法機關、新聞媒體、社會團體以及公眾。行政問責主體則不然，因其掌握著問責權，可直接作出實施問責及處分問責對象的決定，故必須為法律授權的國家權力機關。可依據行政問責主體與行政系統之間的關系將其分為兩類：一類是行政系統內部同體問責主體，包括監察機關、公務員任免機關、上級領導機關;另一類是行政系統外部異體問責主體，包括國家權力機關、國家司法機關。[17]二是明晰不同問責主體的不同職責權限。不同的行政問責主體對應著不同的問責對象，其懲戒權限和方式也存在差異，故應對不同行政問責主體進行明確分工，使之在問責范圍上形成互補，以實現行政問責的全方位監管。如行政機關的問責主要針對各級政府的正副職、各組成部門的領導者，其有權對任免期限內的本級或者下級機關工作人員進行問責;司法機關若對行政公務人員實施問責只能通過行政案件或刑事案件的審理來進行。三是明晰社會組織和公眾的問責權限。社會組織和公眾作為行政監督主體，可以通過檢舉、控告、批評、新聞媒體曝光等方式向國家權力機關反映問題，以引起行政問責主體的關注，進而啟動行政問責機制，但不能采取過激方式干擾國家權力機關的正常辦案秩序。

第二，擴大行政問責客體范圍。行政問責的前提是行政，這里的行政不能簡單地理解為行政機關及工作人員，經由法律法規授權、受行政機關委托等從事行政事務的組織中的工作人員也應在此范圍內。當前我國的行政權力正趨向社會化、分散化，非國家機關組織越來越多地參與到行政管理中來，權力來源也存在差別。有些組織經由法律法規授權享有與行政機關相同的法律地位，可以對外行使職權并承擔相應的法律責任;有些組織只是受某行政機關委托，以委托機關的名義行使職權，后果也須委托機關來承擔。盡管這兩類組織并非國家行政機關，工作人員也不是公務人員，只能在授權或委托范圍內行使行政權，但其也必須承擔相應的義務：一是不能越權，必須嚴格按照行政機關的授權范圍或委托范圍行使行政職權。二是嚴格依法辦事，不能以權謀私，更不能濫用職權。三是積極為相對人提供職權范圍內的服務，認真履行職責。四是接受監督，一旦出現違法、違紀現象，視后果承擔相應責任。

第三，明確行政問責范圍。目前，我國在職責劃分上不夠清晰，如領導干部與普通工作人員職責模糊、正副職責權類似、機關首長與黨委領導者職責交叉等。行政機關領導與普通工作人員在職責、職權上是不同的，在問責時應區別對待，但需做好銜接，厘清分別問責與同時問責的范圍。行政機關的問責客體包括行政機關、行政機關的領導者及普通公務人員，問責主體應對其進行全面監督，問責時一追到底。相關法律法規要清晰界定行政機關及其工作人員的職責，明確無責與有責之間的限定——主管者即負責者，負責者即承擔者。同時，要理順行政機關內部黨政領導者之間、正副職之間、上下級之間、不同崗位之間的職權分工與責任承擔。

第四，豐富行政問責內容。行政問責制是一套系統完整的責任追究機制，包括行政首長問責制、行政執法責任制以及行政過錯問責制等。無論行政違法行為還是行政不當行為，無論行政作為還是不作為，無論具體行政行為還是抽象行政行為，無論集體行為還是個人行為，無論負有直接責任的行為還是需間接負責的行為，無論行政首長的決策還是普通公務人員的具體行政行為抑或是監督機關及其工作人員的監督行為，皆應納入行政問責范疇。概言之，有權就有責，權責要對等。現實中，行政職權的具體內容會因行政主體不同而有所差異：一是行政規范權，即行政機關制定行政法規、行政規章和其他規范性文件的權力。二是行政檢查權，即行政主體依法對行政相對人履行法定義務的情況進行監督檢查的權力。三是行政處理權，即對行政相對人權利義務進行處理的權力，如許可權、處分權、處罰權、獎勵權等。四是行政強制權，即行政主體對行政相對人依法采取強制措施的權力，包括即時強制權和強制執行權。五是行政裁判權，即行政主體按照準司法程序裁決特定的行政爭議或與行政管理有關的民事爭議的權力，包括行政調解權、行政仲裁權、行政裁決權、行政復議權等。隨著行政問責制的日益完善，行政問責的內容也應更加豐富。行政問責具體標準的制定，應充分考量行政主體及其公務人員在具體工作內容、權限等方面的差異，制定不同量級的標準，并根據權責一致的原則將定量和定性有機結合起來，使行政問責既能統籌全局又能兼顧到個別情況。行政機關公務人員因其身份特殊，即便一些違法違規行為與其職責無關，仍會產生不良影響。鑒于此，筆者建議，對于行政機關公務人員公然參與黃賭毒等違法活動，浪費國家資財，生活腐化，行為不端，騙取榮譽，違反國家法律、職業道德和社會公德等個人行為也應問責。

第五，加快推進行政問責程序化建設。行政程序是行政行為的方式、順序、步驟、時間等各種與行政行為有關的因素的總和。行政問責實質上是對行政行為的監督，是行政行為的一個組成部分，因此必須具有充分的法定事由，并且嚴格按照既定的法律程序開展，以確保監督行為的權威性和正當性。近年來，我國已加大行政程序建設的力度，在《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》等法律中增加了有關行政程序的條款。應以此為基礎，加快推進行政問責程序的立法工作，可以考慮由省級人大及其常委會酌情先行立法，將現有法律法規中涉及監督程序的部分予以細化，使行政問責的各個環節程序化，確保問責的公正與公開。細言之：一是立案，問責主體按照規定啟動對問責對象的問責。二是調查，問責主體排查事實，搜集證據，確定責任行為與損害結果之間的因果關系。三是決定，問責主體結合調查結果，依據相關法律法規確定責任形式。四是通知，問責主體將問責決定以書面形式同時送達問責對象與檢舉人，問責決定應明確列舉事實、處理意見、法律依據、問責對象依法應享有的權利和救濟途徑。五是執行，問責主體落實決定，實施懲戒。問責對象如有不同意見，可在規定期限內依法申請復核，但對決定的執行不造成影響。

第六，完善行政問責救濟制度。盡管問責客體面臨行政監督，但其合法權利仍應受到法律保護，特別是問責客體對所承擔的責任有異議而進行申辯或陳述時，不應將其視為不合作行為，更不能因此加重處罰。為確保問責的公正性，一旦出現可能影響問責公正的情況，問責客體可提出回避申請，問責機關應在限期內作出決定;如果問責客體對不予回避決定存有異議，可申請復議或者復核。目前，除部分特殊情況外，世界范圍內救濟權利的通用做法是以權利保障為基礎，司法審查與行政審查相結合。在我國，行政問責的司法救濟通常是通過行政訴訟來達成的。對此，筆者建議，應借鑒西方的特別關系理論，以《中華人民共和國行政訴訟法（2017修正）》為基準，將開除、辭退、解聘等與公務人員基本權利息息相關的問責處理決定納入司法救濟范疇，確保問責更加公平。

第七，加大新聞媒體監督力度。在我國，人民網、中國政府網等主流媒體對于突發公共事件十分關注，積極予以報道、轉載，這使得地方政府對一些重大事故或公共事件難以隱瞞。如中國政府網專門設置了一個應急管理專欄，實時發布突發公共事件的相關信息;人民網開設了輿情專欄，專門收集、發布突發公共事件的進展情況。但應看到，新聞媒體雖然有信息披露權，卻無權啟動行政問責機制，如果行政問責主體不介入，那么行政問責仍然無法啟動。由于新聞媒體并不具備獨立的行政問責能力，因此在行政問責過程中，并不能直接使相關責任人作出道歉、引咎辭職等反省行為。可見，新聞媒體的問責權限和獨立性還有待于進一步提高。筆者建議，一是將新聞媒體的自主監督權以法律法規的形式加以明確，這樣不僅能夠提高新聞媒體的獨立性，還能對新聞媒體起到約束作用。二是行政機關對新聞媒體的監管要做到有所為有所不為。一方面，進一步加強對主流媒體的監管，督促其積極宣傳國家的各項方針、政策，弘揚正能量，以形成對輿論的正向引導作用;另一方面，對于合法成立的民間新聞機構監管應適當放松，允許其依法自由發表意見和建議。三是督促各級黨政干部主動接受新聞媒體監督，虛心接受批評。四是新聞媒體應與人大、政協等國家權力機關密切合作，利用獲取信息的便利性及時準確地為問責主體提供信息，增強行政問責的效力。

總之，堅持依法治國理論，構建法治政府，就必須加速推進行政問責制。法治社會要求權力與責任之間必須保持平衡，這是對所有權力主體提出的要求，行政主體及其工作人員當然也包含其中。作為一項行政制度，行政問責同時具有預防與懲罰、引導與評價、監督與糾偏等多項功能，其目的就是約束行政權力，防止并糾正行政權力在具體運行中出現偏差。理想的行政問責制的問責主體應該是多元的、問責結構應該是科學的、問責內容應該是全面的、問責形式應該是多樣的、問責程序應該是嚴密的，問責規范應該是完備的。為此，必須進一步健全與行政問責制相關的法律法規，確保行政問責在制度化、規范化、程序化、法治化的軌道上平穩前行。

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（責任編輯：劉亞峰）

On the Administrative Accountability System Rule by law

Zhao Changming

Abstract：Accelerating the process of legalization is the necessary principle to realize the modernization of governance，and it is also the only way that can not be overstepped.To build a complete and efficient rule of law order is an important standard for the construction of a rule of law government in China.Since the implementation of the administrative accountability system in 2003，the theory and practice of the administrative accountability system in China have made some progress，but there are still some legal defects，such as unclear subject of administrative accountability，imperfect procedures and so on.Therefore，we should clarify the subject of administrative accountability，strengthen the supervision of media accountability，expand the object category of administrative accountability，expand the content of administrative accountability，and improve the administrative accountability procedures and relief system to lay a solid foundation for the construction of China's rule of law.

Key words：legal order;administrative accountability;administrative subject;corporate accountability;heterogeneous accountability