鄉村建設背景下村干部的角色多重性研究

張津 袁理

摘要：基于對X村美麗鄉村建設過程中項目進村這一事件的調查，對村干部以及各個主體之間的利益博弈行為的分析，認為在政治色彩濃厚的具體事件中村干部主要扮演政府代理人，村民當家人的角色較弱。村干部會站在理性的角度來平衡兩個角色的矛盾與沖突，進而衍生出一套維持村莊與社會均勢的法則。

關鍵詞：美麗鄉村建設;村干部;角色多重性

中圖分類號：D422.6;D262.3 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）19-0069-03

黨的十九大報告提出，建設美麗中國是落實我國生態文明建設的重要路徑，美麗鄉村是美麗中國的基礎。美麗鄉村作為一項民生工程給農村社會帶來了巨大改變，村干部的角色定位也在鄉村環境的變化下不斷變遷。村干部作為國家和農民之間的紐帶，對鄉村的發展起著重要作用。因此，在新時代的背景下識別村干部角色、分析其行為邏輯是當前的一個重要問題。有關村干部的角色定位一直以來都是學界關注的焦點，學者們進行了大量的研究，大致可分為以下四種。

一是國家代理人，即上級政府的代理人。政府給予村干部行政上的權力，村干部完成上級布置的任務。Yongshuncai通過對個案進行分析，認為在國家政策執行落實過程中，村干部有極大可能受到上級行政壓力，村干部為了守住自己飯碗不得不服從上級，進而會更多地扮演國家利益的代言人[1]。

二是村民當家人，即村民利益的保護者。王思斌通過對村干部邊際地位的求證和行為的分析，認為村干部介于村民與上級政府之間，扮演著“邊際人”的角色，但在遇到沖突時出于長期利益的考慮和原本的身份而言多會偏向“民系統”一方[2]。

三是自我利益的追求者。王惠林與洪明利用定量分析的方式來解釋村干部的角色變化，他們認為“雙重角色”的弱化導致村干部“漁利者”角色變異的出現，村干部會利用職務之便向上級傾訴、利用當地人的身份向村民訴說冤屈，從中隱藏自己真正的意圖，利用一切可能的機會充當“漁利人”[3]。

四是多重角色的扮演。在實際的村治過程中，村干部的行為是具有能動性的，既不是機械執行上級任務，也不會把當地村民的利益放在第一位。外國學者杜贊奇在《文化權力與國家》一書中，通過對我國農村的研究提出了經典的雙重經紀模型概念，將當時的村干部化分為兩種類型，一類是“保護型經紀人”，這類村干部以村莊利益為重，保護村莊利益不受國家政權侵犯，另一類是“贏利型經紀人”這類村干部則是將當地村民視為壓榨獲取利益的對象[4]。

通過對以往研究的梳理，我們發現：首先，學術界有關村干部角色定位觀點各異;其次，在國家對鄉村扶持力度不斷加大的背景下，關于村干部的研究缺乏多維度的細致探討;再次，有關鄉村建設中其他相關利益主體的研究內容較缺乏。本文將把村干部置于具體的村治場域中來分析其行為邏輯與角色定位，并對村治過程中相關利益主體行為邏輯進行探討。

一、美麗鄉村項目建設過程中的主體利益博弈

2013年美麗鄉村建設目標在黨中央一號文件中提出，美麗鄉村作為美麗中國的重要一環，為我國的新農村發展提供了新的路徑。在鄉村建設過程中，各個主體在利益博弈中會呈現何種行為？村干部會更傾向于扮演何種角色？為此，本文選擇以正在進行美麗鄉村建設的X村莊為田野調查點，探討鄉村干部角色的多重性問題。

（一）X村概況

X村處于H省Y縣東南部，緊挨G352省道，位于一條黃金旅游線上，擁有地理位置與旅游區位上的優越性。村莊劃分為5個組，共計558戶1742人，其中土家族占70%，苗族占25%，漢族及其他民族占5%。絕大多數年輕人外出打工，多為老人留守在家。X村土地面積約16.7平方公里，大部分為山林，其中耕地3470畝、稻田1760畝、旱地1710畝。農業生產和外出務工是當地村民主要經濟來源，農業生產主要為水稻、玉米種植。

2018年，X村成功通過“美麗鄉村建設項目”評選，成為“美麗鄉村”建設的重點村落之一，總投資1000萬人民幣，主要建設內容包括立面整治、綠化規劃、垃圾處理、景觀打造等。2019年，在上級政府的支持下，X村美麗鄉村一期建設項目正式啟動。一期建設項目主要包括擴修各村民小組之間的連接道路，對村內主干道以及1組入戶道路進行整修與美化、房屋外立面改造、人畜飲水設施改造、雜物房和危房拆除。

按文件要求，項目所需占用土地部分無資金補償，采取自愿原則，若涉及房屋拆除則會修建相應平方的新建筑。

（二）博弈的各個主體

在X村的美麗鄉村項目建設中主要有縣、鄉政府、村干部、施工隊以及當地村民這五個主體涉及利益主體博弈。縣政府是指X村所在的Y縣政府，其從大方向上把控“美麗鄉村”建設引導并支持項目的實行，主要任務包括政策上宏觀調控、對美麗鄉村建設情況進行政策上的干預和調整、工程進度檢驗。鄉政府是指X村所在的G鄉政府，是X村的上級領導，對X村各項事務有決定權，同時賦予村干部體制內的應有權力，在美麗鄉村建設過程中的主要作用包括上級指示傳達，村民糾紛調解，鄉政府中設有專門的美麗鄉村調解員。施工隊由政府招標確定，主要負責項目的施工落地，在合同期內完成項目建設并通過政府檢驗，以此收取酬勞。

在X村中，村干部擁有上級政府授予的官方政治身份，在處理村內各種組織和各類工作中處于相對的中心地位，工作職責就是組織管理好本村的事務，通常他們在事件處理方面帶有政府代理人傾向。X村的村干部作為當地人，承擔著代表本社區村民和政府機構的雙重角色。

（三）建設過程中的博弈案例

1.項目選址問題

X村共有5個村民小組，分別是1組、2組、3組、4組、5組。美麗鄉村項目建設主要規劃在1組，X村召開村民大會，每個村民小組派代表參會，會議主要內容是告知村民X村入選美麗鄉村建設，以及為何選擇1組為建設點。原因有以下三點：首先是由于1組緊挨著省道，又處于黃金旅游線上，具有區位優勢;其次是因為該組是整個村莊的政治文化中心，村委會、廣場、學校、養老院都建在老屋組;還有一個原因是1組擁有“胡家院子”“烽火墻”“古街”等古老建筑，有濃厚文化底蘊，可開發空間大。然而部分村民認為是因為村支書、村主任的家都在1組，“肥水不流外人田”，有好資源必定要分配給自家。現實情況并非如此，美麗鄉村的選址根本不由村干部決定，而是上級政府直接分配，處在村民與上級政府的夾縫中的村干部不過是政府的傳聲筒。

把村民的意愿和意見反映給上級政府是村干部的職責所在，但在選址糾紛中村干部僅僅只是傳達上級政府的指示，一方面因為村干部擁有的權力有限，對于選址這件事無決定權，另一方面村干部更不想“得罪”上級政府。

2.“風雨橋”爭端

“風雨橋”建設是X村美麗鄉村一期建設的后期項目，項目內容為修建一座木質結構具有民族風情的橋梁。木質結構橋梁需要大量木材，因此在修建風雨橋過程中需要占用村民W的土地堆放建筑材料，遭到了村民W強烈反對。村支書第一次上門協調時W提出這個是口糧田，一家子要靠這地吃飯，除非補償兩萬元錢，不然無法征用。由于政策規定美麗鄉村項目所有占田占地的部分無金錢補償，但這地確實是村民W的口糧地，村支書左右為難。工期漸漸逼近，若不在規定工期內完成施工該項目不能通過檢驗，二期項目很有可能被取消。村支書與鄉政府相關負責人上門協商未果，甚至鄉政府美麗鄉村負責人與村民產生語言上沖突。最終，經縣美麗辦負責人、農業農村局領導、鄉里美麗鄉村負責人、施工方、村干部上門多次協商后，以一萬三千元的價格買下這塊土地使用權。

在訪談中筆者了解到，項目所占村民W的土地，不足一分地，在這片土地上種植的玉米年產量不足百斤，收入約100元。可見村民W想要補償2萬元錢，不僅出于生活需要的考慮，更認為這是一個有利可圖的機會。而村支書認為“政府的項目要無償占村民田地確實有些不合適，但是W要2萬元錢補償也有些過分，現在沒有辦法，項目建設得如期開展，鄉政府也只得給他補償。”

該事件表面上是村支書與村民之間進行的博弈，深挖其根源是村內部與村外部之間的矛盾，村支書的背后是上級政府與施工方，村民的身后是村內人的想法，政府出于上級的壓力必定要督促工期，能否按期完工是重中之中，當地人更多的是以自我的利益為主。所以，主要矛盾在于村民與外來資本的利益取向的不一致。

村干部在處理類似糾紛時多采用上級政府推廣的“矛盾糾紛化解‘三二一工作法”，從村干部到村委會再到駐村干部層層調解。在村里經三次調解不成功的，會選擇申請鄉鎮二次調解，鄉鎮調解不成功上報至縣級矛盾糾紛調解指揮中心進行一次聯合調解。但村干部在實際執行時，鄉鎮未成功調解的會直接建議當事人走法律途徑解決問題，而不會申請縣級調解，目的是為了保證不影響當地鄉鎮的評優評獎，這何嘗不是當地政府的“工作藝術”。

二、X村美麗鄉村建設中鄉村干部角色定位

村干部作為國家政權在鄉村的延伸，其在美麗鄉村項目建設這樣政府色彩濃厚的事件中，所呈現出的政府代理人角色更加突出，村民的當家人角色較弱。村干部認為村民相信自己能夠帶給村莊更好的發展才會投票，為不辜負村民的信任，自己的個人利益可以有適度的犧牲，這樣才能起到帶頭作用。

（一）多重角色的產生

在實行鄉村自治之后，上級政府不會直接進入農村開展工作，而是采取選舉當地人擔任村干部，由村干代為完成工作，于政府而言，希望村干部能夠服從上級的安排，積極完成各項任務，承擔政府代理人的角色。在鄉村建設過程中，本村事務完成的如何直接影響到一個鄉的評級，如在項目建設中糾紛調解成功與否就是其中一個評判細則。因此上級政府會不斷施壓給村干部，自然而然，鄉政府對村干部會產生一定影響，影響越大，村干部表現的政府代理人角色就越濃厚。

村干部的產生要通過當地村民投票選舉，村民在投票時通常都想要選擇一個能夠對自己有益的村干部，會選擇有能力且能夠帶領大家過上富裕日子的人擔任村干部。村干部作為自己本村的成員也必定想要村莊得到更好地發展，能夠對得起鄉親們的信任，因此扮演村民的當家人是村干部的重要職責。

在實際的村莊治理中，任何一個村干部都不是單純地擔任某一個角色，而是一直在不同角色中轉換，可以說他們身上背負著多重角色。郭斌、寧澤逵通過定量分析，證實了在經濟越不發達地區的村干部會擔任雙重角色，他們是國家代理人為上級政府工作，也是村民當家人為村民守護利益[5]。

（二）多重角色的平衡

同時扮演好“代理人”和“當家人”兩種角色是村干部在鄉村治理中的理想狀態，但需要村干部在上級國家權力和當地鄉民之間不同需求之間“踩鋼絲”和“擺平衡”，換言之，村干部需要盡可能在不傷害村干部本人與村民的關系情況下，完成政府任務。

在新時代的鄉村振興建設中，村干部最重要的事情就是平衡好村民的利益需求和政府的工作要求。實際上，政府代理人和村民當家人兩種角色并非完全對立不可調和，美麗鄉村建設并非僅僅為了村干部而建設，而是為了整個村莊的發展，受益方是村莊里的所有居民，至少是大部分居民。在大方向上，政府與當地村民的利益取舍是一致的，目的是為了讓村莊變得更好，但在具體的執行過程中不免會有部分村民的利益受損，為了扮好這兩種角色，村干部需要維持自己工作的角色平衡。

（三）各主體的角色定位

在對建設過程中各個主體的行為博弈分析之后，H省X村美麗鄉村建設中各主體之間的關系脈絡更加清晰：縣級政府主要負責運用行政手段，宏觀把控美麗鄉村建設引導并支持項目的實行;鄉政府行政上直接管理X村，對X村建設擁有一定程度決策權;村干部作為村落政治精英直接與上級政府對接，在項目建設中位于執行端;施工隊在經過政府招標、投標、中標這幾個環節后來承接項目建設;當地居民是項目建設的承載者。在建設過程中，政府一直處于絕對的優勢地位，施工隊實質上是政府的助手，因而在行動過程中，大多數都會依照上級政府的指示與其付出的成本來進行選擇，并不會根據村民的需求與利益偏好進行選擇。弗里曼曾說，生活在這個地域之上的作為行動者的中國農民，并非完全意義上的只會受人擺布的弱勢群體。他們會利用一些行動的智慧去消解外來的運動所帶來的沖擊與傷害[6]。所以，村民們也具有權衡利弊得失的權利與能力，他們會利用自己的優勢為自己爭取更多的利益。

X村矛盾頻發的原因就在于，村民的利益取向與施工方代表利益取向上的不統一，而施工方背后的支撐來源于政府，沖突的主要矛盾在于政府和當地村民對村干部的期望不對等[7]。當雙方目標不一致時，政府會利用體制內的權力向村干部施壓，村民會利用當地人的身份為自己謀取更多的利益，想要矛盾得到有效解決，只有政府政策支持、施工方的行動配合，村民適當“犧牲”自我利益，各方進行問題協調時都要適當妥協，才能將矛盾弱化。

三、結論與討論：鄉村干部角色重構

本文立足于項目進村事件，將村干部角色與行為置于特定的村莊“治理場域”之中，揭示在項目建設過程中村干部及各主體的角色定位。政府出于強化治理的目的，自然而然會對村干部施壓，希望其能夠有效助推自己的工作開展;當地村民出于維護自己利益的考慮，希望村干部能夠承擔好村莊當家人的角色。因此，作為政府代理人和村莊當家人的村干部在雙重壓力下，形成了一套維持村莊與社會平衡的法則。

從新中國成立到改革開放再到如今的村民自治時期，國家從農村汲取資源轉變成了向農村輸入資源，村干部角色有了新的變化。簡言之，在美麗鄉村的建設背景下，國家項目進入鄉村社會的過程中，村干部更傾向于擔任政府代理人，當村干部受政府影響程度越深，此種傾向越明顯，他們認為，擔任政府代理人可以為村莊謀求更好的未來，這亦是對村民當家人角色的守護。

參考文獻：

[1]Yongshuncai.Collective Ownership or Cadres＼Ownership？The Non-agricultural Use of Farmland in China[J].The China Quarterly，2003（45）.

[2]王思斌.村干部的邊際地位與行為分析[J].社會學研究， 1991（4）.

[3]王惠林，洪明.“雙重角色”的弱化：日常工作中的村干部研究——以湖北省L鎮的調查為例[J].湖北社會科學，2016（1）.

[4]杜贊奇.文化、權力與國家[M].王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，2004.

[5]郭斌，寧澤逵.村干部角色代理權重的實證分析——基于陜西省M縣的104個村干部的問卷調查[J].農村經濟，2011（3）.

[6]吳毅.雙重邊緣化：村干部角色與行為的類型學分析[J].管理世界，2002（11）.

[7]趙旭東，羅士泂.游離于城鄉之間——文化轉型視角下作為行動者的中國[J].學術界，2016（11）.

[8]弗里曼，畢克偉，賽爾登等.中國鄉村，社會主義國家[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

作者簡介：張津（1999—），女，土家族，湖南永順人，單位為吉首大學歷史與文化學院，研究方向為生態民族學。

袁理（1983—），男，漢族，湖北石首人，博士研究生，吉首大學歷史與文化學院副教授，研究方向為生態民族學。

（責任編輯：馬雙）