新時代的政府治理模式

摘要：蓋伊·彼得斯的《政府未來的治理模式》一書首次系統性總結了各種不同的政府改革與治理理念，同時依據其時代背景評價了各政府運作模式的效力。作者基于自身的觀點將各國政府不同的治理理念分為四類：市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府。該書運用比較分析的方法，總結了各類政府運作模式的創新性與挑戰。在新時代我國推進治理體系和治理能力現代化的背景下，作者的研究成果對于我國深化改革，提升政府管理、服務能力有重要的借鑒意義。

關鍵詞：政府治理;多元治理;公民參與;治理能力;制度創新

中圖分類號：D62 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）19-0156-05

政府治理是社會科學中的頂級問題，也是國家在發展過程中繞不開的問題。黨的十九屆四中全會決定推進治理體系和治理能力現代化，對于國家在新時代如何提升政府治理能力以及現代化政府治理應當具備怎樣的能力提出了要求。政府治理領域學界著述豐富，其中研究政府治理能力提升的代表作之一就是美國著名行政學者蓋伊·彼得斯（以下簡稱彼得斯）的《政府未來的治理模式》。該著作成書于本世紀初席卷全球的政府改革運動時期，在面對眾說紛紜的治理變革路徑的時代背景當中，作者經過多年研究，提出了四種政府治理的改革模式。通過對每種模式深刻的比較分析，以幫助人們認識當前政府治理模式中存在的問題以及進行改革的方式和方向。彼得斯的研究對于我國轉變政府治理模式，推進治理能力現代化具有一定的參考價值。

一、傳統的政府治理模式

傳統的政府治理模式不是從一組理論原則當中推導出來的，而是從實踐中逐漸發展起來的。自政府產生并發展至今，其順應時代的需求不斷自我完善，形成了一套穩定的、被廣泛認可的治理結構。但面對當今快速發展的時代，如果故步自封，必然落后于時代的潮流。彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中對于傳統的公共行政進行了分析，總結出其應當做出調整的六個方面。

其一是政治中立的公務員制度。作為政府運作的基本單位，公務員處于政府治理當中較為核心的位置。傳統的公務員制度認為公務員應當處于中立位置，沒有明顯的政治傾向，他們應該能夠為任何一個合法組成的統治者集團服務。但彼得斯認為，公務員在政策制定以及實施中所起到的作用是不容忽視的。公務員特別是基層公務員群體，與社會及民眾接觸廣泛，可以及時了解其需要。同時，當前很少有立法機關能夠通過事無巨細的法律窮盡其政策需求，公務員群體可以利用其獲取信息的時效性服務于政策制定，彌補立法機關法律條文的不足。

其二是傳統政府模式當中的層級與規章式管理。傳統的政府管理模式已經不再像過去一樣處于政府治理的獨占模式地位，當今可供選擇的治理模式日趨多樣化，市場模式便是其中一種。同時，政府治理在當代的發展方向也決定了政府不能直接通過法律或者命令的方式來實行其公共政策，隨著部分政策自主權逐漸被政府以外的機構所取代，政府在政策實施的過程中必須與這些主體磋商。

其三是政府內部組織的永久性和穩定性。傳統意義上的公務員通常被認為是一種終身職業，憑借一種“社會契約”，公務員可以獲得穩定的收入和職業保障。但在當今時代發展之下，這種永久穩定的組織模式已經帶來了許多社會和經濟問題，決策過程的僵化以及政策協調的難以進行使得對于新型政府組織模式的探討層出不窮。讓更多的組織參與決策從而取代龐大的公務員組織或是建立以協調為主要任務的臨時組織等，對傳統政府組織形式提出了挑戰。

其四是制度化的公務員制度。政府在人事管理方面所遵循的原則是根據公務員各自資格以及工作的難易程度來對整個公務員系統內所有人員進行統一定級，每一級別的人員獲得相對平等的報酬。但隨著市場機制對傳統政府治理模式的沖擊，個人實際績效在個人能力和價值方面的運用被更多地看重，公務員待遇和晉升的資格的考核方式也受到影響。

其五是政府的內部管制。傳統治理模式認為，公務員應當毫不遲疑地接受和執行統治者所發布的政策和命令，彼得斯認為，這一模式忽略了公務員本身的價值。如果能夠給予公務員群體更多的機會以發揮其專長和創新精神，那么政府應該能夠更有效地運轉。

其六是對于結果平等的追求。在傳統治理模式下，公共行政講究結果盡可能的平等，從人事管理中對于公務員報酬的平等提供到在服務公民的過程中對于處理結果均采取一視同仁的方式，但在當今的時代背景下，這成為一種限制公務員做出更具創造力和更為人道的決定的僵化結構。對于為公民提供高度一致的服務結果看似是對公民平等的尊重，實際上限制了公民獲得其想要的服務類型的選擇權。對此，有主張認為甚至應當授予公民自己做出選擇服務的決定權。

二、政府治理模式的展望

很少有國家能夠在席卷政府部門的改革浪潮中面對沖擊而不做出調整，對于大多數政治體制而言，改革的影響是前所未有的。在《政府未來的治理模式》中，彼得斯闡釋了四種有別于傳統政府治理的新模式，每種模式各有不同的理論基礎，適用于不同的政府體制。如果能夠在與之相匹配的背景下確立某種模式，將會有助于政府治理能力的提升。

（一）市場式政府

市場模式的觀點是私人部門的管理方法，是與生俱來地優于傳統公共部門的管理方法，政府改革應當利用市場并接受這樣的設定。這一模式的主要特征是以私人部門在市場中的管理和競爭方式進行運作，表現為參與主體間更多的自由競爭以及公共部門更少的干預。

在政府組織的運作方面，傳統的政府運作形式會使得機關和部門的官員產生擴大個人利益的行為。由于傳統政府的組織形式結構穩定，官員往往因為掌握權力而希望能通過利己的手段來突破工資和津貼的限制，這不僅使得政府組織運作的效率下降，同時運作成本也會因為官員的行為而提高。針對這一問題，市場式政府提出允許其他的競爭者提供與政府組織同類型的服務，如由私人郵政企業提供與政府控制的郵政機關相一致的服務，其所需要的成本及效率對政府提供服務的相應條件產生沖擊，將會促使政府組織對于自身的運作形式進行調整，作為組織成員的官員其行為也會隨之有所改善。這一觀點在提倡私人部門參與以及替代公共部門為社會提供公共服務的“治理理論”當中也得到了體現與支持。

同時，針對傳統運作形式當中官員利己行為產生的不良影響，市場式政府模式提出了對于公共部門運作資金的提供也可以像私人部門對成本的管控一樣，有計劃地提供政府運作的資金，這一方面使得官員擴大個人利益的空間極大地縮減，維護政府運作的穩定性，也有助于提升政府機關的效率，在控制資金的同時保持甚至增加其應當完成的任務數量，這是當今一些國家政府所實施的通過預算來推進政府改革運作方式的做法。

在公務員的人事管理方面，傳統的公共部門人事制度是以資歷決定報酬等級，同一系統或者同一級別的公務員被設想為資質和能力基本一致，故其應當獲得相同的工資報酬，個人能否被任命或晉升也取決于此。而在市場式政府的人事管理模式下，這一刻板的制度將會被對于公務員的績效考核所替代。在績效考核制度中，公務員所得到的報酬以及其能夠得到的晉升機會將與其工作的成績與能力相掛鉤，這一人事管理模式與私人部門的管理模式相符合。此制度能夠很好地改善公務員在傳統人事管理模式下產生的惰怠情緒和利己行為，在績效考核制度中，工作成績較好的員工將會得到報酬方面的提升及有機會晉升至更高的職位，而不稱職的員工將會被調低薪資報酬同時也有被辭退的風險，這使得公務員不僅會認真對待本職工作，同時注意學習提升工作能力，從基本組成單位上提升政府的運行能力和效率。

相比傳統政府的運作形式會使得政府機關成為官員個人擴大利益的工具，市場式政府更多的是為公民提供無私的服務。市場模式認為公共部門與私人部門承擔了相似的管理和服務職能，采取同樣的管理模式是較為合適的。市場式政府為公務員提供了更好地改善政府工作成績的制度，同時也擴大了公民接受服務時的選擇權，使得這一模式受到了多數國家政府的青睞。

（二）參與式政府

參與式政府致力于尋求一個政治性更強、更民主、更集體性的機制來向政府傳達信號。與市場模式的觀點相同，其同樣認為傳統的政府運作模式是良好運作的絆腳石，需要以新的方法來提供服務。參與式政府更為關注的是政府當中較低階層的員工以及廣大的民眾群體，認為政府當中的層級節制和由上而下的管理形態是主要障礙。

就最簡單的層次來講，所謂參與指的是員工對于有關其工作、生活以及某些層級節制方面的組織決策的介入。參與式政府管理模式提倡授權于政府當中較低階層的員工，如果員工更多地融入組織并被授予更多參與決策的能力，那么其將會與管理者有更多的溝通，會使他們由于自身受到重視而更設身處地地為相對人所著想，授權所帶來的積極效果將是員工努力工作并提升自身的效率。同時，基層官員作為整個政府組織有效運作的核心，其作用需要得到承認。作為政府當中數量最多的官員，這些被稱為“街頭官僚”的基層官員是與民眾接觸最為廣泛的政府代表。為了給民眾的接觸帶來更多積極的印象，給予其與職責相應的授權，提升其行為的合法性和權威性，將會使其感受到主管以及服務相對人的支持，從而維護政府的有效運轉。

在民眾參與方面，參與模式的基本觀點是政府組織內部的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至可能得不到正確的信息，因此，為了保證政策制定的正確性，需要民眾參與決策的過程，這一觀點也被稱為“對話式民主”。但由于民眾主體的廣泛性，民眾是否有充裕的信息來參與復雜的決策討論，以及達成共識是否，需要大量的時間等情況成了政府需要解決的問題，故在對話式民主的運作過程中，政府需要有一套科學、完善的規范來引導民眾參與。同時，在對話式民主中也充分體現出基層官員的作用。其是與民眾直接接觸的部門，在多數政治體制中，基層官員在政策制定過程中有相當的影響力，得益于基層官員獲得信息的時效性以及處于服務相對人和決策層之間的位置，增強其在政策制定過程中的參與度能夠提升政策實施的效率。

雖然參與式政府與市場式政府相類似，但其實質層面上卻有所不同。參與式政府所提倡的治理方式是改進政府內部的管理形態，從而以新的服務提供方式來面對公眾，市場式政府主張引進外部的競爭主體來促使政府完善自身的管理方法。

（三）彈性化政府

彈性化政府是指其機構有能力根據環境的變化制定相應的政策，而不是用固定的方式回應新的挑戰。政府在人員任用上的鐵飯碗和公共組織永久性的負面影響已經受到廣泛的注意，有觀點認為政府為其政策的辯護，是出于組織要維護其自我利益，而非維護所服務的相對人的利益，政府結構的制度化已經造成了政策優先順序和治理風格的永久性，對社會產生了消極后果。

讓公共部門及其政策優先順序發生重大轉變的有效方法就是針對組織本身進行改革。雖然傳統的政府治理模式有著穩定性和永久性的優點，但卻是有效治理的障礙，只有設計一種機制，將陳舊而不適當的政策找出來并廢除，將有效的政策保留下來，才能使政府有效地運轉。一般情況下，幾乎所有的政策都涉及多個機構，所以政府會設立綜合性機構以便對既有的組織和政策進行控制與協調。雖然這些執行機構相對富有彈性和創造力，但和其他組織一樣，很快會成為永久性組織，對社會的控制難以為繼。從效率的觀點看，這些在工作高峰時段或者緊急時期才需要的員工并沒有理由長期保留，其會導致政府的政策空間和組織空間人滿為患，如何協調政策是彈性化政府模式需要解答的問題。

彈性化政府的基本設想是在政府內部采用可選擇的結構機制，以代替那些自認為在政策領域擁有永久權力的傳統部門和機構，這樣就能夠對于不斷變化的社會和經濟情況做出快速反應，同時避免組織僵化帶來的弊端，解決這一問題的可行辦法是對于“虛擬組織”的設想。不論是在公共部門還是私人部門，幾乎所有的正式機構都有成為永久性結構的傾向，如果能將這些組織進行虛擬化，那么組織對外在的變化將有更強的適應能力。在正式的機構完成任務解散后，可以設置一個各成員在網上能夠繼續保持聯系的虛擬組織，以便在需要時能夠快速投入運轉。這一模式使得人事管理向彈性化方面發展，提供了緩解冗員和提高效率的新方式，民眾可以從政府的創新和較少的僵化中受惠，政府的花費越少，對社會越有利。

彈性化政府針對的是政府機構永久性所帶來的弊端，其假定在龐大的政府機器中，機構組織是可以更換的零件，可以隨意取代，因此受到了對組織價值和公務員制度的精神發展會產生阻礙的質疑，但作為政府改革運動中產生的新模式，如何平衡其內部觀點需要經過時間的檢驗。

（四）解制型政府

多數人不喜歡在每個行動都被預期、每個方案都受到監督、每個相反的決定都被指責為不當的情境下工作。傳統政府治理模式內部的管制措施阻礙了政府實現效能的目標，解制型政府提倡釋放公共部門蘊藏的能量，以提高政府行動的水平，具體指解除政府內部繁文縟節的限制，使政府活動更具有創造力和效率。

與其他治理模式相區別，解制型政府所提倡的政府運作模式強調傳統的層級結構。解制型模式設想了一個積極的、束縛較少的政府，而其公務員隊伍是由擁有奉獻精神和有才干的人員所組成，可以為民眾提供盡可能好的服務。傳統的公共部門對于公務員的管制類型主要是事前的控制措施，而事后相對較少。而在解制型政府的治理模式下，由于公務員的能力相對優良，應當減少事前的控制措施，公務員可以對其所作的決策承擔責任，更多的自由意味著更多的個人責任。而解制的結果則是由公共部門采取更多事后控制的措施，這就是解制模式對于層級結構有著需求的原因。

相比參與模式對于基層官員參與決策的提倡，解制型政府治理更看重領導者的作用。層級結構是自上而下進行的管理模式，下級人員要接受上級的管理及對上級負責。對公務員事前控制的減少表明其事后責任的加重，而對于其行為的規范和責任的監督則是上級領導者的職責。解制后的政府要求公共組織內部的管理層承擔起更多實現目標的責任，同時，為了很好地發揮政府的創造力，組織中的每個層級都需要參與，而不僅僅是高級管理者。可以認為，解制型政府的治理模式是傳統層級結構模式的自我革新。

解制模式傾向于將改革重點放在公共部門的程序上而不是結構上，認為如果限制政府官員行為的內部管制可以得到廢除，那么其將有能力且愿意促使政府更好地運轉。

三、《政府未來的治理模式》觀點評析

傳統政府治理模式在發展過程中弊端顯露亟待轉變，恰逢政府改革浪潮，面對眾說紛紜的改革路線難免束手無策。彼得斯通過這本著作，系統性地總結了當今盛行的四種政府改革的治理模式，為政府如何摒棄傳統治理模式所帶來的發展阻礙，轉變發展方式，確定政府未來的治理模式提供了參考，是一部重要的政府改革專著。

一方面，作者以嚴謹的思路對政府改革的路徑進行了梳理。在政府治理模式由傳統向現代發展的過程中，出現了眾多政府改革的理論，各國政府改革的內容和方式也不盡相同，使得人們很難把握合理的改革路徑。而《政府未來的治理模式》創造性地幫助人們完成了這一工作，作者將政府未來的治理模式明確劃分為四類，基本上能夠涵蓋各國政府治理模式改革的實踐。在闡釋理論的過程中，本書也體現出了作者行文和結構布局的嚴謹，力圖向讀者充分展示其對當今政府治理模式改革方向的設計。

在全書的開篇，彼得斯并沒有急于向讀者表明何為政府未來的治理模式，而是首先闡述了傳統政府治理模式的特征，并且表明，多數特征在當今時代發展背景下已經難以滿足政府治理的需求，甚至對政府治理造成了阻礙。以此為后文提出四種新型治理模式做鋪墊，之所以需要研究政府未來的治理模式，是由于傳統的治理模式造成了弊端，作為讀者更好地理解后文理論的背景知識。其后，作者利用全書三分之二以上的篇幅對于四種政府改革的模式進行了詳細的介紹，每一部分的論述都是由理論研究入手，對每種治理模式的含義、研究發展以及不同的學術觀點進行解釋，并且提出作者自己的理解，深入而又切合主題。該書的行文方式以發現問題、闡述現狀到應對措施為主線，并且也遵循主題的時間發展順序，有助于讀者充分理解其思想。同時，作者也不滿足于對治理模式的單純歸納，因為政府治理模式改革是一個動態模式，不斷處于調整中。彼得斯在書中預測了新世紀治理環境與治理模式的發展趨勢用以指導政府的改革實踐，并提出問題以引發人們的思考。

另一方面，通過理論與實踐相結合，以對比研究的方法對各改革模式進行闡明。該書在觀點介紹的過程中雖然沒有典型的案例分析，但通過對政府的改革實踐與理論研究的結合，更好地展現了不同政府的治理改革模式，包括了發達國家和發展中國家的實踐。在歸納四種新型治理模式時，也不是簡單地對于各模式時間和特點的簡單羅列，而是通過一套評價系統，從各模式的結構、管理、決策等角度進行論述并且對比各模式之間的異同。例如在各模式當中的人事制度設計中，有的治理模式其設計理念趨于一致而與有的治理模式大相徑庭，對比研究的行文模式有助于厘清各治理模式之間的特點以及聯系與區別。作者的寫作模式不僅使讀者可以充分理解其觀點，同時又能夠學習和借鑒其寫作方法，是值得精讀的書。

四、對我國政府治理模式的啟示

黨的十九屆四中全會提出了今后我國推進治理體系和治理能力現代化的發展方向，提升政府的管理能力和服務能力是其中的關鍵詞。《政府未來的治理模式》所介紹的幾種政府的治理模式，對于我國治理能力現代化的發展具有重要的啟示意義。

（一）政府管理能力提升

在市場式政府的觀點中，政府層面應當允許部分工作引入競爭機制，以招標形式確定完成主體，既刺激政府提升能力，又為政府分擔部分工作以提升其管理效率。這一觀點與同一時代的“治理理論”相印證，政府治理主體的多元化是當代治理模式發展的趨勢。傳統治理模式下的政府是全能政府，事無巨細均在其管理的清單當中，由此帶來的是政府管理的效率低下以及對民眾需求回應的不力。允許非政府組織的力量通過競標等方式參與政府治理的具體事項中，不僅能以管理模式和服務質量促進政府公共部門能力的進步，同時非政府組織如大型行業企業能以自身的專業性和全職性為民眾提供高效、優質的社會服務。有學者指出，不僅在政府與社會、民眾的垂直管理關系當中，可以有非政府組織的參與，在橫向政府間的交流合作當中，非政府組織也可以參與從而為政府分擔一定的治理壓力。政府職責體系與組織結構的優化的主要思想就是變全能政府為有限且有效的政府，對于政府不該管或管不好的事務，應當退出;對于可選管理的事務，為了培育民眾的自治精神，可以讓民眾自我管理。

對于市場競爭機制下的公務員管理層面，通過引入非政府組織的人事管理模式同樣會產生積極影響，以促使政府人員管理能力提升。根據市場式的人事管理方式，國內學者提出了“政治錦標賽”模式，其實質是指同一級別的政府官員為了獲得政治晉升而相互競爭的博弈，在這種競賽中，優勝者將獲得提拔，競賽的優勝標準是多樣性的，但主要是以官員自身的能力為主。這一競賽將會設置一套報酬方案和工作成績標準，如果公務員達到了這些標準，將有資格按照規定獲得全部報酬，反之將使得其報酬受到影響，甚至可能被辭退。這一人事管理模式中體現出了市場作為分配社會資源的機制的高效率，即在競爭中的優勝略汰，這將會使參與者致力于提升自己的實力，以避免被淘汰，于此同時有效避免了傳統意義上的按資排輩及依流平進。

充分認識和利用市場式政府的治理模式，在優化政府職責體系和政府組織結構中起到了重要的推動作用，由此使得政府管理能力得到提升，符合構建職責明確、依法行政的政府治理體系的要求。

（二）政府服務能力提升

參與式政府的觀點認為，政府組織內的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息，這種情形的改善就要求實行對話式民主。當今民眾參與政府決策的熱情高漲，積極表達自己的訴求，政府是直接管理民眾的機構，一舉一動均會對其生活產生影響;更進一步，今天的民眾綜合素質日益提高，參與政府的治理決策已成為基本需求之一，如何滿足這一需求成為堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的重要議題之一。

對話式民主的主要觀點是暢通民眾與政府對話的渠道，事前意見表達或是事后對于政府行為的監督都可以順利進行。治理理論指出，民眾在治理過程中是重要的共治主體，來自基層的影響力，有助于政府更客觀地制定政策。首先，可以增強民眾在政府決策中的影響力。民眾作為被管理的對象，最了解自身的政策需求，通過表達訴求，給出政府政策制定的建議，形成一種由下而上的政策制定過程，即使形成的政策不一定最佳，但對于民眾來說是相對較好的政策，至少在執行方面會順利很多。其次，民眾參與的過程，類似市場中的消費者，在表達選擇中強化其話語權，一定程度上限制了政府的管理權，以實現社會的穩定運行。

相對于本世紀初以英美等發達國家為代表而進行的以市場力量改造政府管理的運動，我國“服務型政府”的提出，以及要求政府的“放管服”都進一步明確要求建立公開制度、監督制度，要按照民眾意志建立為民服務的政府。一是處理好政府與社會的關系，向社會放權，將社會能夠處理的事項如對于政府行政的監督，授予社會進行管理，提高治理的社會化，完善民眾對于政府政策實施的監督，體現服務型政府的優勢。二是在政府定位轉型過程中，完善監督渠道，滿足制度供給，使得民眾的意見表達以及政策監督渠道暢通，不僅是服務型政府的要求，也是國家穩定快速發展的需求。

社會治理是國家治理的重要方面，參與式政府的治理模式提供了加強和創新社會治理的思路。暢通和規范民眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善民眾參與基層社會治理的制度化渠道，是服務型政府對于共治共享的社會治理制度需求的良好回應。

五、結語

彼得斯指出，或許是由于變革無處不在及其基本性質使然，各國往往只關注各種的改革實踐，還難以在政府改革和治理的相關理論上達成共識。受政府改革運動浪潮的影響，政府治理模式由傳統模式向新型治理理論轉變的過程是彼此聯系、相互促進的兩個方面，它們也共同構成了《政府未來的治理模式》的寫作背景。中國特色社會主義制度是長期實踐探索中形成的科學制度體系，而推進治理體系和治理能力現代化是新時代賦予制度的新要求。基于堅持已有成熟制度的基礎上學習借鑒各種先進制度以構建新的政府治理體系，是順應時代、超越自我的必由之路。

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作者簡介：劉政廷（1992—），男，漢族，山西太原人，澳門大學法學院博士研究生，研究方向為憲法與行政法。

（責任編輯：朱希良）