咨詢式政府信息公開引發的法律思考

摘要：公民以信息公開申請的方式向行政機關進行咨詢，已成為一種常見而非正常的政府信息公開申請形式。咨詢式申請的答復如何兼顧合法合規、合情合理，長期困擾著承擔公開信息義務主體的行政機關。文章結合真實案例，總結咨詢式申請認定和裁判的法律依據，認為新時代社會矛盾變化、政府職能轉變不到位、公民權力意識覺醒但法治意識缺失是咨詢式政府信息公開申請頻發的主要原因，提出要從堅持依法行政、加大政務公開力度、培育和加強公民法治意識、切實為民紓困解難等多個方面進一步推進服務型政府、法治政府建設。

關鍵詞：咨詢;信息公開;法治

中圖分類號：D922.1 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）19-0090-03

一、咨詢式政府信息公開的背景與起因

2017年，武漢市D區人民政府下達《房屋征收決定書》，正式公布對秦某房產所在的XX片項目實施房屋征收，決定書中明確告知了該項目征收實施主體和相關程序等情況。2019年5月8日，秦某發現在征收范圍內張貼了一份落款為“XX片征收項目指揮部”的“告知書”。隨后，秦某向該區政府遞交政府信息公開申請，申請公開“告知書”是否獲得該區政府授權、“XX片征收項目指揮部”是否為該區政府確定的房屋征收部門或房屋征收部門委托的征收實施單位、具體依據什么法律條款實施。D區人民政府在規定時間內向秦某作出書面答復，認為秦某提出的申請實質是以政府信息公開的形式針對“XX片征收項目指揮部”的“告知書”及房屋征收相關工作的質疑咨詢，不屬于政府信息公開的范圍，建議秦某向房屋征收部門進行咨詢，并提供了聯系方式。秦某對D區人民政府的答復不服，認為知情權受到侵害，并不采納D區人民政府請其向房屋征收部門咨詢的建議，直接向市中級人民法院提起訴訟，要求法院判決責令D區人民政府向其公開所申請的信息。據了解，秦某已多次就該征收決定或征收類信息公開答復向D區人民政府提起訴訟。

D區人民政府認為已在法定期限內依法向秦某作出答復，答復內容對秦某的合法權益明顯不產生實際影響。此外，秦某曾多次提起過類似訴訟，應當明確知曉其申請內容的具體情況，仍就已知曉的信息提起公開申請，有悖于信息公開條例的立法精神，歷經一審、二審，法院最終判決依法駁回秦某訴求。

近幾年，隨著群眾民主和權利意識的覺醒，信息公開申請數量出現了井噴式的增長，類似于上述案件的申請不在少數。這種申請人通過遞交政府信息公開申請，要求行政機關就其提出的問題作出選擇性答復、解釋說明或提供法律依據[1]的行為，被稱之為咨詢式政府信息公開申請（以下簡稱咨詢式申請），一般表現為申請內容中含有“是否”“相關情況”“依據”等字眼[2]。實踐中，咨詢式申請往往被行政機關認定為政務咨詢而拒之于政府信息公開門外，到底該如何處理和答復咨詢式申請，目前還沒有法律條文可以直接適用，司法實踐中也沒有明確的認定。

二、處理咨詢式申請的法律依據

自2008年《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）實施以來，政府信息公開制度在推動法治國家建設、促進社會主義民主法治等方面發揮了重要作用。歷經十多年的實踐探索，我國各地各級政府在《條例》的運用中發現了一些問題，例如公開范圍不具體、公開方式不明確、公開義務主體互相推諉等。2019年5月，新修訂的《條例》正式實施，一定程度上平衡了行政相對人的權利和行政機關的權力，對政府信息公開范圍進行明確，對申請權的行使進行規范。筆者結合新《條例》的修改，通過梳理類似案例和專家觀點，認為主要可從以下三個角度認定和裁判咨詢式申請。

（一）申請內容不屬于政府信息

政府信息公開申請的前提是申請內容應為政府信息。秦某向D區人民政府申請公開的內容，明顯不符合新《條例》第二條規定的政府信息定義，即“行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。綜合類似案例的法院裁判觀點，一般認為咨詢式申請的內容不屬于政府信息，而是政務咨詢。

（二）申請信息不明確

根據新《條例》第二十九條、第三十八條規定，信息公開申請應當標明申請政府信息的名稱、文號，不知道名稱的應當注明合理范圍，便于行政機關尋找[3]，對于需要通過對現有政府信息進行加工、分析的情況，行政機關可以不予提供。咨詢式申請往往采取質疑、提問的方式要求行政機關作出答復，申請內容不能指向特定的政府信息。

（三）實質目的并非獲取信息

咨詢式申請多涉及拆遷、治安、執法、醫療等民生領域問題，矛盾較為突出。有學者認為，當前政府信息公開在某些情況下已經淪為了申請人發泄不滿情緒、向政府施壓的通道[4]。2015年《最高人民法院公報》刊登一則典型案例，南通市發改委曾在一年內接收到陸紅霞及家人至少94次政府信息公開申請[5]。而秦某訴D區人民政府一案中，秦某在已知曉申請內容的具體情況下，仍向D區人民政府提交信息公開申請，其目的顯然不是為了獲取信息。國務院基于此類現象在新修訂的《條例》中增加第三十九條，規定：申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動，行政機關應當告知申請人不作為政府信息公開申請處理，可以告知通過相應渠道提出。

三、咨詢式申請頻發的主要原因

實踐中，由于行政機關與申請人在咨詢式申請問題上的認識差異，導致申請人費盡周折仍得不到相應的答復，行政機關也耗費了人力物力資源，降低了行政效能，究其本質，咨詢式申請頻發的原因主要有以下三個方面。

（一）新時代暴露出的矛盾問題不同以往

據統計數據顯示，2010年我國GDP總量約為41萬億元，人均GDP約為4361美元，而2019年我國GDP總量超過99萬億元，人均GDP突破1萬美元。短短不到十年的時間，我國經濟呈現強勢增長。與此同時，我國正處于改革關鍵期、社會矛盾凸顯期，社會所有制結構、經濟結構、市場秩序都進行著激烈轉型和升級;利益沖突、管理空白等諸如此類的問題，也在近十年內不斷涌現和積累。當認為自身權益受到侵害時，由于信息公開制度有行政復議和訴訟等救濟途徑保障，群眾更傾向于選擇這一方式向“全能政府”尋求權益保護。有些公民在涉及自身利益的訴訟敗訴后，由于法定權利救濟的途徑行不通，會把政府信息公開申請當作一種變相救濟手段，從而謀取通過法定救濟途徑不可能擁有的利益。

（二）根深蒂固的“官本位”思想仍未根除

毋庸置疑，服務型政府的提出有效推進了我國政府管理理念從幾千年的“官本位”思想向“民本位”轉變，更加注重為人民服務，保障人民權利，真正實現人民當家作主。但現實是政府職能轉變和部分領導干部觀念轉變仍不到位，公民政府信息獲取仍不充分。[6]雖然國務院三令五申要求“公開為常態、不公開為例外”，但實際上政務公開的程度和范圍都不盡人意，公眾對政府信息的需求遠遠超過政府信息的有效供給。以D區人民政府網站為例，“政策法規”欄目近半年更新信息不到十次，與政府實際信息數量明顯不對等。除此之外，政府在頂層設計、制定政策時習慣“大包大攬”，群眾則長期處于被動管理狀態，政府決策過程的透明度和群眾參與度不高，對政策解讀也不充分，即使是涉及自身利益的政府信息，群眾獲取的渠道和途徑也非常有限。群眾難以從公開渠道獲取政府信息，提交申請公開便成了獲取政府信息的主要渠道。

（三）公民權利意識覺醒但法治意識缺失

近年來，社會主義市場經濟的高速發展極大地促進了人民群眾權利意識的覺醒。政府信息公開制度的建立為保障公民知情權、參與權、表達權和監督權提供了合法渠道。“權利意識”的伸張，離不開“法治意識”的護航。目前，我國大部分群眾的法治意識還不能與其高漲的權利意識相匹配，運用法律的能力有限，難以依法依規維護自身權利。新修訂的《條例》從兼顧行政機關與相對一方利益平衡的角度出發，明確了政府信息的公開范圍，規范了申請權的行使，進一步推進了政府和公民之間權利義務的公正對待。部分公民混淆政務咨詢與申請政府信息公開行為的區別，不能選擇恰當的渠道維護自身的權利;部分公民對信息公開的立法目的認識不到位，偷換知情權和信息獲取權概念，認為凡申請就必須公開;部分公民濫用申請權，針對行政管理過程性事務提起大量咨詢式申請，以此作為向行政機關施壓的手段[7]。

四、咨詢式申請的破解路徑

（一）堅持依法行政，促進社會公平正義

行政機關要帶頭懂法用法、依法行政，把運用法治思維和法治方式貫穿于行政管理各項事務的始終，真正把法律作為行政管理中不可逾越的“紅線”，作為保障人民群眾合法權益的“生命線”。依法行政首先要做到“法無授權不可為”，特別是面對處理矛盾多發的問題時，要堅持法律是根本遵循這一底線原則，任何情況下不搞特殊化，不搞拍腦袋決策，要從思想根源上抵制行政管理中顧此失彼、朝令夕改的不良現象。依法行政更要做到“法定職責必須為”，嚴守法定程序是實現實質正義的重要前提和保障，必須從每一環法定程序做起，嚴謹、公開、公正地履行法律賦予的職責，推動政府公信力提升，讓人民群眾真正感受到公平、正義，從源頭上預防和化解矛盾。

（二）加大政務公開力度，促進共建共治共享

實現共建共治共享的社會治理格局，特別重要的就是要加大政務公開力度，提升政務公開實效，充分發揮人民群眾的積極作用，構建起政府與人民群眾的新型合作關系。一是要準確把握新時代政務公開的新定位，加大政務公開的深度和廣度，加大政策解讀力度，推進行政機關決策、執行、管理、服務和結果全過程公開，讓人民群眾全面了解政府工作，有效監督政府行為。二是要進一步完善和細化信息公開目錄，明確政府信息公開范圍，及時準確通過政府網站、張貼告示、電視廣播、新媒體等多種渠道公開政府信息。三是要強化信息公開制度的執行剛性，建立常態化的監督檢查機制，將群眾信息公開申請作為線索，定期通報應公開卻未公開事項的責任主體單位，追究相關人責任。四是要暢通高效、便民的政務咨詢渠道，參考行政審批模式改革，整合各類咨詢渠道，建立咨詢訴求集中辦理模式，提升咨詢答復的效率和質量，推進政府與公民的有效溝通。五是要拓寬群眾知情明政和參與決策渠道，擴大公民有序政治參與，包括召開聽證會、專家論證會、民意調查、網上征求意見等，讓公眾在參與決策中凝聚思想共識，提升群眾的獲得感和滿意度。

（三）增強公民法治意識，引導規范行使權利

新時代背景下，建設法治國家意義深遠，特別是針對當前公民法治意識還不強的實際，要創造性、多樣化推進全民普法，增強廣大公民的法治意識，提高公民依法表達利益訴求、維護自身權益的能力，引導公民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。行政機關在處理信息公開申請時，應當將強制性法律與“柔性”規則相結合，適當加以解釋和引導，幫助公民規范有效提交申請。一方面，行政機關應當細化信息公開申請表的內容，引導申請人填寫需申請信息的名稱、文號等，從源頭上幫助申請人明確表達申請意向，避免申請信息不明確的問題。另一方面，行政機關在接收到咨詢式申請后，可適當引入補正程序，主動聯系申請人，告知不符合政府信息公開范圍的理由，并根據其原申請內容幫助申請人從規范角度進行申請[8]。例如，某群眾申請公開“加裝電梯是否屬于老舊小區改造行動范疇”，行政機關可引導其申請公開當地老舊小區改造行動方案等相關文件。

（四）堅持人民至上，為民紓困解難

各級行政機關要牢固樹立以人民為中心的發展理念，大力推進新時代政務公開，建設讓人民“看得見摸得著”的服務型政府。如上海市中院曾就類似案例指出，行政機關應當對通過政府信息公開途徑提出的實質性信訪投訴的事項予以關注，并通過其他相關途徑作出積極回應，以推動行政爭議的實質化解[9]。對于涉及群眾切身利益引起的咨詢式申請，行政機關應當核查申請人合法權益是否得到保障，積極主動回應，為群眾紓困解難。每一個咨詢式申請都指向了一個群眾關切的問題，行政機關在回復申請時不應將其簡單作為政府信息公開申請行為，而應從根本上思考申請人的實質訴求，以咨詢式申請為線索，著力為人民群眾解決煩心事、操心事，把為民謀利、為民盡責、為民服務作為保障公民權益的重要方式。

參考文獻：

[1]后向東.論我國政府信息公開制度變革中的若干重大問題[J].行政法學研究，2017（5）.

[2]肖衛兵.咨詢類政府信息公開申請探析[J].法學論壇， 2015（5）.

[3]應松年，陳天本.政府信息公開法律制度研究[J].國家行政學院學報，2002（4）.

[4]王學棟，趙小靜.濫用政府信息公開申請權行為的法律規制——兼論國外實踐對中國的啟示[J].中國石油大學學報（社會科學版），2018（1）.

[5]南通市中級人民法院.陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案[R].最高人民法院公報，2015.

[6]于廣益.政府信息公開申請補正程序的困境及其應對路徑——基于司法審查下的行政實務視角[J].治理研究，2018（5）.

[7]劉平.謹慎地拒絕：政府信息公開之訴權濫用及立法規制——以“訴的利益”為內核破局[C].全國法院第27屆學術討論會，2016：740.

[8]鞠晗.政府信息公開制度建設的思考[J].中國信息界， 2011（5）.

[9]上海市第二中級人民法院.上海市昆侖律師事務所與上海市城鄉建設和交通委員會政府信息公開答復一案[R].2012.

作者簡介：程雨萌（1994—），女，漢族，湖北武漢人，單位為武漢大學政治與公共管理學院，研究方向為行政管理。

（責任編輯：王寶林）