“兩權分離”后文保單位社會效益評價體系的建設

摘要：涉旅文保單位“兩權分離”改革是關乎文物事業和文物旅游產業發展的大事，改革效果如何，需要對其社會效益作出客觀評價。實施“兩權分離”改革的涉旅文物景區，面臨經營主體的選擇和引入、兩個主體的關系處理、兩個效益的關系等新問題。文保單位社會效益評價是衡量改革成效、主管部門科學監管、社會各界監督、文物事業與文旅產業可持續發展的需要。“兩權分離”后文保單位社會效益評價體系的構建包括評價主體的確定、各評價主體的評價指標選定、各評價主體的權重分配等。通過評價，促進管理主體和經營主體通力協作、共謀發展。

關鍵詞：文保單位;兩權分離;社會效益評價;文物旅游

中圖分類號：F592.0 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）19-0137-03

一、“兩權分離”政策出臺的背景及改革的基本要求

在山西，文化旅游業幾年前就已被確定為新型戰略性支柱產業來培育，在全省經濟社會發展中的地位日益重要，但是景區體制不順、經營活力不足一直是困擾山西旅游發展的一大頑疾。早在2016年9月30日，中共山西省委、山西省人民政府就下發了《關于推進旅游景區（景點）體制機制改革創新的意見》，提出了推進旅游景區（景點）體制機制改革創新的13條意見。隨后，山西省人民政府辦公廳印發了《2017年全省旅游景區（景點）體制機制改革創新工作推進方案》[1]，明確了旅游景區體制改革的目標任務。2017年，全省確定首批參加體制機制改革創新的149家景區（景點），其中包括云岡石窟、五臺山、平遙古城、喬家大院等44家文保單位，這實際上已經拉開了涉旅文保單位體制改革的序幕。

2019年6月28日，山西省人民政府辦公廳發布《關于涉旅文物保護單位“兩權分離”改革的意見》[2]（以下簡稱《意見》），指出：“文化旅游業在我省經濟社會發展中的比重日益增大，文物在文化旅游業中的地位舉足輕重。推進文物價值高、區位優勢明顯、周邊環境優良、保護工作到位、有一定旅游基礎的文物保護單位開展管理權、經營權的‘兩權分離改革，對激發文物保護單位活力、促進文物價值發揮、擴大文物傳播力和影響力、助力創建全域旅游示范區有重要的現實意義和歷史意義。”這是為了貫徹落實中共中央、國務院《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，從省級層面明確出臺的文物保護單位管理權、經營權“兩權分離”政策。改革對象包括94處文保單位，其中2017年第一批44處，2019年第二批50處。該文件明確了改革的具體任務和目標，即通過“兩權分離”改革，加強涉旅文物保護單位價值的挖掘闡釋和傳播利用，發揮文物資源獨特優勢，讓文物“活”起來，為經濟社會全面發展輸送新的動能。

“兩權分離”是指文物保護單位在堅持所有權不變的前提下，積極探索管理權和經營權分離。改革的基本任務和要求包括五方面：一是厘清政府及其主管部門和經營單位的責任與權利;二是在文保單位所在地區的縣級政府的指導下編制好經營發展的規劃;三是各級政府、文保單位及經營主體都要積極探索借鑒創新“兩權分離”改革模式;四是積極引進、培育“兩權分離”經營主體;五是針對實施“兩權分離”的文保單位的資源價值、市場價值、區位條件等因素加以分類指導，并采取不同的經營模式，推進文旅事業健康發展。

二、實施“兩權分離”的文保單位面臨的新問題

改革意味著現狀改變，改革力度越大引發的變化越大，實施“兩權分離”改革的涉旅文物景區必然會面臨以下三大新問題。

首先是經營主體的選擇和引入。文物保護單位“兩權分離”的前提是引進經營主體，從一定意義上說，所引進的經營主體如何，決定著改革的成效甚至是成敗。盡管《意見》要求各級政府及相關部門要對經營主體的選擇設置條件，對其“承接能力、資信狀況、運營效果進行調查確認”，但是事實上并不是市場有大量“有經驗、有實力、有品位、有遠見、有情懷的社會資本”，愿意主動介入文物景區運營。因為旅游投資一般說來具有周期長、見效慢的特點，加上文保單位對投資經營的限制性要求，往往導致投資者望而卻步，難以引進優質經營主體是“兩權分離”改革面臨的第一個難題。

其次是兩個主體的關系處理。“兩權分離”后必然出現管理者和運營者兩個主體，隨之而來的就是兩者的關系如何處理。問題的關鍵是兩者的“責權”界限在哪里，各自的責任、權利是什么。具體來說，作為文物主管者的文保單位，其管理與監督職責如何保障并實施，作為運營者的經營主體，其經營管理職責體現在哪些方面，雙方需要通過訂立合作協議加以明確并付諸實施，做到雙方責權明晰，依法依規行事，加強協作，共謀發展。

第三是兩個效益的關系。“兩權分離”改革的目的是“做好涉旅文物保護單位的保護和合理利用，盤活用好文物資源，為公眾提供多層次、多樣化的文化產品與服務”。換句話說，改革的目標就是實現文保單位社會文化效益與旅游經濟效益的雙贏。然而，這兩個效益并不總是自然而然和諧一致的，一般而論，管理主體往往更看重文化社會效益，經營主體則更看重旅游經濟效益，協調好兩個效益之間的關系是需要持續關注的問題。

三、文保單位社會效益評價的必要性

文物是珍貴的文化遺產，包含著豐富的歷史文化信息，而且不可再生，所以保護和傳承文物是歷史賦予我們的神圣使命。盡管要實施“兩權分離”改革，充分利用文物資源發展文化旅游，讓文物發揮其潛在的旅游經濟價值，但是改革進程中作為旅游景區景點的文保單位的社會效益依然是第一位的，對其社會效益予以客觀評價是十分必要的。

首先是衡量改革成效的需要。“兩權分離”改革成效的衡量標準不僅要看取得的旅游經濟效益，更要看社會效益。文保單位的社會效益主要是指對文物的保護與傳承、相關歷史文化知識的挖掘與傳播、管理效率與服務質量、周邊生活環境生態環境的改善、當地開放程度與知名度的提升、附近居民從中獲益等。如果從大的方面講，還可包括對整個社會的政治思想教育、精神文明建設、民眾幸福指數的提升所起到的促進作用。通過社會效益的評價才能更好地看清“兩權分離”后文保單位的社會貢獻。

其次是主管部門科學監管的需要。“兩權分離”是文保單位管理體制的一次大的改革，改革的效果如何，作為文保單位主管部門當然非常關注。相對于比較容易統計的接待人次與旅游收入等經濟指標，文物景區景點的社會效益更為復雜，不大容易看清楚，只有通過制定科學合理的評價標準體系，對文保單位加以考量，才能清楚其社會效益。

第三是社會各界監督的需要。文物屬國家所有，文保單位的管理與經營不僅僅是文物旅游部門的事，也受到全社會的關注，特別是媒體、當地居民和公眾的關注程度會更高。因此，很有必要將“兩權分離”改革后文保單位的社會效益向社會公布，接受社會監督，同時社會各界也可以通過評價標準對文保單位的社會效益加以評判，有利于形成全社會關注文物保護利用的良好氛圍。

第四是文物事業與文旅產業可持續發展的需要。文物是不可再生的珍貴歷史文化資源，“保護第一”始終是文物事業的根本宗旨，保護與傳承好文物是發展文化旅游產業的前提條件。因此，文物事業和文旅產業的可持續發展都對“兩權分離”改革后的社會效益提出了明確要求，對文保單位社會效益的科學評估就可以滿足這兩方面可持續發展的需求。

四、“兩權分離”后文保單位評價體系建設的基本構想

衡量“兩權分離”改革后文保單位的社會效益需要有一個科學合理而且便于操作的評價標準體系。評價體系要從以下方面構建。

（一）評價主體的確定

評價體系的構建要根據評價內容來定，根據前述社會效益主要涉及“文物的保護與傳承、相關歷史文化知識的挖掘與傳播、管理效率與服務質量、周邊生活環境生態環境的改善、當地開放程度與知名度的提升、附近居民從中獲益等”內容，首先要確定評價的主體，也就是與上述評價內容相關聯的社會群體。一般來說，主要包括文保單位游覽者、當地居民、文保單位自身、專家團隊、行業協會以及反映各方意見的新聞媒體六大方面。

（二）各評價主體的評價指標選定

1.游覽者評價指標。游覽者是文保單位直接服務的對象，是“兩權分離”改革的利益相關者。他們從四面八方前來參觀游覽，對于文保單位的環境、服務與管理有親身感受和體驗，對其社會效益最具發言權。游覽者評價指標從以下方面設置：對景區門票價格、旅游服務設施、旅游項目、服務質量以及景區管理、景區環境、景區文物保護狀況、景區品牌價值的認可度，本次游覽是否達到了來訪前的預期，是否愿意將這一景區推薦給親朋好友。

2.當地居民評價指標。當地居民是指文保單位所在社區、村落，特別是文保單位周邊的居民，他們與文保單位長期共處，與文保單位在經濟、社會許多方面有著千絲萬縷的聯系，文保單位實施“兩權分離”所帶來的經營、管理變化，會直接影響到他們的經濟利益，也會影響到他們精神世界。當地居民評價指標從以下方面設置：景區發展是否改善了當地的人居環境，給老百姓帶來了做生意和就業的機會，改善了當地居民的生活和當地的社會治安，提升了當地的知名度和當地居民的主人翁責任感、自豪感，以及對景區文物保護狀況、景區與所在社區關系的總體認同感。

3.文保單位自評指標。文保單位雖然是被評價的對象，但同樣也是改革的利益相關者。改革前后發生了哪些變化，單位做了哪些具體工作，取得了怎樣的效果和成績，還存在哪些問題和不足以及困難，文保單位自身是最清楚的，所以有必要進行一個客觀的自我評價。具體指標從以下方面設置：旅游服務設施、服務項目、服務用人增減情況，景區接待游客數量、經營綜合收入，旅游服務質量保障制度建設、文保單位自身學術研究、景區文創產品開發、經營收入反哺文物保護等情況以及有無重大事故。

4.專家團隊評價指標。專家是指由文物主管部門選聘的對文物保護與利用有專門研究的學者或管理者，他們代表主管部門，在實地調研的基礎上，就文保單位改革后的變化與成效進行專業評估。具體設置如下指標：對保護單位核心地帶、建設控制地帶環境狀況評價，對文保單位管理制度建設、消防保障措施評價，對文保單位文物安全狀況、服務設施、服務項目、導游講解、文物學術研究、文創產品開發等的評價。

5.行業協會等評價。行業協會是同行業成員自愿組成的社會組織，一般來說會在年終開一個協會成員代表大會，會上往往要表彰一批業務較突出或熱衷社會公益的成員單位。A級景區系列是國家文旅局主導的景區質量等級劃分和評定，不少文物景區評定了A級，A級景區每年都要進行檢查，或者明察或者暗訪，都會有檢查結果反饋，或者批評警告，或者表彰。政府主管部門對文保單位的具體工作會檢查，結果也要反饋，或者批評警告，或者表彰。

6.新聞媒體評價。新聞媒體評價包含紙質媒體報道，電視、廣播報道，網絡新媒體報道等大數據反饋，從根本上說媒體報道是社會輿情的反映，主要統計媒體報道的次數和內容傾向，分為正面表揚、負面批評及“中性”事實報道。

（三）各評價主體的權重分配

社會效益僅有定性評價不夠，必須有量化評價，要給評價對象打分，只有這樣才能進行比較并明確評判優劣。量化就要分配權重。權重分配的基本原則是根據評價指標對評價內容的重要性和關聯度來確定權重大小。據此原則，經過調研論證，應該賦予各評價主體的權重（總權重100）：游覽者25%，當地居民15%，文保單位自身10%，專家團隊25%，行業協會等5%，新聞媒體20%。

（四）評價的實施

社會效益評價標準體系確立后就應該實施評價，也就是委托第三方針對文保單位對各評價主體進行調研和匯總。

對于文保單位的游覽者和當地居民的調查，主要應采取問卷調查加實地走訪的方法，要將評價所需要了解的內容設計在問卷調查表當中，現場或網上訪問填答，然后將所獲信息加以科學處理得出評價結論。對于文保單位本身，要深入實地了解真實情況，走訪相關人員，并由文保單位填答根據評價內容設計的具體問題。專家團隊應該由文物主管部門聘請，主要就文物的保護和安全狀況設置的問題做出專業評價。行業協會或A級景區等主要看年度評比結果或檢查結果，如果有政府評獎一并參考。新聞媒體評價就是要檢索收集一定時間內各種媒體對文保單位的報道，要盡可能收集齊全，按照正面表揚、中性報道和負面批評分成三個類別，根據報道數量和報道性質的傾向性，綜合給出評分。最終，評價實施方將六大主體的評價結果按照賦分權重匯總合計，生成最終評價結論。

五、評價結果的公布與應用

評價結論形成后，要由主管部門向全社會公示一定時間，接受社會監督與質詢。如果文保單位或社會其他方面對評價結論有異議，特別是有重大異議，應啟動爭議解決程序，對相關問題要加以核實，根據核實情況決定是否修改評價結論，并將核實后結論的修改情況予以說明并向社會公布，以保證評價結論的客觀公正性與權威性。

社會效益的評價絕不僅僅是一種科學研究行為，而是要對文保單位的保護與利用起到獎勵先進、鞭策后進的實際作用。量化評價評價結論根據得分一般可分為好、中、差三個等級，對于評價很好的單位要加以宣傳表彰甚至獎勵，對于評價較差的單位，主管部門要根據具體情況，或提出批評，或給出警告，并責成涉事文保單位查找問題原因、給出改進措施，限期完成整改，并在限期滿后加以檢查驗收。

六、結論

涉旅文保單位“兩權分離”改革是一項新生事物，是關乎文物事業和文物旅游產業發展的大事，改革效果究竟如何需要對其經濟和社會效益做出客觀評價。社會效益評價標準體系當然也需要在實踐中接受檢驗，總結經驗，不斷加以改進完善。通過評價真正能夠促進管理主體和經營主體通力協作、共謀發展，為山西的文物事業發展及文旅支柱產業培育作出應有貢獻。

參考文獻：

[1]山西省人民政府辦公廳.2017年全省旅游景區（景點）體制機制改革創新工作推進方案[R].山西省人民政府公報，2017.

[2]山西省人民政府辦公廳.關于涉旅文物保護單位“兩權分離”改革的意見[R].山西省人民政府公報，2019.

[3]金占明.戰略管理[M].北京：清華大學出版社，2004.

作者簡介：張亦非（1987—），女，漢族，山西山陰人，山西大學商務學院管理學院講師，研究方向為市場調研、文化旅游。

（責任編輯：馬雙）