綏化市政府治理公共風險的對策研究

彥風晶 佟筱楓 張俊娥 韓麗萍 楊琳

摘 要：社會群體在承擔公共風險上的能力是不足的，針對綏化市面臨的“經濟轉軌、社會轉型”而多發的公共風險的困難與挑戰，為避免公共風險造成的災難給大眾生活以及社會生產帶來嚴重的影響，提出需要作為公共事務的管理者的政府，進一步完善公共風險治理機制、利用“保險+”模式，推進協同治理，創新治理公共風險的舉措，進而推動綏化市“寒地黑土之都、綠色產業之城、田園養生之地”建設向更高質量發展。

關鍵詞：公共風險;公共治理;綏化

引言

人類社會的進步一直與風險并存，正是由于為防范和化解風險而采取的種種措施推動了人類社會的進步。風險具有不確定性的基本特征，社會在運轉中主要面臨自然環境的不確定性和社會發展過程內部的不確定性兩方面，從這些風險的屬性和化解、防范方法來看，可劃分成兩大類：私人風險和公共風險，私人風險當然是交給個體承擔，公共風險則必須由政府、由社會共同體來承擔。公共風險是群體唯一的公共事務，是政府唯一的公共事務，國家的政治、經濟、社會、法律制度構成風險管理系統，以對沖公共風險為目標[1]。相較于私人風險，作為公共治理客體的公共風險，囊括了發展面臨的所有風險，包括經濟波動的風險、經濟動能不足的風險、社會貧富差距加大而造成的社會動亂等風險，廣泛存在于各個領域，公共治理是通過提供公共產品來化解公共風險，防范和化解公共風險的手段則是增進社會福利。

1綏化市政府公共治理取得的成績

1.1經濟實力顯著增強

1978年實行改革開放以來，綏化市聚精會神搞建設，一心一意謀發展，2017年，綏化市GDP達到1384.3億元，是1978年的32.3倍，年均增長9.3%;人均地區生產總值2017年已經達到25852元，是1978年的30.1倍，年均增長9.1%[2]。2019年綏化市地區生產總值增長6%，固定資產投資增長5%，規模以上工業增加值增長10%，社會消費品零售總額增長6.9%，均可超全省平均水平[3]。

1.2城鄉居民收入增長迅速

1990年城鎮居民可支配收入只有743元，2017年城鎮居民可支配收入23450元，是 1990年的31.6倍，年均增長9.3%[2]。1978年農村居民可支配收入576元，2017年農村居民可支配收入12831元，是1990年的22倍，年均增長8.2%[2]。2019年蘭西、明水順利摘帽，海倫、青岡達到摘帽條件，貧困村全部出列，貧困發生率降至0.15%，15.8萬人過上了更有尊嚴、更有希望的幸福生活！

1.3農村經濟發展大幅上升

綏化市位于松嫩平原腹地，寒地黑土，適于糧食作物種植，1978年綏化市糧食總產量僅為351萬噸，1987年突破400萬噸，2017年糧食總產量達到1177萬噸，是1978年的3.5 倍[4]，黑龍江省糧食產量占全國的十分之一，綏化市的糧食產量占到全省的五分之一還要多。2017年，綏化市農林牧漁總產值900.9億元，比1978年16.9億元增長53.3倍。1982 年以前，農民收入主要來自務農收入。家庭聯產承包責任制實行后，農民收入構成不斷優化，至2017年底，農村常住居民人均可支配收入由工資性收入、經營凈收入、財產凈收入、轉移凈收入四大類收入構成、占人均可支配收入的比重分別為20.8%、60.3%、5.5%、13.4%，多元化趨勢更加明顯[4]。

2綏化市政府治理公共風險面臨的困境與挑戰

2.1現有公共風險治理模式需完善

截止到2017年8月，綏化市級政府總體應急防災預案涵蓋汛期地質災害、氣象災害、排水防內澇災害、地震災害等方面。社會經濟的迅速發展，促使社會轉型升級步伐加快，顯現出多種社會矛盾，綏化市政府面臨著突發事件和自然災害事件帶來的雙重考驗，雖然由自然或者社會現象引發的突發危機事件，政府能夠根據應急方案迅速做出處理，將損失降到最低，但是政府在處理措施上還存在一定的缺陷[5]。隨著工業化和現代化的推進，在發展過程中不僅面臨著自然界的各種災害性風險，當前綏化市公共風險種類和數量快速增多，外部發展環境趨緊，經濟下行壓力加大，經濟結構不合理、產業基礎薄弱、科技創新能力不足的問題暴露更加充分，公共風險比過去更為復雜多樣，各種公共風險都具有共生性、系統性等特征，風險不再是單一的，而是錯綜復雜、相互疊加的，某一個組織或部門難以應對[6]，已經無法確保社會的安全和衛生，當前新型冠狀病毒肺炎防治就是一個典型的例子。

2.2政府治理能力不足

通過綏化市2020年《政府工作報告》中發現，保守觀念、惰性思維在政府系統仍然存在，主動作為、開放作為、專業作為能力和水平有待提高。公路交通、民生保障、產業配套等基礎設施供給仍然不足，公共文化教育設施與群眾的需求還有差距。項目接續謀劃不夠，總體上還是數量的疊加，沒有形成質的飛躍，能構成未來產業支撐的項目還不夠多。自身潛力優勢挖掘利用不夠，特別是農業這篇大文章還沒有做深做透，還沒能全部轉化為經濟優勢、發展優勢這些問題都說明綏化市政府工作人員素質參差不齊，政府自身建設能力有待提高[5]。

2.3法治建設能力較低

國家2016年出臺了《地方政府性債務風險應急處置預案》，而綏化市起草政府債務管理辦法是在2017年，并且辦法和預案還沒有真正運用到實際債務的管理工作中。由于沒有出臺系統的地方政府債務管理法規細則，而相關的財權、事權范圍的界定也沒有體現到相關的法律法規中，地方政府在行使財政權力的時缺乏政策依據，仍然是依照上一級的考核標準為導向，綏化市對于地方政府債務的管理仍是沿用過去傳統的管理手段[7]。

2.4社會保障發展程度低

趙淑娟在《綏化市新型城鎮化發展水平時空差異研究》中從經濟發展（包括經濟發展，人民的生活狀況等）、社會保障（包括教育、醫療等）和生態環境（用人均公園綠化面積、城市空氣質量達標率和工業固廢和垃圾處理情況等衡量）3方面構建綏化市新型城鎮化指標體系，得出2010年綏化市新型城鎮化水平為0.2349，2016年為1.8782，經濟發展分值從2010年的0.0293上升到2016年的0.02343，生態環境從2010年的0.1221上升到2016年的1.5505，在2010年至2016年經濟發展和生態環境水平與綏化市新型城鎮化水平表現出相近的變化趨勢，都是逐年增加，但是社會保障分值基本保持不變，2010年為0.0835，2016年為0.0934，社會保障因子相對于經濟發展和生態環境因子變化不明顯[8]。

3優化綏化市政府治理公共風險的對策

3.1完善公共風險治理機制

政府進行防范和化解公共風險，降低其不確定性，需要合理的制度和政策，公共風險治理機制是指在風險發生、發展和變化全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法與措施[6]。一方面，政府不斷提高公共風險防范的意識和技術水平。政府應推進預警型公共風險治理格局建設，推進預警型公共風險治理的組織化、標準化、技術化、制度化、法治化，逐步建立、完善預警型公共風險治理的主導機構、標準體系、技術支持、配套制度和法治保障[9]。并且還應充分認識到提高社會保障水平，有利于防范公共風險，有利于協調社會穩定發展。完善相關法律、法規 和部門規章為依據的各主體間工作流程。另一方面，不斷提高自身公共服務能力建設，增強社會的公平性與公正性，避免由于貧富懸殊過大產生的社會風險。建立公共風險信息公開和報告機制，使公眾適當擁有公共風險方面相關信息的知情權和監督權。建議政府建立廣泛覆蓋的公共風險防范網絡系統，實現各地區及各部門的聯動、信息和資源的共享[10]。

3.2利用“保險+”模式，推進協同治理

公共風險的治理存在著政府、市場和社會三方面力量。其中，政府力量運用的是公共資源，產出的是公共政策和公共服務，其對公共風險的治理屬于行政化治理模式[11];而社會力量，包含著社會組織力量和社會個體力量，社會組織力量，其運行的資源是社會資源，是社會資源的自愿集合，其對公共風險的治理屬于自治化治理模式;市場力量中，保險業最為重要，其運行的是保險技術和保險市場資源，產出的是保險產品和保險服務，其對公共風險的治理屬于商業化治理模式[11]，所以從公共風險治理的有效性來看，不僅取決于公共服務水平，還與公共服務的結構相關。不合理的公共服務不但不能降低公共風險，反而會引發或擴大公共風險，政府部門應通過政策引導增強其他主體對于風險防范的參與度，建立合理的激勵機制，提升其他主體在風險治理中的積極性與責任感[6]。例如學習寧波市“保險+”進行公共風險的治理，破解政府部門在社會治理中存在的專業性不強、人力資源缺乏、公共服務不足等問題，通過政府引導、企業和社會主導的模式，與保險企業共同推出有針對性的保險產品。此外還應建立政府、保險中介、保險公司共同參與的民生保險提供機制，形成多主體合作供給模式，政府和保險組織各負其責，建設民生保險法律體系，為保險公司經營民生保險提供法律保障，為政府正確行使行政權力提供依據。

結語

地方政府公共風險治理能力在地方的經濟發展中發揮著重要作用，保持經濟社會的穩定是一個地區最主要的目標，也是衡量政府行政能力的最基本的標識。就目前綏化社會現狀而言，需要繼續深化改革和加快改革進程，那么新問題和新矛盾也會不斷涌現，因此提高政府公共風險治理能力非常急迫，這關乎著全面建設小康社會，關乎著人民的生活水平。

參考文獻：

[1]曹春.公共風險與政府社會保障責任[J].財政研究，2013（03）：13-17.

[2]孫鵬，曾婉淑.改革開放四十年 寒地黑土譜新篇——綏化市改革開放四十年經濟社會發展成就綜述[J].統計與咨詢，2018（06）：9-12.

[3]綏化市政府.2020年綏化市政府工作報告[EB/OL]，

http：//www.hlj.gov.cn/zwfb/system/2020/01/10/010917548.shtml

[4]杜春陽.綏化市農村四十年發展變化綜述[J].統計與咨詢，2019（01）：33-35.

[5]王安石. 綏化市政府社會治理能力建設對策研究[D].哈爾濱商業大學，2018.

[6]霍曉英.我國公共風險治理模式的制度困境與路徑優化[J].廣西社會科學，2014（11）：128-131.

[7]黃日硯. 綏化市地方政府性債務風險管理問題研究[D].哈爾濱工業大學，2018.黃日硯

[8]趙淑娟.綏化市新型城鎮化發展水平時空差異研究[J].西昌學院學報（自然科學版），2019，33（02）：39-43+66.

[9]王海明.公共風險治理格局的轉型調整[J].觀察與思考，2016（03）：73-80.

[10]李紅霞，喬迪.我國經濟轉型期的公共風險防范[J].債券，2015（10）：15-20.

[11]宋鵬. 山東省石油銷售行業風險防控研究[D].山東大學，2017.

作者簡介：

彥風晶（1987—），女，黑龍江綏化人，講師，碩士研究生畢業，主要從事區域經濟研究。

基金項目：綏化市社會科學科研課題“政府防范與化解公共風險的對策研究——以綏化市為例”（SHSK16024）