“三舊改造”政策背景下集體建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)困境研究

熊軍

摘 要：隨著國(guó)家土地資產(chǎn)的價(jià)值為更多集體所認(rèn)知，“三舊改造”的集體建設(shè)用地已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為國(guó)有資產(chǎn)的意愿逐漸下降，尤其是一直以來(lái)農(nóng)村土地再開(kāi)發(fā)建設(shè)陷入了困境。對(duì)此，本文結(jié)合“三舊改造”政策背景下集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的實(shí)際情況，圍繞農(nóng)村集體建設(shè)用地改造政策的再開(kāi)發(fā)典型模式及機(jī)制運(yùn)作，提出其他新的運(yùn)作模式，雖然困難重重，但是依然要加強(qiáng)集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)強(qiáng)度，不斷完善機(jī)制建設(shè)，使其能提高集體建設(shè)用地的使用率。

關(guān)鍵詞：三舊改造;集體建設(shè);地產(chǎn)開(kāi)發(fā)

引言

集體土地再開(kāi)發(fā)是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的主要類(lèi)型，這一方向具有較大的研究?jī)r(jià)值。在制度變遷的理論基礎(chǔ)上，以集體建設(shè)用地的供給失效現(xiàn)象作為基本點(diǎn)，剖析再開(kāi)發(fā)質(zhì)量與速度放緩困境的模式，以及了解到用地流轉(zhuǎn)制度的不完善，供需不均衡，產(chǎn)權(quán)認(rèn)知局限性等原因，進(jìn)而導(dǎo)致開(kāi)發(fā)的效率較低問(wèn)題。個(gè)體經(jīng)濟(jì)在面對(duì)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間的效益流轉(zhuǎn)問(wèn)題，是影響集體建設(shè)用地使用率的原因之一。

一、“三舊改造”政策背景概述

產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)權(quán)力，也是與所有權(quán)的并發(fā)系列權(quán)益的代表，包括在資源的轉(zhuǎn)讓權(quán)與使用權(quán)，以及產(chǎn)權(quán)收益所擁有的享用權(quán);也是產(chǎn)權(quán)主體圍繞著產(chǎn)權(quán)的客體所形成的權(quán)力經(jīng)濟(jì)關(guān)系，存在主客體間關(guān)系。集體土地產(chǎn)權(quán)的主體存在權(quán)能缺失、主體模糊性等問(wèn)題，導(dǎo)致集體建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)中的集體、開(kāi)發(fā)商、土地使用者、政府等權(quán)力涉及主體的關(guān)系出現(xiàn)異常。對(duì)此，集體建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)產(chǎn)權(quán)關(guān)涉及以下兩點(diǎn)：

（一）完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能及保護(hù)主體的權(quán)益

完善所有權(quán)包含使用、處分、占有與收益等權(quán)能部分，集體所有權(quán)土地的使用、處分與收益權(quán)能受到國(guó)家法律規(guī)范限制。根據(jù)《土地管理法》內(nèi)容，農(nóng)民建設(shè)用地或申請(qǐng)公共建設(shè)嚴(yán)格執(zhí)行集體土地批復(fù)流程，個(gè)人與單位建設(shè)、使用土地的情況，應(yīng)按照相應(yīng)的法律程序申請(qǐng)。

集體建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)，集體土地的權(quán)能缺失還集中表現(xiàn)在土地的發(fā)展權(quán)缺失問(wèn)題上。土地的發(fā)展權(quán)，也就是縱向空間發(fā)展，土地的用途發(fā)生變更。我們可以將土地的發(fā)展權(quán)劃分為土地開(kāi)發(fā)權(quán)和空間建筑權(quán)，以及成片土地的開(kāi)發(fā)改進(jìn)項(xiàng)目，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動(dòng)權(quán)力。現(xiàn)階段，國(guó)際范圍關(guān)乎土地的發(fā)展權(quán)定義較為統(tǒng)一，尤其是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的土地發(fā)展權(quán)是一種較為普遍的權(quán)力，相對(duì)而言我國(guó)土地發(fā)展權(quán)還局限于理論層面，法律文件還沒(méi)有明確界定，但是在現(xiàn)行的法律條文中已隱含土地發(fā)展權(quán)為國(guó)家所有的含義。國(guó)家對(duì)土地使用、流轉(zhuǎn)與征收等具有控制發(fā)展權(quán)。對(duì)此，集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)與使用權(quán)受到了限制，進(jìn)而導(dǎo)致集體建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)收益權(quán)力被排斥，甚至?xí)粍儕Z，進(jìn)而導(dǎo)致一些抗?fàn)幮曰虿缓献鞯确矫娴男袨閇1]。

（二）明細(xì)產(chǎn)權(quán)主體和合法確定產(chǎn)權(quán)

在《民法通則》、《憲法》、《土地管理法》等法律規(guī)定中，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，其中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民、村民小組三種形式。全國(guó)集體土地的所有權(quán)登記發(fā)證工作的完成，除少數(shù)因歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致的所有權(quán)不清晰地方外，隸屬于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)都是較為清晰。集體建設(shè)用地的所有權(quán)問(wèn)題一般有兩個(gè)方面，一是表示農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)管理主體具有多種規(guī)定，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會(huì)等形式，這些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理組織，指代的對(duì)象不明確。二是集體組織經(jīng)營(yíng)管理的角色逐漸被淡化。主要原因是城市化、工業(yè)化進(jìn)程的全面推進(jìn)，部分經(jīng)營(yíng)管理集體土地組織已經(jīng)退出歷史舞臺(tái)。并且，集體土地的所有權(quán)主體發(fā)生缺位與虛位，在建設(shè)用地上缺乏人格化的代表形式與過(guò)程，進(jìn)而其在開(kāi)發(fā)過(guò)程出現(xiàn)混亂，以及產(chǎn)生一系列財(cái)產(chǎn)劃分、主體不明確等問(wèn)題。

雖然我國(guó)在法律法規(guī)上，將集體建設(shè)用地的使用流轉(zhuǎn)劃分在破產(chǎn)和兼并范疇中，但是實(shí)際情況確實(shí)是地方法規(guī)允許集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，部分地方存在法規(guī)隱形與自發(fā)性流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象，進(jìn)而使用權(quán)不清晰與流轉(zhuǎn)現(xiàn)象混亂問(wèn)題較為常見(jiàn)[2]。在20世紀(jì)90年代期間，國(guó)家土地管理局全面推進(jìn)集體土地登記發(fā)證管理，但是推行進(jìn)度很緩慢。在集體土地建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)范圍中，集體建設(shè)用地因使用權(quán)的主體清晰問(wèn)題，缺少確權(quán)與登記流程，給再開(kāi)發(fā)造成很大的阻力，尤其是建設(shè)用地的拆遷補(bǔ)償，補(bǔ)償糾紛問(wèn)題較為常見(jiàn)。

二、“三舊改造”政策背景下集體建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)困境

（一）傳統(tǒng)文化下產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的局限性

穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)是在傳統(tǒng)文化宗族小共同體觀念下得以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)文化下宗族集體活動(dòng)對(duì)城中村共同抵御風(fēng)險(xiǎn)、外部風(fēng)險(xiǎn)與聚集財(cái)富具有重要作用，村社集體將成為土地出租的活力渠道，同時(shí)，借助于土地股份合作社實(shí)現(xiàn)“制度化”。在社區(qū)股份合作制度下，村集體的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)安排決定組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)，即“認(rèn)知產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)，集體土地上發(fā)生物權(quán)利益分配與轉(zhuǎn)移，集體土地產(chǎn)權(quán)“法定產(chǎn)權(quán)”與“認(rèn)知產(chǎn)權(quán)”之間發(fā)生沖突。出讓土地今日市場(chǎng)主要以流轉(zhuǎn)入市和賣(mài)地入市為主，無(wú)論是哪種流轉(zhuǎn)方式，多數(shù)這種形式的集體經(jīng)濟(jì)將土地出讓入市、抵押、國(guó)有化轉(zhuǎn)制等同于失地，擔(dān)憂(yōu)村集體解散。村集體往往將“賣(mài)地入市”異化為“征地”，無(wú)論賠付標(biāo)準(zhǔn)多高，對(duì)股民來(lái)說(shuō)都是失去了土地生計(jì)保障。

（二）非正式社區(qū)經(jīng)濟(jì)上的制度約束

股份合作經(jīng)濟(jì)社得以凝聚的基礎(chǔ)是“守護(hù)型經(jīng)營(yíng)模式”和“弱性?xún)?nèi)部市場(chǎng)保護(hù)機(jī)制”，股民成員不愿承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，選擇低價(jià)將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給能夠承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的投資者，通過(guò)經(jīng)營(yíng)出租土地和物業(yè)以獲取穩(wěn)定的租金。由于集體土地尚不具備抵押權(quán)能，集體籌資能力有限，也不愿承擔(dān)融資借貸風(fēng)險(xiǎn)，股份合作經(jīng)濟(jì)社為了提高物業(yè)租金，對(duì)集體建設(shè)用地和物業(yè)進(jìn)行低成本開(kāi)發(fā)，這類(lèi)開(kāi)發(fā)缺乏公共服務(wù)配套、缺乏政府對(duì)集體產(chǎn)權(quán)用地的有效管制，導(dǎo)致“村集體廉價(jià)物業(yè)+低技術(shù)含量資本”要素組合的路徑依賴(lài)。

（三）土地流轉(zhuǎn)及產(chǎn)權(quán)制度的供需不均衡

基于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)政府土地一級(jí)市場(chǎng)的沖擊，以及對(duì)于土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、政府收益、社會(huì)財(cái)富分配影響的考慮。大多數(shù)集體主要通過(guò)土地和物業(yè)資產(chǎn)流轉(zhuǎn)出租的方式獲得土地租賃報(bào)酬。集體對(duì)土地轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓等二級(jí)流轉(zhuǎn)方式缺乏意愿，擔(dān)心多次流轉(zhuǎn)最終失去土地，甚至帶來(lái)債務(wù)牽連。開(kāi)發(fā)商投資集體建設(shè)用地面臨產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、合約風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，集體土地通過(guò)流轉(zhuǎn)出租再開(kāi)發(fā)，在沒(méi)有政府政策支持、信譽(yù)擔(dān)保和資金介入，以及較高的土地租金保障情況下，很難吸引投資商進(jìn)行高品質(zhì)的物業(yè)開(kāi)發(fā)。

三、“三舊改造”政策背景下集體建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)產(chǎn)權(quán)選擇模式

（一）政府主導(dǎo)型的改造模式

集體建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)，應(yīng)在政府主導(dǎo)下進(jìn)行征收、收購(gòu)、回收等行為，按照相關(guān)規(guī)定，選擇拍賣(mài)、公開(kāi)招標(biāo)進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓。

（二）發(fā)展權(quán)的選擇模式

如廣東省“三舊改造”改造發(fā)展權(quán)的選擇模式，結(jié)合發(fā)展權(quán)歸屬，分為土地使用權(quán)、集體使用權(quán)、國(guó)家使用權(quán)三種形式。“三舊改造”的改造主體始終是國(guó)家，集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家所有，集體建設(shè)用發(fā)展權(quán)則歸為集體所有，土地使用權(quán)人的自行改造或開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)型的改造模式則稍有不同。發(fā)展權(quán)歸屬土地使用權(quán)人的改造主體是集體建設(shè)用地的原使用權(quán)人，開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)型的改造模式，則為開(kāi)發(fā)商是國(guó)有土地使用權(quán)人，獲得國(guó)有土地發(fā)展權(quán)[3]。

結(jié)束語(yǔ)

總而言之，在“三舊改造”政策背景下，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)面臨著諸多問(wèn)題，關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)成為“三舊改造”可能發(fā)生的模式應(yīng)盡早進(jìn)行研究，提前做好理論與謀劃基礎(chǔ)，并同時(shí)完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。進(jìn)而在“三舊改造”政策背景下尋求多元結(jié)構(gòu)，解決結(jié)構(gòu)再開(kāi)發(fā)困境。對(duì)此，“三舊改造”應(yīng)從政策、產(chǎn)權(quán)制度等方面逐層分析，集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，應(yīng)深入解構(gòu)再開(kāi)發(fā)困境，并為今后提出對(duì)策奠定理論基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]杜小剛，卓妮.集體建設(shè)用地整備制度下的土地資產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)——以廣東省佛山市南海區(qū)為例[J].中國(guó)土地，2019（03）：30-32.

[2]姚之浩，田莉.“三舊改造”政策背景下集體建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)困境——基于“制度供給-制度失效”的視角[J].城市規(guī)劃，2018，42（09）：45-53+105.

[3]梁小薇，項(xiàng)振海，袁奇峰.從三舊改造、土地整備到市地重劃——以佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地更新為例[J].城市建筑，2018（18）：32-36.