對黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略的幾點思考

牛玉國 張金鵬

摘 要：習近平總書記在鄭州發表“9·18”重要講話，將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，意義重大。從貫穿了以人民為中心的價值導向、體現了實事求是的思想路線、閃耀著歷史唯物主義和辯證唯物主義的思想光芒等三方面，論述了總書記重要講話的深刻內涵;從防洪保安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境、先進水文化等五方面，以完善防洪工程體系、“寬河固堤、穩定主槽、因灘施策、綜合治理”的下游治理思路、“一線七庫、節點控制、南北相濟、東西均衡”的水資源配置格局、“三區一廊道”的流域水生態保護總體布局等為重點，闡述了對落實國家戰略、建設造福人民的幸福河的實現路徑的思考。

關鍵詞：生態保護;高質量發展;防洪保安全;優質水資源;健康水生態;宜居水環境;先進水文化;黃河流域

中圖分類號：TV882.1;F205;TV212.4 ? 文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.11.001

Abstract：General secretary Xi Jinping delivered an important speech on September 18 of 2019 in Zhengzhou. It is great significant to increase the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin as a major national strategy. This paper discussed the profound connotation of Xis important speech from the following three aspects： the value orientation of taking the people as the center， the ideological line of seeking truth from facts， and the ideological light of historical materialism and dialectical materialism. This paper expounded the realization path of implementing national strategy and building a happy river for the benefit of the people from five aspects of “flood control and safety protection， high quality water resources， healthy water ecology， livable water environment and advanced water culture”， focusing on the improvement of flood control engineering system， the downstream treatment ideas of “keeping river wide and reinforcing the levee， stabilizing main channel， beach based policy implementation and comprehensive treatment”， the water resources allocation pattern of “one line and seven reservoirs， node control， north-south economy， east-west balance”， and the overall layout of water ecological protection of the basin of “three zones and one corridor”.

Key words： ecological protection; high-quality development; flood control and safety protection; high quality water resources; healthy water ecology; livable water environment; advanced water culture; Yellow River basin

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，指出保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計，強調要共同抓好大保護、協同推進大治理，發出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略[1]。總書記的重要講話為黃河保護治理事業提供了科學指南、根本遵循，需要我們下大力氣深入學習好、領會好，結合工作實際貫徹落實好。

1 習近平總書記“9·18”重要講話的深刻內涵

習近平總書記的重要講話，進一步豐富了習近平生態文明思想，拓展了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，豐富和完善了我國國土空間戰略布局，通篇體現了深刻的戰略思維、歷史思維、辯證思維、創新思維、底線思維，貫穿了以人民為中心的發展理念，體現了實事求是的思想路線，閃耀著歷史唯物主義和辯證唯物主義的思想光芒。

1.1 貫穿了以人民為中心的價值導向

習近平總書記指出，中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。以人民為中心的發展思想，深刻詮釋了黨的根本政治立場和價值取向。習近平總書記在“9·18”重要講話中的話語“積極支持流域省區打贏脫貧攻堅戰，解決好流域人民群眾特別是少數民族群眾關心的防洪安全、飲水安全、生態安全等問題”“長期以來，由于自然災害頻發，特別是水害嚴重，給沿岸百姓帶來深重災難”“改善人民群眾生活……讓黃河成為造福人民的幸福河”等等，浸潤著對人民群眾的深情厚誼和殷殷牽掛，彰顯著共產黨人真摯的為民情懷，貫穿著以人民為中心的鮮明導向。習近平總書記發出“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，與毛澤東主席提出的“要把黃河的事情辦好”的要求一脈相承，體現了中國共產黨不忘初心、始終如一的政治本色和價值追求。

1.2 體現了實事求是的思想路線

“一切從實際出發，理論聯系實際，實事求是，在實踐中檢驗真理和發展真理”是中國共產黨一貫堅持的思想路線。習近平總書記指出：“堅持實事求是，就必須堅持一切從實際出發。”長江經濟帶與黃河流域生態保護和高質量發展，先后上升為重大國家戰略。比較習近平總書記對這兩個國家戰略的要求，會發現明顯的不同。2016年1月，在重慶召開的推動長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記提出要求“共抓大保護、不搞大開發”;2018年4月，在武漢召開的深入推動長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記再次強調要“共抓大保護、不搞大開發”[2]。可見，總書記對長江經濟帶發展國家戰略定的主調是“大保護”。2019年8月，習近平總書記在甘肅考察時強調，“治理黃河，重在保護，要在治理”，要“統籌推進各項工作，加強協同配合，共同抓好大保護，協同推進大治理”;2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上再次強調，要“共同抓好大保護、協同推進大治理”“促進全流域高質量發展”。可見，習近平總書記給黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略定的主調是“大保護、大治理、高質量發展”。眾所周知，長江流域降水豐沛，河流治理開發程度較高，自然資源豐富，人口眾多，經濟社會發展水平較高，在我國經濟版圖中占據重要地位，過度經濟開發導致的生態環境問題日益突出。與長江不同，黃河是世界上含沙量最高、治理難度最大、歷史水害最為嚴重的河流，降水稀少且分布不均，水資源嚴重短缺;流域內沙漠、戈壁廣布，黃土高原水土流失嚴重，生態環境十分脆弱;防洪工程短板突出，洪水風險依然是流域最大威脅;流域經濟社會發展滯后，與長江流域相比有較大差距，形成黃河流域經濟塌陷帶，經濟上的南北分化趨勢明顯，給國家長治久安埋下隱患。同時，黃河流域還是我國重要的能源基地和糧食生產基地，承擔著維護國家能源安全和糧食安全的重任。同樣是母親河，習近平總書記給出兩種不同的主調和要求，體現了總書記對兩條母親河和兩個流域不同自然稟賦、不同經濟社會發展現狀、不同內在矛盾問題的深刻洞察和精準把脈，是總書記踐行實事求是思想路線的生動寫照。

1.3 閃耀著歷史唯物主義和辯證唯物主義的思想光芒

習近平總書記的“9·18”重要講話，不僅是一篇指導我們開展具體工作的行動指南，更是一篇光輝的馬克思主義文獻。講話通篇閃耀著歷史唯物主義和辯證唯物主義的思想光芒。

“造福人民的幸福河”體現了歷史唯物主義的觀點。歷史唯物主義認為，生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑相互作用、相互制約，支配著整個社會發展進程。生產關系一定要適合生產力狀況，上層建筑一定要適合經濟基礎狀況，它們的共同作用構成整個社會的矛盾運動。習近平總書記發出的“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，深刻反映了我國社會主要矛盾的變化。隨著我國經濟社會取得長足發展進步，社會主要矛盾已經變成人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，我們必須適應社會生產力的發展，不斷調整生產關系，適應經濟基礎發展，不斷完善上層建筑。具體到水利工作、江河治理上，就是要順應時代要求，調整大江大河治理的目標定位，以建設造福人民的幸福河為目標，促進人的全面發展和社會整體進步。

“大保護、大治理、高質量發展”并重，閃耀著辯證唯物主義的智慧。大保護、大治理、高質量發展，三個概念既有所不同又緊密聯系，相互之間不是矛盾、對立、非此即彼的關系，而是辯證統一的關系，統一于黃河流域生態保護和高質量發展的實踐之中。

為什么強調“大保護”——流域自然稟賦較差。黃河流域水少、沙多的天然稟賦決定了其生態環境天然脆弱性，加上人口增加、經濟社會快速發展，超出了資源環境承載能力，使其生態環境更加惡化，表現為上游水源涵養能力低且生態環境脆弱，中游黃土高原水土流失、支流污染嚴重，下游生態用水量偏少、河口天然濕地萎縮等，所以必然首先做好生態保護。

為什么強調“大治理”——流域保護治理具有長期性。治理是人類在認識自然規律基礎上，能動地把握和運用自然規律，采取措施調整人與自然的關系，以達到人與自然和諧相處的手段和過程。實現人水和諧、人與自然和諧，不能沒有治理。黃河流域無論是從習近平總書記指出的四大問題，還是從國家戰略的流域規劃高度來看，均存在治理上的短板。黃河流域治理提升任務永無止境，永遠在路上。必須長期堅持，須臾不能松懈。

為什么強調“高質量發展”——滿足人民對美好生活的向往。黃河流域無論是面積、人口，還是經濟、歷史、文化、社會，特別是農業和能源方面，在我國總體發展中占據極為重要的地位。然而，客觀資源條件限制和人的主觀能動性不夠等因素，使黃河流域不但形成了東中西部巨大的發展差距，而且已經表現出南北分化。這與滿足人民對美好生活的向往的要求形成巨大矛盾，所以必須強調高質量發展，大力發展高質量經濟，提高人民生活水平。

大保護與大治理的關系、生態保護和高質量發展的關系——辯證統一。保護與治理是一對辯證統一體，保護是目的，治理是手段，以保護為目的的治理不僅是合理的，而且是必不可少的。如果一味強調保護，弱化、否定治理的作用，那么結果往往是南轅北轍。生態保護與高質量發展同樣是辯證統一的關系：沒有生態保護，發展就不可持續;沒有高質量發展做基礎支撐，也不可能開展真正的生態保護。這是一對辯證的統一體，猶如車之兩輪、鳥之兩翼，相互支撐，相互促進，不可偏廢。

2 幸福河目標的實現路徑

習近平總書記發出“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召。為此，水利部黨組在深入學習研討的基礎上提出了幸福河的目標，即“防洪保安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境、先進水文化”[3]。根據這一目標，結合治黃工作實踐，筆者對實現路徑進行了粗淺的思考。

2.1 防洪保安全

習近平總書記對防洪保安全工作高度重視，他在“9·18”重要講話中指出“洪水風險依然是流域的最大威脅”“黃河水害隱患還像一把利劍懸在頭上”“要保障黃河長久安瀾”;今年又多次對防汛工作作出重要指示批示，要求“堅持人民至上、生命至上……切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處”。水利部黨組提出“要著眼保障江河長治久安，加快實施防汛抗旱水利提升工程，完善防洪減災工程體系，提高江河洪水的監測預報和科學調控水平，全面提升水旱災害綜合防治能力”。確保黃河防洪安全、長治久安始終是黃委的頭等大事，要提高政治站位，樹牢底線思維，著力從三方面夯實防洪保安全的基礎。

（1）進一步完善黃河“上攔”工程體系和水沙調控體系。盡快開工建設古賢水利樞紐，與小浪底水庫聯合調控運用，調控中游洪水泥沙，沖刷降低潼關高程，減輕黃河和渭河下游河道淤積，長期維持下游主槽過流能力。建設黑山峽水利樞紐，與龍羊峽、劉家峽兩水庫聯合運用，恢復寧蒙河段主槽行洪排沙能力，遏制“新懸河”發育態勢，從根本上解決寧蒙河段防洪防凌問題。建設磧口和桃花峪水利樞紐，進一步完善“上攔”工程體系和流域水沙調控體系，增強大洪水調控能力，延長古賢、小浪底兩水庫的攔沙年限，減輕中下游河道淤積。

（2）按照“寬河固堤、穩定主槽、因灘施策、綜合治理”思路實施黃河下游河道和灘區綜合提升治理工程[4]。堅持現有寬河格局，完善并利用兩岸標準化堤防，約束大洪水或特大洪水，確保堤防不決口，防止洪水泛濫成災。實施河道整治，調整完善控導工程布局，控制游蕩性河勢，繼續開展調水調沙，逐步塑造一個相對窄深的穩定主槽，恢復和維持主槽過流能力，確保河床不抬高。針對不同灘區特點因灘施策，形成下游灘區生活、生產、生態不同功能區，保障黃河下游和灘區群眾防洪安全的同時打造下游生態廊道，助力灘區高質量發展。對已批復遷建規劃的灘區繼續實施居民外遷等措施，徹底解決防洪問題;在黃河河南段封丘倒灌區和溫孟灘及其他條件合適的高灘段，實施封丘倒灌區貫孟堤擴建、溫孟灘移民防護堤加固和修筑高標準圍堤;在其他合適河段，實施“高灘、二灘、嫩灘”三灘分區治理。利用臨堤淤筑“高灘”作為移民安置區，解決灘區群眾防洪安全問題;“高灘”至控導工程之間的區域作為“二灘”，開展“二級懸河”治理，同時發展高效生態農業、旅游觀光產業;控導工程以內為“嫩灘”，開展濕地保護修復，形成連續的生態廊道。通過實施三灘分區治理、居民遷建、“二級懸河”治理、圍堤防護、控導工程連接等綜合治理措施，實現“堤防安全牢固、主槽相對穩定、灘區生態優美、群眾安居樂業”，以及灘區及兩岸高質量發展。

（3）統籌兼顧，提高黃河上中游防洪減災能力。完善青川甘寧蒙等上游防洪工程體系，盡早建設黑山峽水利樞紐工程，既可以控制凌汛期下泄流量，徹底解決寧蒙河段防凌問題，又可以與龍羊峽、劉家峽兩水庫聯合運用實施調水調沙，遏制寧蒙“新懸河”發育態勢，逐步恢復和維持中水河槽排洪能力。要補齊中游防洪短板，實施禹門口—潼關、潼關—三門峽大壩河段河道治理，新建、續建控導和護岸工程，減少塌灘、塌岸損失。要加強干支流河道治理，加快完善重點城市防洪工程體系，推進病險水庫除險加固和山洪災害防治。

2.2 優質水資源

黃河水少沙多、水資源嚴重短缺且時空分布不均，水資源稟賦對生態保護和高質量發展的瓶頸制約作用非常嚴重[5]。習近平總書記在講話中要求“推進水資源節約集約利用”，水利部黨組提出要統籌生活、生產、生態用水需求，兼顧上下游、干支流、左右岸，全面節水、合理分水、管住用水、科學調水、系統治水，為黃河流域生態保護和高質量發展提供優質水資源保障。在國家“四橫三縱、南北調配、東西均衡”水資源配置總體格局之下，研究提出黃河流域“一線七庫、節點控制、南北相濟、東西均衡”的水資源配置格局，支撐黃河流域生態保護和高質量發展。

“一線七庫”是指南水北調西線工程和黃河流域歷次重大規劃確定的龍羊峽、劉家峽、黑山峽、磧口、古賢、三門峽、小浪底等干流七大控制性骨干水利工程[6]。

為什么要建設南水北調西線工程——水資源嚴重短缺的自然稟賦決定了必須建設該工程，實施科學調水。從現狀看，黃河流域水資源開發利用長期超過承載能力，現狀開發利用率超過80%，20世紀70—90年代黃河干流曾有22 a發生斷流，1999年黃河水資源統一調度后雖然實現了干流不斷流，但生態流量偏小，斷流風險從干流轉移到支流，汾河、沁河、大汶河等支流斷流日趨嚴重，河流生態功能嚴重受損。同時，黃河流域地下水超采嚴重引發了地下水位下降等問題。按照水利部安排，黃委組織編寫的《新形勢下黃河流域水資源供需形勢深化研究》成果預測，2035年黃河流域經濟社會缺水量為133億m3。目前，黃河流域工農業水資源利用水平較高，節水潛力有限且成本高昂。隨著以國內大循環為主、國際國內雙循環相互促進的國家經濟發展新格局的深入實施，蘭西城市群、黃河幾字彎都市群，西安、鄭州國家中心城市群，山東半島城市群等將加快發展步伐，還有雄安新區的發展，都需要安全有力的水資源支撐，因此建設南水北調西線工程勢在必行。

為什么要建設“七庫”——實現節點控制，筑牢黃河流域生態安全屏障，支撐流域及相關地區高質量發展。黃河流域水資源短缺且時空分布不均，包括年內分布不均和年際分布不均（歷史上曾多次發生過連續枯水年）。由于古賢、黑山峽、磧口等水利工程尚未建設，缺少多年調節庫容，因此豐水年（比如2018年以來近3 a）大量寶貴的水資源白白入海，枯水年則無水可用，引發生態危機，制約經濟社會發展。黃河干流的七座控制性骨干水利工程，可以發揮多年調節作用，蓄豐補枯，維持黃河河流生態系統功能，阻止上中游五大沙漠群擴張，保證干流重要節點和河口濕地生態流量，筑牢西北、華北生態安全屏障。具體來說，龍羊峽、劉家峽、黑山峽三水庫聯合調度可實現寧蒙河段不淤積抬升和蘭州、石嘴山、頭道拐等節點控制斷面生態流量過程達標;磧口、古賢兩水庫可實現小北干流和渭河下游不淤積抬升，并保證潼關節點控制斷面生態流量過程達標;上述水庫與三門峽、小浪底等水庫聯合調度可有效解決小浪底水庫調水調沙后續動力不足的問題，實現水庫和下游河道減淤，并實現花園口、利津等節點控制斷面的生態流量過程達標和確保河道不斷流的目標。

通過建設“一線七庫”，實現生態流量“節點控制”，通過實施水資源“南北相濟”和干流七大水利工程調控，實現黃河流域水資源“東西均衡”，可以大幅提升流域水安全保障水平，為生態保護和高質量發展提供堅實的水資源支撐，為國家糧食安全、能源安全、生態安全和內循環新發展戰略提供優質水資源保障。

2.3 健康水生態

水是構成生態環境的關鍵控制性要素，保持黃河水生態健康是黃河流域生態保護和高質量發展的基礎條件。習近平總書記提出要把河流生態系統作為一個有機整體，堅持山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理。水利部黨組提出要堅持因地制宜、分類施策，統籌做好水源涵養、水土保持、受損江河湖泊治理等工作，促進河流生態系統健康。為此，黃河流域要按照“三區一廊道”的流域水生態保護總體布局，因地制宜開展保護治理，構建健康水生態。“三區”就是河源區、黃土高原地區和黃河口三角洲濕地保護區;“一廊道”就是黃河干支流兩岸形成的生態廊道。河源區要以生態保護為主，必要的生態修復工程為輔，提升上游水源涵養能力。黃土高原地區要完善水土流失綜合防治體系，堅持自然修復和重點治理相結合，重點抓好多沙粗沙區特別是1.88萬km2的粗泥沙集中來源區水土流失治理。黃河口三角洲濕地保護區要通過生態補水做好天然淡水濕地保護，促進受損生態系統修復，提高生物多樣性。黃河干流和主要支流要嚴格水生態空間管控，確保主要斷面的生態流量，維持河流廊道功能。要開展流域生態調度，重點保障烏梁素海、白洋淀、黃河口濕地保護區以及地下水超采區壓采治理等生態補水，維護黃河生態系統健康，實現健康水生態。

2.4 宜居水環境

建設宜居水環境是滿足人民群眾日益增長的美好生態環境需要的必然要求。要用好河湖長制平臺，強化流域和區域的聯防聯控、共保共治，進一步加強河湖和岸線監管力度，持續開展“攜手清四亂、保護母親河”行動，努力實現河暢、水清、岸綠、景美，建設宜居水環境，打造人民群眾的美好家園。

2.5 先進水文化

黃河文化是中華民族的根和魂，積淀了中華民族深層的文化基因，保護傳承弘揚黃河文化對堅定文化自信，提升中華民族凝聚力、向心力，實現中華民族偉大復興和永續發展，具有重要意義。要做好系統謀劃，編制《黃委保護傳承弘揚黃河文化規劃》;推動黃河國家博物館建設，更好保護傳承展示黃河文化;推進治黃工程與黃河文化有機融合，打造先進水文化傳承弘揚的主陣地。

3 結 語

習近平總書記發表的“9·18”重要講話，內涵十分豐富，意義十分重大，為破解黃河保護治理難題、推動治黃事業發展帶來重大歷史機遇。貫徹落實習近平總書記重要講話精神，推進黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略，應當完善防洪工程體系和水沙調控體系，按照“寬河固堤、穩定主槽、因灘施策、綜合治理”思路開展下游治理，實現“防洪保安全”;構建“一線七庫、節點控制、南北相濟、東西均衡”的水資源配置格局，提供“優質水資源”;構建“三區一廊道”的流域水生態保護總體布局，實現“健康水生態”;持續開展河湖清四亂行動，建設“宜居水環境”;多措并舉保護傳承弘揚黃河“先進水文化”。

參考文獻：

[1] 習近平.在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話[J].求是，2019（20）：4-11.

[2] 習近平.在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話[N].人民日報，2018-06-14（2）.

[3] 鄂竟平.譜寫新時代江河保護治理新篇章[N].人民日報，2019-12-05（14）.

[4] 岳中明.牢記囑托 勇擔使命 在建設幸福河的新征程上闊步前行[J].中國水利，2020（19）：1-4.

[5] 牛玉國.構建黃河生態經濟帶戰略[N].學習時報，2018-05-30（4）.

[6] 水利部黃河水利委員會.黃河流域綜合規劃（2012—2030年）[M].鄭州：黃河水利出版社，2013：1-34.

【責任編輯 趙宏偉】