揚州市房地產市場監管領域存在問題及對策研究

劉德廣 周泉

近年來，揚州市房地產市場快速發展，為落實“房子是用來住的、不是用來炒的”總定位，堅持穩房價、穩市場、穩預期的總目標，揚州市政府出臺多項調控政策，不斷加強房地產市場監管和調控，基本保持平穩有序運行的良好態勢。然而，由于部分房地產開發企業片面追逐利潤，房地產監管部門監管缺位，一些違法違規行為仍然存在，侵犯了購房人的合法權益，與房地產相關的投訴、群訪群訴事件不斷增多，擾亂了房地產市場秩序和社會秩序。因此，從市場監管的角度進行分析研究，改進房地產市場監管工作，對于促進房地產市場平穩健康發展具有一定意義。

一、揚州市房地產市場投訴反映問題分析

經查詢揚州市住房和城鄉建設局房地產市場監管處、房地產開發管理處、城市綠化管理處及局下屬單位揚州市建設工程質量監督檢查站、揚州市城市建設監察支隊等單位近年來受理的各類投訴，投訴來源包括“12345”政府服務熱線、“寄語市長”、“局長信箱”、群眾來信來電來訪投訴舉報等，現對舉報反映問題進行數據分析如下：

數據顯示，2018年1月至2019年6月，市住建局有關單位共收到房地產領域投訴1497件，其中商品房銷售問題791件，占比53%，超出一半;商品房質量問題526件，占比35%，超出三分之一。反映出商品房銷售和商品房質量是購房者最關切也是問題多發的領域。

數據顯示，2018年1月至2019年6月，市住建局有關單位共收到商品房銷售問題投訴791件，其中虛假宣傳、欺騙誤導消費者問題163件，變相違規收費問題120件，綠化及配套設施問題105件，購房合同問題76件。反映在商品房銷售階段，信息公開透明程度不夠，由于目前大部分房地產開發項目都是以預售的方式進行銷售的，購房者在購房過程中，對房屋的不利因素，如景觀綠化、配套設施建設標準、周邊公共配套設施建設情況等信息掌握不夠，易受到房地產銷售人員誤導。

數據顯示，2019年度市住建局質量監督部門受理投訴321件，與2018年207件相比，同比增加55%，增幅較大。從投訴內容看，2019年受理滲漏質量問題132起，占投訴總量的41.1%，占較大比重。

二、房地產市場監管存在問題

房地產行業是關乎國計民生的重要產業，也是和人民群眾生活密切相關的民生產業，商品房交易涉及到人民群眾的切身利益。群眾投訴反映的問題大部分都客觀存在，需要嚴肅面對。從問題產生的原因看，有市場主體趨利性較強、法律意識淡薄、社會責任感缺失等主觀上的原因，也有市場形勢和環境等客觀上的原因，但應看到，政府監管是否到位，對于維護房地產市場秩序具有舉足輕重的作用。揚州市住建系統對房地產市場監管存在的問題主要表現在以下幾個方面：

1、監管制度不夠健全，存在盲區短板。一是對建筑材料品質的監管缺失。當前的建筑市場全部放開，沒有備案，也無需審查，政府部門對建筑材料的監管沒有數據庫，過于的依賴市場的調節，強調質量過硬的產品必然淘汰差的產品，而實際情況可能恰恰相反，房地產市場建設單位通過控制成本提高利潤率的做法比較普遍，為壓縮成本往往按規范下限設計，沒有規范約束的按最低可使用標準設計等等，市場會因為次品價格低而淘汰價格高的正品，即為“劣幣驅逐良幣”，這些舉措不會影響建筑物結構安全，卻能夠切實的降低建筑品質，這就是當下群眾集中反映商品房質量問題的癥結所在。二是對小區綠化工程建設的監管缺失。2017年修訂的《城市綠化條例》取消了政府城市綠化部門對住宅小區綠化方案審查的審批權，《江蘇省城市綠化條例》雖然規定綠化工程需竣工驗收備案，但是沒有相應的處罰條款，目前揚州市沒有實質性開展綠化工程竣工驗收備案，尚未建立綠化工程質量監督管理制度，城市綠化部門不審批居住區綠化設計方案，也不驗收居住區綠化工程，僅由規劃部門審核小區綠化的綠地率。商品房價格一般高度關聯該開發項目的綠化景觀環境，但銷售合同往往不包括綠化方面的具體約定條款，當開發商不能兌現效果圖或向業主的口頭承諾后，業主難以維權。三是對精裝修的成品住房監管滯后。隨著當前市場以精裝修交付的成品住房占比提升，隨之而來的精裝修標準與樣板房差距較大、裝修材料品質不高、隨意變更材料品牌、規格，甚至精裝修變“驚裝修”等問題日益凸顯，質量矛盾和投訴居高不下，百姓訴求強烈。究其原因，主要是精裝修施工未納入政府監管，均由建設單位與購房人個人簽訂委托統一裝修合同的形式規避監管，客觀上導致了精裝修施工的混亂，質量參差不齊，也是激化群眾矛盾的根源。針對這一問題，揚州市住建局于2020年7月21日出臺了《揚州市新建成品住房工程管理暫行規定》（揚建規[2020]1號），強制將新建的精裝修住宅納入監管，這一政策于2020年8月1日正式施行。四是未執行工程質量保證金制度。依據《江蘇省房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理辦法》（省長令第89號）第17條第二款規定，房地產開發企業應當對所售商品房承擔質量保修責任，在質量保修期內發生的屬于保修范圍的質量問題應當履行保修義務，并依法承擔相應的賠償責任;在工程竣工驗收前，應當將預留的工程質量保證金交由工程所在地住房和城鄉建設行政主管部門管理。目前揚州市未執行工程質量保證金制度。因當前的商品房質量投訴絕大部分附帶相應的賠償要求，質量監督部門無權裁定賠償數額，投訴的業主也大部分不愿意采用仲裁或訴訟途徑，往往通過反復的上訪、舉報來達到自己的賠償訴求，這就給投訴處理工作帶來極大的困難。

2、監管手段缺乏力度，治理效果不佳。一是信息化監管的滲透性不夠。運用信息化監管手段能夠有效提升房地產行業的監管能力和監管效率。目前，揚州市已開發建立網簽備案管理系統、預售資金監管系統、購房資格審核系統等房產交易信息化管理平臺，在市住建局政務網、揚州房地產信息網建立了信息平臺，市民可在線報名認購，查看房源銷售狀態、購房資格審核結果、搖號結果、選房結果等購房信息。但是，面向社會提供的信息還不夠，老百姓對房源基本情況、對建設單位、施工單位的資質情況、信用情況、違法違規被查處情況還不能方便快捷的了解掌握;監管部門對房地產市場主體的工程建設、市場銷售、信息披露等行為的信息化監管還不夠全面到位，信息不對稱既影響了消費者的合法權益，又不利于監管部門精準及時的發現違規行為。二是信用體系監管的有效性不夠。建立和完善房地產市場信用體系是整頓和規范房地產市場秩序的重要舉措。目前揚州市已建立房地產開發企業信用信息管理制度，明確了信用信息評價標準及結果使用規定，但是制度設計不夠全面到位，讓部分開發商“鉆空子”逃避失信懲戒。如，當前房地產開發項目不少是由母公司臨時成立項目公司完成項目開發，項目結束后予以注銷，注銷后建設單位的權利義務關系如何界定缺乏法律依據，對項目公司的信用評價失去意義。在揚開發企業中存在一個母公司多個項目公司的，項目公司的信用分，尚未實現與母公司及其他項目公司捆綁。三是執法懲戒的震懾性不夠。近幾年，揚州市房地產監管部門根據住建部和省市要求開展了“打擊侵害群眾利益違法違規行為規范房地產市場秩序專項行動”，通過雙隨機檢查、明察暗訪等形式進行檢查，對違規企業進行約談、下發整改通知等，取得了一定效果，但執法力度還不夠。經查閱市住建局執法部門房地產市場投訴受理目錄，2019年市城市建設監察支隊全年共受理涉及房地產市場投訴75件，僅立案查處1件。房地產監管部門立案懲戒的力度與近幾年群眾對房地產市場失序問題的強烈訴求不相匹配，有法不依、執法不嚴、處罰不力等客觀上形成了對房地產市場違法行為的縱容。此外，住建部門與市場監督管理、公安、稅務、物價等部門的協同監管還不夠，監管效力分散;對房地產市場違法違規行為的通報曝光力度不夠，未發揮應有的震懾作用。

3、監管隊伍素質不齊，存在廉潔風險。一是人員混編混崗問題較為突出。如，市房地產市場監管處現有在編人員3人，從其他單位借用人員4人;市房地產開發管理處現有在編人員3人，從其他單位借用人員2人;市建設工程質量監督檢查站現有在編人員20人（其中4人借出），借用人員15人（均為企業性質人員）。個別人員借用時間長達十余年，長期未輪崗交流，少數企業性質人員或不具備履職條件，易形成失職失責風險。二是監管思維存在偏差。調研交流發現，一些監管人員認為房地產行業是支柱性產業，對我市的經濟發展、稅收等貢獻較大，市政府領導對房地產市場的發展也比較關心，因此在監管過程中，擔心監管過嚴、處罰過重會打擊房地產市場，進而影響我市經濟發展。在對群眾投訴反映問題的處置資料中發現，監管人員以協調開發商解決群眾訴求、督促開發商整改為主，對個別較明顯的違法行為未動真碰硬進行查處、懲戒。三是存在亂作為問題。近幾年，揚州市房地產市場持續升溫，政府調控力度持續加大，房地產各類市場主體為了獲取最大化利益，采取各種手段逃避政策監管。有的公職人員利用職權伙同房地產市場主體謀取非法利益，如揚州市房屋產權和交易管理中心原聘用人員李某與房產中介人員梁某勾結，在涉稅查詢中將名下有多套房購房者認定為首套房購房者，協助購房者逃稅一百多萬元，個人非法獲利數萬元。有的公職人員失責失察、違規操作，協助開發商逃避房地產市場調控政策。如，揚州市房屋產權和交易管理中心公職人員丁某未認真履行房屋產權和交易管理職責，違規為某商品房開發項目其中一棟樓盤辦理單位房樓盤表首次確認，并允許其在存量房市場交易備案，導致該樓盤未辦理預售許可和現售備案，直接在二手房市場以大幅高于物價局備案的價格出售，規避價格監管，損害群眾利益，造成不良影響。

三、加強房地產市場監管的對策建議

1、健全監管制度，補齊監管短板。一是建立對建筑材料的監管制度。加大對房地產開發項目建筑材料進場監管力度，督促建設、監理、施工單位嚴格執行建筑材料進場驗收制度、見證取樣送檢制度;督促施工單位建立和完善現場材料登記管理制度。同時，質量監督機構要加大材料抽查抽測力度，通過政府購買服務形式，引入第三方檢測單位對材料進行盲樣送檢，嚴肅查處檢測單位弄虛作假、出具虛假檢測報告的違規行為，對使用不符合國家或行業標準的重點建筑材料，或因重點建筑材料管理混亂造成工程質量問題的責任單位和責任人，依法查處并追究責任。二是將小區綠化納入基本建設程序管理。房地產開發項目中的附屬綠化工程應堅持與主體工程同步設計、同步報審、同步驗收的“三同步”原則，統一納入小區基本建設程序實施管理。房地產開發項目的附屬綠化工程設計方案應在項目申報施工圖審查時同步報住建部門審查，設計單位應細化綠化設計方案內容，對照施工圖設計的深度要求，明確綠化設計方案中植物品種、規格、數量、位置及附屬設施等相關信息，經審查合格的綠化設計方案應按規定予以公示，讓全體業主掌握綠化景觀的真實情況并共同進行監督。建議小區綠化工程設計方案未經審查或審查未通過、未辦理小區綠化工程質量安全監督手續的房地產開發項目不予辦理房屋建筑工程施工許可手續。三是加強商品房質量監管。嚴格執行對精裝修成品住房的監管制度，落實房地產項目的分戶驗收制度，鼓勵采用政府購買服務形式，由第三方參與分戶驗收抽查，并負責出具檢查報告。住建部門應強化商品房交付備案管理，如收到該小區的質量投訴或群訪群訴，應當在公示截止日之前將相關信息匯總轉交至對應的質量管理部門，各相關質量管理部門應及時派人赴現場核驗。如果核驗屬實，對于出現影響使用功能的嚴重質量問題或涉及群訪群訴的項目，建設單位必須制定整改方案，并征得利益相關的業主同意，否則住房和城鄉建設主管部門應暫緩發放商品房交付備案證明。四是建立健全房屋質量保證備用金制度。在督促建設單位與施工承包單位嚴格履行《購房合同》中相關缺陷責任期條款約定的基礎上，住建部門應建立工程質量保證金制度，確保房地產開發企業在缺陷責任期內積極履行質量保修義務。對不積極履行或故意拖延推諉質量保修義務的房地產企業，住建部門可委托工程質量監督機構另行選擇第三方進行質量保修，所發生費用在工程質量保證金中支付，提高質量保修效率。

2、優化監管方式，提升監管效果。一是進一步加強房地產信息公開。充分運用信息化監管高效快捷的特點，完善房地產市場信息披露制度，進一步推動房地產開發企業在商品房預售前提供涵蓋房屋主體結構、精裝修內容以及小區附屬配套設施的施工用材及施工技術指標、對居民生活產生的不利影響因素等房源基本信息，并通過網絡向社會公示，增強市場透明度。監管部門應在商品房預售許可發布前，對轄區項目開發建設信息的公開情況進行檢查，督促企業提高信息的披露度。同時，監管部門掌握的房地產開發企業的資質情況、信用情況、違規違法被處罰的情況應通過網絡向社會公開，方便購房人查詢。二是進一步加強對房地產開發企業的信用監管。針對房地產項目公司頻繁注銷的問題，建議房地產項目公司與母公司榮譽共享、風險共擔。房地產企業母公司在揚成立的房地產項目公司所獲得的優良信用，母公司也可給予信用加分。同時，房地產項目公司被記錄不良行為的，其相應的母公司也同等給予信用扣分。對房地產開發企業發生多次違規行為的，加大信用扣分力度;對屢教不改的，移交城建監察部門予以行政處罰。鼓勵信用優質企業參與在揚土地競拍，對信用不佳的房地產開發企業在土地拍賣環節予以限制，直至列入“黑名單”，驅逐出揚州市場。三是進一步加強執法懲戒力度。對群眾集中反映的熱點問題，投訴多發問題，房地產執法部門要從企業行為、工程質量、建材管理、合同銷售等多方面進行排查，尤其對購房戶集中反映的重點問題、群訪群訴問題，一經查實，嚴格對照法律條規予以處罰，加大通報曝光力度，提高建設單位、施工單位的違法成本，增強各方主體的責任意識，以達到對既往存在的問題及時糾偏，對未發生的問題防范于未然的目的。同時對執法程序、執法標準、自由裁量權等進行修訂完善，明確執法責任，規范執法行為。加強與市場監督管理、公安、稅務、物價等部門的聯合監管，做到各司其職、信息互通、密切配合，建立聯合懲戒機制，對房地產開發企業虛假宣傳、合同欺詐、逃稅漏稅、變相漲價等問題聯合查處、精準打擊。

3、壓實監管責任，凈化監管隊伍。一是督促住建部門落實主體責任。住建部門作為房地產市場的主要監管部門，應認真落實國家和省市的房地產法規政策，牢牢把主體責任扛在肩上，積極整頓規范房地產市場秩序。督促住建部門牢固樹立“抓行業就要抓行風”理念，從抓責任清單落實、隊伍建設、教育培訓、制度完善及執行、廉政風險防控等入手，層層壓實監管責任，著力解決人員混編混崗、監管思維偏差、監管力量薄弱、不作為亂作為等問題，為行業監管打下堅實基礎。二是加強對監管部門的嵌入式監督。市紀委派駐機構要落實好“監督的再監督”職責，加強對住建部門房地產監管職能處室和下屬單位的日常監督，密切關注群眾反映強烈的突出問題，通過調研、不定期檢查等形式將監督觸角延伸至房地產市場監管的各個環節。督促監管單位履職盡責、排查不足和風險，對監管人員苗頭性、傾向性問題及時運用“第一種形態”處置。三是嚴肅查處違紀違法問題。堅持有案必查、失責必問，嚴肅查處房地產市場監管人員利用手中職權與市場主體串通勾結、失職瀆職、權錢交易等違法行為，對監管不力、執法不嚴等不作為、造成不良影響的，堅決予以追責問責。堅持標本兼治，對在審查調查中發現的制度漏洞、監管空白等問題，認真剖析原因，通過制發紀檢監察建議等形式督促整改。加強紀律法規教育和警示教育，對查處的典型問題予以通報，提高監管人員紀律法規意識，營造執紀執法從嚴的氛圍。