區域制度競爭、東亞一體化與21世紀海上絲綢之路的建設

沈鑫（廣東財經大學）

■國際制度復雜性與東亞一體化進程：基于制度競爭的解釋1

自冷戰結束以來，世界經濟重心逐漸向東亞轉移，東亞經濟內部整合也取得了長足進步，然而這種進步主要是由國際市場中的私人行為體所推動。與歐洲和北美一體化進程不同，東亞經濟一體化缺乏來自政府層面的權威性和領導力，形成了地區合作制度持續涌現與泛濫的顯著特點，從而導致了區域合作的碎片化，形成了所謂“意大利面碗現象”。

國際金融危機爆發之后，東亞各國建立了一系列新的地區性國際組織，東亞地區各種國際制度的擴散、傳播、嵌套和重疊，在一定程度上導致制度了國際制度復雜性效應的出現。這首先體現在多邊機制上存在諸多錯綜復雜的地區經濟合作機制，主要包括：亞太經合組織（APEC）、區域全面經濟伙伴關系（RCEP）、東盟（ASEAN）、東亞峰會（ESA）、東盟與中日韓機制（10+3）峰會、中日韓合作峰會等。此外，眾多雙邊自由貿易協定也讓東亞區域內部經濟合作呈現多維的“輪軸—輻條”格局，造成地區投資貿易環境日趨復雜的局面。一直以來，東亞地區都存在著加強區域經濟一體化的呼聲，但緣何仍然出現了經濟一體化治理水平低下，這個問題存在著多種研究視角。

第一種視角從地區合作的結構與單元層次出發，認為參與東亞一體化進程的行為體異質性較強，東亞各國在政治制度、社會經濟制度、發展水平、發展階段等方面存在較大差距，而且東亞國家參差不齊的政府治理能力也是導致各國不能采取連貫一致的區域經濟戰略的重要原因[1]。此外，各國的政治主張、文化傳統的分野也在很大程度上放大了這種差異。

第二種視角基于歷史文化傳統和區域認同建構的視角，認為在東亞一體化的進程中，東亞國家普遍不愿意接受制度性區域一體化安排，這首先源于東亞在法律制度和歷史文化傳統上與西方國家存在較大差異，而各國廣泛存在的殖民主義歷史記憶使得各國對于經濟主權的部分讓渡更為敏感，因此所謂“亞洲價值”更加鐘情于非正式制度。

第三種視角從現實主義的國家利益理論出發，認為東亞成員國間利益上的分散、未來預期上的不確定性以及“戰略模糊性”也是導致制度復雜性的因素。出于對自身利益最大化的考量，不少東亞國家奉行實用主義的外交心態，在對待地區合作制度上部分中小國家“兩面下注”的參與策略雖然為地區層面上的合作創造了更多的機會，但也在客觀上造成了機制復雜化的負面效果。

上述解釋為雖然為理解地區制度復雜性提供了思路，但本文認為東亞經濟一體化進程從一開始就受到大國主導下制度競爭因素的影響，這實際上是東亞地區遲遲未能形成統一的、高度制度化的區域經濟合作機制最為重要的原因。按照國際制度理論關于區域經濟合作機制的解釋，地區經濟一體化需要一個或多個具備較高合法性的“中心國家”（pivot state），而且該國還必須擁有足夠的治理能力，即能夠為地區合作提供必須的公共物品。雖然近年來東亞地區大規模的制度建設運動在很大程度上改善了制度稀缺困境，為地區經濟合作提供了大量公共物品，但卻引發了多重制度之間相互競爭的負面效應，這既阻礙了該地區經濟一體化進程，也折射出地區大國意圖通過制度競爭來實現對地區領導權的掌控，東亞一體化也因此變成了一項幾乎不可能完成的任務。

■區域制度競爭與海上絲路倡議的形成：中國一項政策回應

東亞地區國際制度復雜性所帶來的東亞多重地區主義（Multiple regionalisms），一方面導致了制度過剩，增加了政治談判成本；另一方面則形成了制度競爭，模糊了地區成員身份。特別是地區內主要行為體對經濟地區主義進程領導權的爭奪，是該地區經濟合作機制泛濫的主要原因[2]，各種機制彼此制衡和掣肘，妨礙了更加深入的經濟合作，這就是所謂制度競爭現象的實質，也是東亞地區主義躑躅不前的主要原因。但有學者對此則持不同觀點，認為制度復雜性作為一種客觀事實，其本身并非東亞一體化進程的阻礙因素[3]。相反，通過凝聚制度間的協調合作，達成深化合作的意愿與共識，制度復雜性甚至可以成為東亞經濟一體化進程不斷深入的推動力。

雖然學術界對東亞地區一體化進程中的制度競爭效應及其引發的后果尚存在爭議，但東亞地區主義發展實踐卻清晰的展示出這一點：東亞地區內部各種經貿領域合作機制的發展并非坦途，甚至常常“令人感到沮喪”。當前東亞地區合作的困境表現為地區內主要行為體在各自偏好的地區秩序上存在明顯分歧，且難以通過現有的地區制度加以協調，東亞地區一體化也因此缺乏繼續前進的動力。

應當看到，東亞地區現有國際機制的復雜性和競爭性已經對中國周邊外交與對外經貿合作提出了新挑戰。特別是隨著中國對外開放戰略不斷實施和逐漸深化，中國正卷入不斷嵌套的地區多邊合作制度中，地區制度間的復雜性、關聯性與競爭性日益成為中國制定政策時必須考慮的結構因素。如何有效應對東亞合作機制復雜性所帶來的挑戰，已經成為擺在決策者面前必須解決的重大課題：一方面，中國需要對區域內各種合作機制進行政策協調與資源整合；另一方面，在面對美國、日本、東盟等參與方利用國際制度增加、擴散影響力，謀求自身利益的做法，也必須給予關注。正是在這一背景下，中國提出共建21世紀海上絲綢之路經濟帶的積極倡議。海上絲路倡議是中國在新形勢下擴大向西開放的重要戰略部署，而東亞地區作為海上絲路的起點，將直接影響到“以點帶面、從線到片，逐步形成區域大合作”戰略的實施效果。對于該倡議形成的原因，一直存在著諸多爭議。國外政策研究學者從地緣政治視角對其背后“隱藏”的戰略考量做出一些猜測性的評價和論斷[4]。事實上，國內也有觀點認為海上絲路倡議是中國出于對外部威脅、風險或壓力的反應性行為，是一種避免大國政治博弈、領土糾紛和非傳統安全對國家安全和經濟福利造成負面影響的對外戰略[5]。但也有學者提出不同看法，認為該構想本質上一個關于亞洲經濟的開放式合作平臺，是中國外交經略周邊的具體體現，旨在構建中國同鄰國在經貿領域相互開放的新模式，不斷提高相互開放的水平[6]。事實上，無論從怎樣的角度進行解讀和分析，中國提出與周邊國家共建海上絲路倡議的這一事實本身就反映出東亞現有地區合作制度已經不能滿足中國對外開放和經濟發展需要，在某種程度上該倡議是中國對東亞地區制度競爭現狀的一種政策回應。

■以海上絲路倡議推動東亞經濟一體化：政策構想與實現路徑

中國倡議共建絲綢之路經濟帶與東亞經濟一體化發展方向是一致的，即實現地區合作與雙贏，而非對抗和避險。而該構想之所以能夠成為推動東亞經濟一體化的新路徑還源于以下幾種因素：

首先，制度競爭理論是關于東亞經濟地區主義的一種解釋，通過分析東亞一體化進程中的制度競爭效應，有助于深刻理解當前海上絲路倡議所面臨的地區合作環境，本文認為東亞地區國際制度所呈現的復雜性特征雖然在某種程度上造成了地區經濟一體化進程陷入停滯，但對于海上絲路倡議的落實卻具有積極意義。當前東亞地區存在著復雜的利益組合和動態的權利分配格局，導致任何一種區域機制都暫時難以占據完全的優勢地位，通過維持現有合作機制之間的力量制衡，可以為海上絲路這一新倡議的實施提供良好外部機遇。

其次，海上絲路倡議作為一項中國積極在東亞區域內推動的經濟合作構想，不得不面對東亞地區現已存在的諸多區域和次區域經貿合作機制的挑戰。因此，在推動東亞一體化進程中，需要承認當前地區制度復雜性的政策現實，即短期內東亞不可能形成統一機制化安排，從而積極推動基于海上絲路的跨機制合作，在開放、多元的基礎上建構東亞區域合作新格局與區域治理新平臺，依托海上絲路建設實現中國與東亞各國經貿合作的“版本升級”，為東亞各國經貿往來帶來多贏效應。

最后，將海上絲路倡議作為新的地區經濟合作平臺，通過整合現有地區合作機制推動推動東亞一體化。東亞作為全球經濟最具活力的增長極，迫切需要超越一般自由貿易協定意義的、覆蓋整個地區的新型合作機制。海上絲路建設應當充分運用現有的合作基礎好、有重要影響力的多邊和雙邊機制，如區域全面經濟伙伴關系（RCEP）、中國東盟自貿區等機制，將海上絲路建設議題嵌入到東亞地區現有的多邊合作機制中，使其成為各種區域合作機制并行不悖相互協調的合作平臺，從而實現該構想與地區現有合作制度的良性互動，將有助于降低地區合作成本，重新建構地區身份認同，推動東亞一體化進程持續向前發展。