國家審計與內部審計關系淺析
——聚焦規范管理 強化審計監督

趙靜（山東黃河河務局）

■ 我國審計體系發展沿革和社會貢獻

（一）國家審計機構發展歷程

改革開放以前，我國未設置獨立的國家審計機構，對財政財務收支的審計監督，主要結合財政管理等工作進行，為爭取財政經濟狀況的根本好轉，確保國民經濟全面恢復，發揮了積極作用。改革開放以來，黨和政府把工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，經濟建設成為黨和政府工作的首要任務，改革開放的全面展開，客觀上要求加強對財政經濟的管理，建立健全經濟監督機制，維護國家財經法紀，在這樣的背景下，繼續由政府財政部門結合業務活動開展審計工作，已不能適應時代需要，實行獨立的審計監督制度，成為一個必要而緊迫的課題。

（二）我國內部審計理念發展

相對于國家審計等外部審計而言，內部審計是由單位為加強內部管理而自我組織的審計，目的在于幫助單位內部審計的監督職能得到最有效的發揮。1978 年國際內部審計師協會（IIA）正式頒布了《內部審計實務準則》，2003 年6 月中國內部審計協會發布《內部審計準則》，2018 年3 月《審計署關于內部審計工作的規定》頒布實施，標志著我國實現了內部審計的制度化和規范化。與外部審計不同，內部審計有效的發揮了在強化內部控制、改善風險管理、防范外審風險，促進單位發展的作用。在我國，內部審計與外部審計相互結合、互為補充，是現代審計的一大特色，內部審計不僅是部門、單位內部經濟管理的重要組成部分，而且作為國家審計的基礎，被納入審計監督體系，內部審計作為審計體系的重要組成部分，在國家經濟良好運行中起著至關重要的作用。2018 年黨中央改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導的重大舉措。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上的講話，深刻闡述了審計工作的重要作用，為促進黨中央令行禁止、維護國家經濟安全、推動全面深化改革、促進依法治國、推進廉政建設等作出了重要貢獻，就進一步改進審計監督、深化制度改革、加強自身建設作出具體部署，為我們在新時代推動審計事業新發展指明了方向，在我們黨、我們國家

審計史上都具有極其重要的里程碑意義。

（三）我國審計工作主要貢獻

一是在我國社會主義事業建設進程中，國家審計充分體現了經濟監督的基本職能，在嚴肅財經法紀、提高社會經濟管理能力、維護國家安全和促進經濟發展等方面起到了重要的推進作用，尤其是在國家經濟體制轉型期間，為嚴肅財經法紀、維護財政經濟秩序發揮了重要作用，為構建規范健康的經濟運行秩序，促進區域和行業經濟社會健康發展作出了重大貢獻。

二是內部審計作為審計體系的重要組成部分，在國家經濟良好運行和行政事業單位履職發展中起著至關重要的作用。特別是面對著生產技術日新月異，經濟形勢復雜多變，內部審計工作以責任和目標為導向，著力從加強對國有資產保值增值避免流失、領導干部經濟責任履職盡責等情況進行審計，同時把審計結果放在國家經濟發展大格局中去分析評價，積極為領導決策建言獻策，對責任認定提供依據，從而使審計作用更加突出、職責履行更加到位、審計方法更加先進、審計成果更加豐富、審計隊伍建設更具實力。

■ 新時代黃河系統內部審計機制建設

（一）新時代新使命

2019 年9 月18 日，習近平總書記主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，發出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，明確了新時代黃河治理保護事業的新使命、新擔當。隨著黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，水利部、黃河委員會緊扣習近平總書記重要講話精神，相繼作出部署安排。這就要求單位要緊緊圍繞“規范管理、加快發展”提檔升級總體目標，深挖內部管理薄弱環節和突出問題，持續加強內部審計監督。審計工作任務增加、難度增大，對新的財務審計部門提出了更高的要求，所以探討如何加強系統內部審計工作，構建內部審計新機制迫在眉睫。

（二）當前影響內部審計職能發揮的突出問題

在實際工作中，由于受多種因素的束縛或干擾，內部審計職能還沒有充分發揮出來，究其原因主要有以下幾點：一是內部審計部門缺乏獨立性和權威性；二是內部審計制度不完善，缺乏健全工作機制；三是內部審計部門人員配置不足，專業能力參差不齊。

1.內部審計部門缺乏獨立性和權威性

根據《內部審計基本準則》第六條“內部審計機構和內部審計人員應當保持獨立性和客觀性”的規定，內部審計部門和人員必須保持獨立性，才能正確發揮審計的作用。內部審計本身不同于外部審計，其部門組成人員均是系統內部人員，內審部門本身也是單位整體的一部分，其人員配置、職務升遷等均由本單位領導層決定，導致內部審計在組織機構、人員構成和工作開展等方面均不獨立，而內部審計又是在本單位主導下開展工作，這種“下級監督上級”的工作模式，也使得內審工作的獨立性和公正性難以得到保障，內審效果大打折扣。同時內部審計工作缺乏權威性，一方面多數人認為單位經濟活動接受其他相關職能部門領導和監督，再開展內部審計意義不大，甚至在內審工作上存在抵觸情緒，把接受內審監督當成一種負擔。另一方面內審部門人員存在畏難情緒和“不愿得罪人”的心態，怕得罪領導和同事，對發現的問題不敢及時報告，不能大膽去監督。以上對內審工作的種種影響因素，導致單位內審監督無法真正有效的發揮作用。

2.內部審計制度不完善，缺乏健全工作機制

目前單位內部審計工作主要執行依據是國家審計法規、制定的規章制度和內部審計準則等，有的單位內部審計部門也在實踐中探索出一些有益的經驗，在此基礎上也形成規章制度，但這些審計制度在前瞻性、穩定性、可操作性方面存在一定欠缺，內部審計職責、權限的界定也比較模糊，難以適應審計工作發揮職能的需要。在實際工作中，內部審計也缺乏完善的工作機制和規劃，注重突擊審計，忽視長效審計和過程審計，使得內部審計參與內控預防的職能大打折扣，主要表現在一是內部審計大多還停留在臨時的查錯防弊，沒有形成長效的工作機制進行監督，二是多數內審人員還停留在傳統的財務查賬、資料收集等審計方式，審計范圍不寬，審計手段落后，審計效率偏低。

3.內部審計部門人員配置不足，審計力量有待加強

目前，全局專兼職審計人員僅有34 人，審計人員的數量和素質能力尚不能完全滿足新時代高質量審計工作的要求。同時由于審計業務的學習和培訓不到位，內部審計人員多沿用以往經驗進行審計，難以適應單位發展和審計環境變化，內部審計人員專業素質有待提高。

（三）新時代單位內部審計機制建設的思考建議

（1）強化內部審計的獨立地位，樹立內部審計部門權威。單位要增強對內部審計工作重要性和緊迫性的認識，加強內部審計在單位內控管理和風險治理中不可替代的重要作用，把內部審計工作置于應有的位置和高度，為內部審計提供必要的工作條件和地位保證。內部審計部門要在單位黨組（黨委）的領導下，獨立行使內部審計職能，充分發揮內部審計職能。

（2）做好內部審計制度建設，形成完善的內部審計制度體系。通過健全行政事業單位內部審計制度，清晰定義單位內部審計的含義，為行政事業單位內部審計獨立性提供制度保障。通過完善行政事業單位內部審計管理機制和機構、人員配置，建立行政事業單位內部審計風險防控體系，明確內部審計的責任和義務，為單位內部審計實施提供依據，充分發揮行政事業單位內部審計職能。

（3）優化內部審計人員的配置，強化審計隊伍建設。隨著系統改革的不斷推進，工作職責越來越多，工作任務越來越重，也對下一步審計工作提出了更高的要求。首先內部審計部門除了有財務管理方面的專業知識外，還應具備審計、金融、法律等專業知識的人才，真正形成高層次、復合型的審計人員配置，從審計力量上切實保證內部審計工作卓有成效地開展。其次要高度重視對內部審計人員的教育培訓工作，在注重自主學習培訓的同時，也要安排內部審計人員積極參與有關部門組織的各類審計知識的培訓，不斷拓展內部審計人員知識面和工作能力。

（4）規范審計流程，全面提升審計工作質量。隨著機構職能的不斷轉變，及時調整內審工作的目標和重點，在傳統的財務收支審計和領導干部經濟責任審計基礎上，研究和探索審計工作的新方法、新思路，向績效審計、管理審計、參謀審計等領域延伸，突出效益審計，更好地發揮內審效用。健全審計質量責任體系，實行各崗位、各環節分級管控、全程留痕。嚴格審計限時制管理，通過審計現場反饋初步審計報告的模式，提升項目審計效率。以打造優秀審計項目為目標，規范審計流程，完善審計檔案資料，定期對審計項目質量進行檢查和督導，全面提升審計工作質量。

（5）突出科技強審，加快審計信息化建設。推進審計管理信息系統的正常使用，加強相關培訓，強化大數據思維，促進現場審計網絡協同辦公，進一步提升審計工作效率和工作質量，全面推動單位審計工作轉型升級、創新發展。

綜上，我們要充分利用好國家審計對單位經濟建設和發展的宏觀指導作用，同時充分發揮好內部審計時效快、針對性強的特點，做到國家審計和內部審計兩結合、兩協同、兩互補，促進單位深化改革發展和安全穩定廉政等各項工作的全面、協調、可持續發展。