我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金整合使用的政策困境及路徑優(yōu)化

江西省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所 周曉燕

一、引言

2017年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見》提出，到2020年，構(gòu)建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金存在多頭管理、交叉重復(fù)、使用分散等體制機(jī)制性問(wèn)題，尤其在政策實(shí)施過(guò)程中，由于存在地區(qū)異質(zhì)性，以中央財(cái)政為主要來(lái)源的財(cái)政涉農(nóng)資金存在偶發(fā)性的投向不均衡、資金撥付與使用不規(guī)范、資金監(jiān)管不到位、績(jī)效考核機(jī)制不健全、政策設(shè)計(jì)不合理等困境，嚴(yán)重影響了國(guó)家支農(nóng)政策效果和支農(nóng)資金使用效益。統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，是提高財(cái)政資金配置效率的關(guān)鍵之舉，是發(fā)揮財(cái)稅體制改革牽引作用、推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑，更是我國(guó)“十四五”時(shí)期需要關(guān)注的重要內(nèi)容。本文通過(guò)深入剖析我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金整合使用的政策困境，從深化涉農(nóng)領(lǐng)域改革、建立長(zhǎng)效機(jī)制、進(jìn)行源頭整合、升級(jí)管理模式、提高監(jiān)督水平、對(duì)焦政策目標(biāo)等六個(gè)方面提出了優(yōu)化路徑，為我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合工作提供了重要的理論參考。

二、我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金整合使用政策實(shí)施中面臨的困境

自2006年我國(guó)啟動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的財(cái)政涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作以來(lái)，黑龍江、湖北、廣東等省份的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作收到了較大成效，但整體來(lái)看，尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是貧困地區(qū)，財(cái)政涉農(nóng)資金的整合使用政策在實(shí)施過(guò)程中往往陷入以下幾個(gè)困境：

一是資金投向不精準(zhǔn)，引發(fā)空間及代際的新不均。首先，地區(qū)與地區(qū)之間的不均衡。由于先天的資源稟賦及后天的發(fā)展優(yōu)勢(shì)不同，我國(guó)東、中、西部地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等本身存在較明顯差異，其從中央財(cái)政獲取的涉農(nóng)資金在總量和規(guī)模上存在明顯不對(duì)等，甚至出現(xiàn)“強(qiáng)者恒強(qiáng)、優(yōu)者更優(yōu)”的現(xiàn)實(shí)景象。其次，村與村之間的不均衡。市縣在資金分配過(guò)程中會(huì)主觀地傾向于自身的政治任務(wù)及個(gè)人業(yè)績(jī)工程，于是貧困村往往成為各種產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、政策支持、資金幫扶的聚焦點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而非貧困村享受的比例不足兩成。加之，國(guó)家為了確保打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在貧困村安排了一批非常有思想和才華的駐村干部，他們科學(xué)高效分配及運(yùn)用財(cái)政涉農(nóng)資金，讓貧困村的脫貧項(xiàng)目更接地氣，帶領(lǐng)貧困村民脫貧摘帽。最后，戶與戶之間的不均衡。村民是涉農(nóng)資金最終的受益者和使用者，但由于相關(guān)政策只覆蓋部分戶主，尤其是貧困戶，比如在教育、醫(yī)療、住房方面貧困戶能享受，而低收入的非貧困戶不能享受。

二是整合政策與現(xiàn)實(shí)使用不一致，造成資金管理的新矛盾。首先，資金的分項(xiàng)下達(dá)與統(tǒng)一使用相矛盾。根據(jù)最新的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合文件及要求，“只要是納入統(tǒng)籌范圍的涉農(nóng)資金，地方政府都要統(tǒng)一整合到一個(gè)池子”，這就要求，財(cái)政涉農(nóng)資金的使用必須先統(tǒng)一再分項(xiàng)?？蓪?shí)際的使用情況卻是，先由上級(jí)部門對(duì)涉農(nóng)資金支持的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)定，再根據(jù)文件或任務(wù)要求進(jìn)行資金的具體分配，同時(shí)，資金的使用者是下一級(jí)政府職能部門。這就容易造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，同時(shí)，“紙上談兵”的績(jī)效考核體系不接地氣，不了民生，容易打擊干事者的執(zhí)行積極性，出現(xiàn)資金管理新矛盾。其次，行政審批繁榮拖沓，與資金使用的時(shí)效性相矛盾。涉農(nóng)資金中有很大一部分是針對(duì)特殊項(xiàng)目與行情的。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)職能部門繁榮拖沓，層層審批過(guò)程長(zhǎng)久，尤其是脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入最后沖刺階段，時(shí)間就是成功與否的關(guān)鍵，但遺憾的是，基本每個(gè)涉農(nóng)項(xiàng)目資金的成功抵達(dá)均經(jīng)歷少則十幾天多則幾個(gè)月不等的時(shí)間，嚴(yán)重影響資金使用的時(shí)效性。

三是資金監(jiān)管與績(jī)效考核機(jī)制不健全。首先，繁多的檢查考核項(xiàng)目，讓工作人員疲于應(yīng)付。以“農(nóng)村飲水安全”項(xiàng)目為例。由于此項(xiàng)目涉及部門多達(dá)十幾個(gè)，每個(gè)歸口單位均要根據(jù)自身職能及項(xiàng)目評(píng)審要求進(jìn)行一一對(duì)應(yīng)地檢查、督查、考核工作，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該項(xiàng)目共接受省、市、縣各級(jí)政府及部門共20多次檢查、督查及考核工作，嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目推行的進(jìn)度，與文件精神及要求嚴(yán)重背離。其次，對(duì)資金整合使用的績(jī)效考核政策難以完全落到實(shí)處。由于專業(yè)人員和相關(guān)法律法規(guī)的缺失，本該由上級(jí)主管部門統(tǒng)一構(gòu)建考核評(píng)價(jià)體系、統(tǒng)一組織考核形式、統(tǒng)一規(guī)范內(nèi)容、統(tǒng)一設(shè)定考評(píng)指標(biāo)的工作至今沒(méi)有落實(shí)，當(dāng)前仍然按照簡(jiǎn)單和保守的方式進(jìn)行考核，使資金的使用陷入困境。

四是資金整合政策設(shè)計(jì)不合理。主要是指對(duì)于具有公共產(chǎn)品屬性的涉農(nóng)資金來(lái)說(shuō)，其在政策設(shè)計(jì)時(shí)依然存在失靈問(wèn)題。比如資金配套政策在基層難以完全落實(shí)。對(duì)于絕大多數(shù)涉農(nóng)項(xiàng)目，上級(jí)部門都要求下級(jí)部門按比例配套，少數(shù)項(xiàng)目即使沒(méi)有明確配套，但由于項(xiàng)目實(shí)施缺口非常大，同樣也存在隱形配套要求，而對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，本身就存在財(cái)力吃緊、項(xiàng)目繁多、資金困頓等問(wèn)題，實(shí)在是欲哭無(wú)淚了；再比如，部分地方存在工作任務(wù)層層增加的習(xí)慣，讓解決基層問(wèn)題的能力大打折扣，甚至變成了阻礙項(xiàng)目順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素。這在脫貧攻堅(jiān)量化指標(biāo)和具體工作任務(wù)的實(shí)現(xiàn)上體現(xiàn)得淋漓盡致。有些部門擅長(zhǎng)“深度”解讀國(guó)家政策，能將“三分”做到“七分”，能讓“不好做”變成“必須要”，于是一個(gè)項(xiàng)目下來(lái)，基層工作人員往往會(huì)脫一層皮，而效果不簡(jiǎn)單的會(huì)好。另外，部分地方性政策存在短視化問(wèn)題及合理性有待加強(qiáng)。

三、政策建議

雖然財(cái)政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合政策存在各種困境，但該項(xiàng)政策的推行及實(shí)施有利于全面規(guī)范涉農(nóng)資金的使用范圍及形式，有利于從整體上提高財(cái)政資金的使用效益，有利于政府機(jī)構(gòu)明確職責(zé)分工并進(jìn)行精簡(jiǎn)合并，有利于財(cái)稅體制改革朝新時(shí)代“十四五”規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)靠近。具體來(lái)講，可以從四個(gè)方面進(jìn)行路徑優(yōu)化：

首先，繼續(xù)深化“放管服”改革，營(yíng)造良好的辦公生態(tài)。一是明確央地權(quán)責(zé)，激發(fā)主動(dòng)作為。進(jìn)一下下放財(cái)政涉農(nóng)資金及項(xiàng)目的審批權(quán)，在充分調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，上級(jí)主管部門做到“頂格放權(quán)”。即能下放的權(quán)利必須下放，不能下放的權(quán)利有選擇的下放，將人性化和自由化充分詮釋在行政工作中，賦予地方更多自主，激發(fā)地方政府積極主動(dòng)作為；二是肅清資金管理亂象，勇做排頭兵。中央要形成專門統(tǒng)一的財(cái)政涉農(nóng)資金工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各級(jí)政府也要相應(yīng)成立對(duì)接的工作小組，對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金具體所處部門、規(guī)?？偭?、項(xiàng)目類別、結(jié)構(gòu)、考核指標(biāo)體系、管理辦法、政策實(shí)施效果等進(jìn)行全方位調(diào)查研究，以真憑實(shí)據(jù)制定統(tǒng)籌整合之策。三是縣級(jí)政府嚴(yán)格按照財(cái)政資金使用規(guī)律，不交叉、不重復(fù)、各有側(cè)重、各自申報(bào)、承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，不斷提高涉農(nóng)資金使用效益。

其次，推進(jìn)源頭整合，構(gòu)建財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制。一是對(duì)現(xiàn)有財(cái)政涉農(nóng)資金參與的項(xiàng)目進(jìn)行逐一排查，對(duì)于完全不符合當(dāng)前發(fā)展實(shí)際的項(xiàng)目要及時(shí)清退，對(duì)有需求但不必須的項(xiàng)目可以緩和，而對(duì)于急需項(xiàng)目又會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期正面效應(yīng)的項(xiàng)目要加大扶持力度，同時(shí)做好配套服務(wù)工作。二是在準(zhǔn)確把握現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，順應(yīng)發(fā)展大勢(shì)進(jìn)行統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建。由各級(jí)財(cái)政部門牽頭，聯(lián)合發(fā)改、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、工信、林業(yè)、城建等部門，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展基金“大類別使用”功能，打通資金使用及流向通道，進(jìn)一步拓展統(tǒng)籌整合及使用空間。

最后，升級(jí)管理模式，提高監(jiān)督水平。根據(jù)財(cái)政涉農(nóng)資金使用項(xiàng)目分類，列出兩種清單：一種是約束性任務(wù)清單。此種清單上的項(xiàng)目是必須嚴(yán)格按照國(guó)家指定的用途進(jìn)行使用，同時(shí)由于其具有應(yīng)急、專項(xiàng)等特性，不需要納入統(tǒng)籌整合范圍，但必須專人專管，而且要高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，不允許出現(xiàn)一絲失誤；另一種稱為指導(dǎo)性任務(wù)清單。即根據(jù)各地實(shí)際作出的項(xiàng)目安排，項(xiàng)目雖然沒(méi)有必須性，但財(cái)政資金的支出方向、目標(biāo)用途、最終效果等必須明確，資金需要進(jìn)行統(tǒng)籌整合，而且需要進(jìn)行嚴(yán)格的績(jī)效考核。同時(shí)，通過(guò)改革工作機(jī)制，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)管理及監(jiān)督水平的雙提升。尤其是針對(duì)同一種項(xiàng)目，盡量將考核頻次降到最低，讓基層工作人員有時(shí)間推進(jìn)資金項(xiàng)目，有手腳進(jìn)行項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)及思考和總結(jié)歸納，以更好更高效實(shí)施財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目。