新一輪國土空間規劃對區縣級國土空間規劃的啟示

李秀秀

【摘 ?要】國土空間規劃通過對國土資源的開發利用、建設開發活動統籌部署，從而實現自然資源、社會經濟協調發展的目的。通過考慮資源環境承載力和國土空間開發適宜性，論文對現有問題進行分析，對未來空間規劃進行定位，以期實現服務國家治理現代化的目標。區縣級國土空間規劃因最接近實施層面，其研究意義重大。論文結合我國國土空間規劃發展歷程，通過各國國土空間規劃體系的對比，以天津東疆保稅港區為例開展研究，為區縣級國土空間規劃的開展提供啟示。

【Abstract】Through the overall planning and deployment of the development， utilization and construction activities of territorial resources， territorial space planning can achieve the goal of coordinated development of natural resources and social economy. By considering the bearing capacity of resources and environment and the development suitability of territorial space， the paper analyzes the existing problems and makes positioning for the future space planning， so as to achieve the goal of serving the modernization of national governance. The research of region and county level territorial space planning is of great significance because it is closest to the implementation level. Combined with the development process of China's territorial space planning， through the comparison of the territorial space planning systems of various countries， this paper takes Tianjin Dongjiang Bonded Port Area as an example to carry out the research， which provides enlightenment for the development of region and county level territorial space planning.

【關鍵詞】國土空間規劃;區縣級;東疆保稅港區

【Keywords】territorial space planning; region and county level; Dongjiang Bonded Port Area

【中圖分類號】F301.23 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2020）07-0134-03

1 我國國土空間規劃體系發展歷程

我國空間規劃在國家發展中擔任著空間布局角色，隨著發展理念體系變化經歷了系列演變。黨的十一屆三中全會后，我國計劃經濟向市場經濟過渡，空間規劃作為落實國民經濟發展的工具，在很大程度上延續了計劃經濟宏觀調控的特點。20世紀90年代初，改革開放深入開展，地方自主性增強，我國空間規劃體系經歷了從國家到區域再到地方的演變，這一時期經濟靈活快速發展，空間規劃也逐步成為地方部門功利博弈的工具，逐漸呈現多規沖突、內容交叉等問題。黨的十八大作出優化國土空間格局重要部署[1]，黨的十八屆三中全會提出建立國土空間規劃體系、實現國家治理現代化的要求，在謀求高質量發展時代背景下，國土空間規劃進入轉型期。2018年，自然資源部成立，整合土地、水、海洋等自然資源管理職能，著力解決資源開發保護不到位、各類規劃交叉矛盾等問題，我國國土空間規劃進入新階段。2019年，中共中央、國務院頒發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》[2]，同年自然資源部發布《全面開展國土空間規劃工作的通知》，新時期國土空間規劃全面拉開帷幕。國家層面，以北京、上海為先鋒的空間規劃改革探索已完成，以“第三次全國土地調查工作”為核心的基礎工作已全面展開;省級層面，海南、浙江、廣東等省份已開展規劃編制和深化研究工作[3];市級層面，2019年6月我國第一部國土空間規劃《廣州市國土空間總體規劃（2018-2035年）》公示;而區縣級層面最接近實施層面，相對特殊和復雜，尚未廣泛深入開展。

2 各國國土空間規劃體系對比探究

國外工業化和城鎮化起步較早，早期就通過干預城市開發建設過程服務社會經濟發展，逐漸形成了相對成熟的空間規劃體系[4]。各國一般會參照一級政府一級規劃的模式，不同層級側重不同，國家級國土空間規劃注重原則性和方向，中間級注重過渡性和承上啟下，下級注重實施和落實。各國規劃體系也因國情不同，大致分為三類。

第一類采用自上而下、單一式空間規劃體系。例如，英國設國家、區域、郡和市鎮四級，空間規劃只設文本，地方根據土地利用開發計劃確定各類用地，指導項目開發和審批[5]。瑞士設全國、州和地區級三級，國家級旨在協調空間發展，提供概念規劃，不具強制性;地區級直接編制土地開發利用指標，指導項目開發和審批[6]。丹麥空間規劃設國家、市級和局部三級，國家級側重戰略性，指導市級空間規劃;市級規劃側重土地利用、基礎設施、公共服務、休閑娛樂等區域劃定;局部規劃具有較高自由度，明確土地指標指導項目建設方案，綜合考慮政府權益、土地開發與公眾利益[7]。法國設國家、大區、市鎮群和市鎮四級，國家級側重公共服務、基礎設施布局，按照國家發展戰略，引導大區與國家簽訂規劃合作協議，確定合作項目，獲取財政支持;大區級側重生態環境、重點設施、經濟項目等空間布局;市鎮群級側重協同發展，市鎮群由多個市鎮構成，通過合作確定市鎮發展目標，整合多區域多部門的資源和政策，平衡跨區域、跨領域發展;市鎮級側重指導項目開發。

第二類采用自上而下、雙線并行的空間規劃體系。日本是亞洲最早開展空間規劃的國家[8]，其采用國土形成計劃、利用規劃并行，國土形成計劃設全國和地方兩級，側重宏觀性，指導土地利用和保護;國土利用規劃設全國、州道府縣和市町村三級，側重實施性，落實土地性質、開發指標等，同時，劃定城市、森林、農業、自然公園和自然保護地五類區域，各自形成保障有序利用土地。德國設聯邦、區域和市鎮空間規劃三級。聯邦級管控定居點、非建設用地、基礎設施的空間規劃，在政策、計劃上確定原則和方向，要素以圖則方式形成剛性傳導;區域規劃側重經濟、就業、科技等;僅在市鎮級空間規劃和建設規劃并存，類似我國城市總體規劃和控制性詳細規劃，空間規劃落實上一級空間規劃，不涉及項目開發;建設規劃落實土地性質、開發指標等，指導項目開發[9]。荷蘭空間規劃層級上設國家、省和市三級，國家、省側重戰略規劃;市級同時編制戰略規劃和土地利用規劃。

第三類采用自下而上、“自由式”空間規劃體系，典型案例為美國。美國空間規劃設分區規劃、縣規劃、區域規劃和州規劃四級，不設聯邦規劃，優點是各州自主權較大，國土空間規劃呈地區特色;缺點是各州自成體系，沒有全國性的統一規劃體系，州際之間缺乏統一有效的銜接[10]。

我國國土空間規劃體系與日本最為相似，層級上包括國家、省、市、縣和鄉鎮五級，體系上包括總體規劃、專項規劃和詳細規劃三類，自上而下傳導。國家空間規劃注重戰略性和方向性，省級注重協調性，市縣級和鄉鎮注重實施性，對建設活動作出具體安排。內容上，本次國土空間規劃重點突出生態保護和生態紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等底線思維，合理布局生產、生活、生態空間。從自然資源部的成立，到五級三類規劃體系的建立可以看出，我國國土空間規劃更注重全國一盤棋，各地區空間規劃更具互通性，各專業空間規劃更具協調性。

3 天津東疆保稅港區概況

3.1 區域概況

東疆保稅港區位于天津市濱海新區東部，整體面積約30km2，是中國北方首個自貿區的核心片區，是國務院定位的北方國際航運中心和國際物流中心核心功能區[11]。東疆港區三面環海，屬于吹海造陸半島，空間布局上主要由碼頭作業區、物流加工區和配套功能區聯動組成，集碼頭、倉儲、物流、居住、辦公、休閑等功能于一體，產業形態主要為融資租賃、現代服務業、國際貿易和航運物流業等。

3.2 區域現狀分析

2007年，《東疆港區總體規劃（2006-2020年）》獲天津市人民政府批復，2010年，控制性詳細規劃獲批。東疆港區依托港口建立，以港口產業為基礎，形成了碼頭作業區、物流加工區和生活配套區，三區聯動組成，區域發展至今已有十余年時間，隨著近幾年產業變遷及外部環境的發展，空間及產業發展問題逐漸顯現。

港城互動差，“港產城”融合發展彈力不足。東疆港區面積約30km2，整個港區以亞洲路為界，亞洲路以西主要為碼頭物流產業區，約占整體面積的2/3，亞洲路以東主要為生活配套區，約占整體面積的1/3。目前，港口物流產業用地已使用一半以上，并逐步體現出用地質量不高、產業用地不足、產業創新轉型空間不足的問題。生活配套區使用用地尚不足1/3，城市空間建設發展相對滯后，區域產業人口很大比例上依靠外部區域解決居住、醫療、教育等生活配套問題，港城之間產業互動少，缺乏有力銜接，原定位的生活配套區并未充分發揮出服務港口物流產業發展的作用。

區域產業競爭力和互動性相對較弱。區域實體產業主要為傳統的物流倉儲業，以倉儲租賃服務為主，進行存儲及簡單加工業務，倉庫空置率高，以通道經濟為主，營收貢獻低。隨著區域產業結構的發展，區域產業逐步向融資租賃、現代服務業、旅游產業等傾斜，而港口產業仍以傳統的裝卸、運輸為主，兩者聯動效應在減弱。相關的中高值產業如保稅產品展銷、期貨交割、航運保險、產業人才等產業薄弱，競爭力不足。

港城交通混行交錯、方式單一，港城矛盾日益明顯。東疆港區具有半島屬性，三面環海，對外交通主要依靠兩條主干道，大量的實體物流倉儲企業在區內經營，勢必需要通過拓展對外通道、加強路網建設、改善物流組織來緩解疏港交通壓力。同時，東疆沿海岸線景觀、沙灘景區及郵輪母港客運碼頭，也是旅游人口的聚集地，部分路段客貨混行，增加了交通安全維護、噪聲污染防治等壓力。

城市開發建設分散，難以形成團級聚集效應。生活配套區開發建設分散、呈點狀布局，空間互動利用效率低，不利于公共服務設施及市政基礎設施的共享利用，聚集效應不明顯，區域對外來居住人口的吸引力不足，形成惡性循環。

4 對天津東疆保稅港區國土空間規劃工作的啟示

關注跨區域認同和戰略合作，提升區域競爭力。可借鑒法國國際-大區戰略協議的國土空間規劃模式，在濱海新區、天津市甚至是國家層面爭取區域協同戰略發展支持，強化區域協作，充分利用東疆東部岸線與周邊兄弟區域旅游岸線互動發展，挖掘區域產業與新區、天津市甚至是京冀地區協同互助潛力，在保持區域特色發展的同時，推動形成跨區域認同和戰略合作，提升區域綜合競爭力。

產業創新提升，做足產業空間新文章。推動“通道經濟”向“口岸經濟”轉型，梳理航運產業、貿易產業鏈條中上游產業，擴展海運保險、咨詢、公證等上游產業，探索物流金融、分撥配送新模式，將高附加值數據留在東疆。對接天津港世界一流大港建設方案，探索自由貿易產業新方向，在港產城融合發展的目標下，提出港城空間布局、產業空間定位、重大基礎設施、綜合交通體系、空間發展動態等空間優化內容，打造港產城布局協調、濱海空間開放、岸線生態優美的現代海濱城市空間格局，為北方國際航運服務核心區、綠色智慧港口和集疏運系統建設提供空間，提升區域在發展新格局中的競爭力和吸引力。

關注民生發展，打造高品質生活的海濱城市活力空間。針對當前東疆城市活力不足、公共服務配置不足、交通薄弱等問題，規劃重點剖析其產生根源，從活力空間構建、交通可達性、公共服務設施便捷性、生態環境優良等角度進行研究，結合東疆實際，提出規劃策略，塑造生態協調、幸福宜居、具有濱海特色的海濱城市。

開展城市發展評估，合理布局開發時序。定期開展城市發展評估，將規劃前瞻與建設落地統籌考慮。參照丹麥空間規劃模式，在傳統總規和控規的概念上，加入街區控規理念，給予規劃一定自由性。同時，制定近期建設規劃及各年度實施計劃，合理布局開發時序，將規劃在空間概念基礎上延伸出時間概念，有效指導城市開發建設。

注重生態修復及海岸帶保護。東疆是一片三面環海的區域，全岸線為人工岸線，海岸線向海推進，以生產岸線和生活岸線為主，利用方式為傳統的港口產業和沙灘旅游，岸線利用單一，海岸帶自然屬性缺失，缺乏生態服務功能。應該在開發利用的同時，結合開展近岸灘涂濕地植被修復和淺海海洋生物保育工作，做好做足岸線生態修復與保護。

【參考文獻】

【1】高國力.優化國土空間開發格局[J].重慶國土房產，2012（6）：8.

【2】中發〔2019〕18號.中共中央國務院印發關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見[Z].

【3】伍江，曹春，王信，等.面向實施的區縣級國土空間總體規劃探索——以《淮安市清江浦區城鄉空間發展實施規劃》為例[J].城市規劃，2019（11）：37-50.

【4】苗婷婷，單菁菁.21世紀以來歐洲國家國土空間規劃比較及啟示——以英德法荷為例[J].北京工業大學學報：社會科學版，2019（6）：63-70.

【5】林堅，陳霄，魏筱.我國空間規劃協調問題探討——空間規劃的國際經驗借鑒與啟示[J].現代城市研究，2011（12）：15-21.

【6】張麗君，劉新衛，孫春強，等.世界主要國家和地區國土規劃的經驗與啟示[M].北京：地質出版社，2000.

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【8】李經緯，田莉.國土空間規劃的國際經驗及對我國的啟示[J].公共管理與政策評論，2019（6）：50-62.

【9】林芳菲.德國空間規劃的傳導機制研究——以下薩克森州為例[C]//2019（第十四屆）城市發展與規劃大會，2019.

【10】蔡玉梅，廖蓉，劉楊，等.美國空間規劃體系的構建及啟示[J].國土資源情報，2017（04）：11-19.

【11】東疆保稅港區管委會.天津港東疆片區的發展規劃和建設情況[J].天津市人民政府公報，2015（12）：26-30.