新時代農村社區治理的內涵、困境及破局

[摘要] 2019年中央一號文件進一步強調農村社區治理的重要地位，并將改善農村人居生活環境作為著力點。在探討新時代農村社區治的內涵前提下，剖析新時代農村社區治理的困境，并以郝堂村的實踐及經驗為啟發，進而探索符合新時代農村社區治理的破局之道，以期為黨委政府落實鄉村振興戰略建言獻策。

[關鍵詞]新時代;農村社區治理;內涵;困境;破局

[中圖分類號] D669.3

[文獻標識碼]A

在廣闊的農村地區建立起資源節約型、環境友好型新農村社區，實現村民素質普遍提升，農村可持續發展的美好愿望。2019年中央一號文件強調： “扎實推進鄉村建設，加快補齊農村人居環境和公共服務短板。”顯然，黨在推進國家建設過程中最為關心的問題還是農民問題，特別是農民的生活質量問題。由此可見，新時代農村社區治理引起了政府和社會各界的廣泛關注。

1 新時代農村社區治理的內涵

農村社區治理是鄉村治理體系中極為重要的一環，也是實現鄉村振興的牢固基石。如果說宅基地“三權分置”改革是實現農民“戶有所居”的良策，那么落實新時代農村社區治理體系則是實現農民“安居樂業”的善治之道。對于社區治理以及鄉村治理的內涵，國內外基本達成共識，并無太多原則性的爭議。而對于農村社區治理的內涵，特別是新時代農村社區治理內涵，國內專家學者觀點不一。文獻研究發現，爭議的焦點主要集中在“新時代”以及“治理”的定義方面。田毅鵬（ 2018年）認為，對于“新時代”的認定應當站在國家治理體系現代化的高度，將新時代農村社區治理的內涵定義為農村社區治理現代化。黃進才（2013年）則認為，應當用文義解釋的方法解釋“新時代”的內涵，將新時代農村社區治理定義為新型農村社區治理。李長健（2016年）則重點強調農村社區治理和農村社區管理的區分，不能簡單將農村社區管理定性為農村社區治理。

總的來講，所謂新時代農村社區治理是指在新時代國家治理體系和治理能力現代化的宏觀背景下，探索新型農村社區治理體系和治理能力現代化的新道路，進而實現農村從村莊治理到社區治理的轉變，助推鄉村振興計劃的實現。因此筆者認為，無論秉持何種觀點，均具合理之處。但應該把握以下三個參考因素：一是新時代農村社區治理是否加快農村城鎮化;二是新時代農村社區治理是否提高土地資源利用效能;三是新時代農村社區治理是否擴大內需、促進就業。

2 新時代農村社區治理的困境

2.1 農村社區建設缺乏科學規劃、無顯著特色

農村社區作為農村自然村落結合體，各地地理環境和風土人情不近相同，因此有的農村社區建設只注意生活條件的改善，將社區建成千篇一律的風格，而沒有保留當地特色和建筑風俗，地域特色缺失。另外，農村社區的建設規格和城市小區房并無區別。城鎮化的發展讓大批農村人口涌向城市，尤其是農村大學生、懂技術的青壯年。與此同時，在農村產生了大量的老人和兒童，農村社會“空心化”問題愈發嚴重。

2.2 農村社區基礎設施建設、社區治理手段落后

農村社區建設資金來源較為匱乏，由于受到城鄉二元體制的影響，政府投資力度有限，所以用于農村社區建設的財政支持相比城市而言較少，而且農村社區建設的資金主要來源于政府的扶持資金和土地補償賠償金，導致農村社區基礎公共設施配套不到位。教育、娛樂、養老等其他服務設施以及與居住人口規模向適應的道路，排水系統、廣播通信、環境衛生等無法滿足村民日益增長的生活需求。另一方面，新型農村社區的管理人員往往由原村兩委會成員擔任，這些原村委會成員缺乏治理新型社區居民以及新型社區事務的能力和經驗，導致社區管理混亂，管理問題頻發，尤其是在秋收農忙時期，村民爭先搶占地盤曬糧，因此而引發的矛盾屢見不鮮。

2.3 缺乏規范的治理機制

新型農村社區治理有別于傳統的農村治理，傳統的農村以往是熟人社會式的治理，村干部大多為本村村民，且村民之間彼此熟識，人與人之間有很強的信任度。然而新型農村社區則是由好幾個村莊結合而成，相比傳統農村社區來說，人口密度比之前大。重新組合的農村社區打亂了村民原居住場所的鄰里關系，曾經熟識的鄰居和村民被分散到各個小區，打破了原有的信任依賴關系。伴隨著人口規模和密度大幅增加，雖然公共空間和資源雖然比之前增加不少，但是人均享有的公共資源卻沒有預想的充足，再加上村落之前的熟人關系狀態被打破，現組成的新集體成員之間缺乏信任和相互諒解，單純的依靠村規民約難以形成有效的制度和規則。新制定的社區管理制度和規則難以在村民之間實行開來，較為典型的難題是在新型農村社區幾乎很難順利收取物業管理費。

3 新時代農村社區治理的實踐與經驗

3.1 信陽市郝堂村的實踐調查

信陽市郝堂村是我國新農村建設的典范，其在不到8年的時間內，成功的實現由空心村到新型社區的轉型。2011年以前，郝堂村基礎設施不足，居住環境臟亂不堪，耕地無人耕種，農民基本生活和基本醫療沒有保障，外出務工人員偏多，村莊常年寂靜荒涼。2011年以后，信陽市著力打造“郝堂茶人家”試驗村項目，建設有特色的生態文明社區。政府帶頭和村委會實施并行，大力發展鄉村旅游，生態農業等現代農業項目，生活水平顯著提高，大量勞動力回流，基礎設施和生活保障項目明顯提高。

3.2 信陽郝堂村的經驗總結

郝堂村之所以能夠成功地實現新農村建設的轉型，主要有五個方面：確保村容村貌、自主改造房屋、建設內置金融體系、弘揚鄉村文化、重塑鄉村環境。總的來說，在以這五個方面為基本前提下，其發展過程歷經傳統發展階段、政府和社會組織引導發展階段、自主發展階段三個階段。在傳統發展階段，郝堂村在和我國大部分農村發展狀況是相同的，農村經濟得不到提升。但是，政府和社會組織引導發展階段是實現郝堂村成為全國“網紅”的關鍵階段。政府以其其財政支持為前提，以政府強制力為保證，幫助郝堂村完善基礎設施，吸引外來投資，引進、整合項目資金，發展農業經濟。其中在住房改造方面，政府并不是強買強賣，而是建設農村自主與政府幫扶相結合的房屋改造機制。在養老方面，政府主導建立“夕陽紅”養老服務合作社，保障老人的老有所依，減輕了年輕人的負擔，騰出更多的空間和機遇來讓年輕人去拼搏。自主發展階段是郝堂村能夠持續發展的必然選擇。此時是政府將其職能由主導型轉化為服務型，保證村民集體的自治權。

4 農村社區治理的破局

4.1 完善基礎、公共服務設施

建設社會主義新農村，要在統籌城鄉發展背景下不斷地對農村社區管理體制進行探索和創新。根據當地農村發展的實際狀況和經濟發展特點，村民的生活習慣和自然環境等進行適應新農村建設的治理意見，同時，社區服務管理能力和公共服務職能也要不斷完善。通過加強對農村社區公共服務建設力度的投入，盡量滿足村民對新型農村社區的需求，實現城鄉公共服務均等化。在新時代農村社區治理過程中，各級政府人員要積極落實各項政策，全心全意為人民服務，尤其是在水、電等基本生活設施和在生態環境、污水治理、安全保衛等公共實施建設方面，要嚴格把好質量關，堅決杜絕豆腐渣工程，保證農村居民享受到和城市居民相同的社區服務水平，切實保障村民的利益。另外，考慮到農村社區居民對公共需求的多樣性，盡量為社區村民提供相應的醫療、健身、養老和娛樂等多方面的公共服務。

4.2 加強人才引進，提升社區治理能力

新時代農村社區治理雖然取得很大成功，但因為長期以來的農村習俗與傳統難以在一朝一夕改變，導致很多管理政策開展不起來，使新農村社區治理效率低下，居民的權益得不到全面保障。這其中有很大一部分原因在于新農村社區治理的管理者業務能力不足，缺乏服務意識。基于這種現實狀況，新農村社區治理的順利施行需要培養一批專業化，有服務意識的社區管理隊伍。一方面發布公告，積極吸引有專業才能的青年回到農村，加入到村級領導崗位上來，用他們在城市所學所見的知識或經驗通過集訓等方式對村集體領導者進行培訓和思想觀念指導。另一方面加大村鎮社區的宣傳力度，吸引遠在城市的優秀青年返鄉建設新農村，尤其是本村走出去的大學生。

4.3 加強思想認識，實行社區自治

新時代農村社區治理就是希望農民更好地當家作主，行使自治權。然而實踐表明，無論是黨員干部還是管理者，亦或是農民，思想認識上存在很多問題。就部分黨員干部來說，沒有充分意識到為民服務的理念，缺乏考慮長遠發展目標過于追求表面利益;就農民來說，很多農民沒有擺正自己的位置，認為管理農村是村干部的職責，未能認識到自己才是新農村社區建設的主角。為此，必須加強村管理者和村民的思想政治建設，使村管理者和村民的思想高度處在同一高度上，共同實行農村自治，聯手為新農村社區服務而努力奮斗。相信隨著宣傳力度不斷提高，法律服務的投入，新農村社區建設中出現的糾紛和矛盾會越來越少，村民定會為自己創造一個良好的生活環境。

4.4 加快產業發展，促進就近就業

新時代農村社區治理的目的是增加農民的收入水平，改善農民的居住條件，加快城鄉一體化進程。因此新時代農村社區治理中，一是要依托村莊自身的發展優勢，開展與地區相適應的綠色經濟、旅游觀光園和其他非農產業，帶動地區的經濟發展，增加社區居民的收入來源。二是要建設好產業發展和社區建設同步發展、同步規劃，充分把握農村生活方式轉變對生產方式產生的倒逼機制，推動農業機械化、集約化經營。三是利用現代先進的機械化農具耕作，節省農民在務農上的時間，增加農民就近就業、自主創業的機會。

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[作者簡介]楊毅斌（1994-）.男，碩士，研究方向：經濟法、三農法律問題。