我國智慧政府研究述評與展望

苗俊玲 崔紫君

2017年12月，習近平總書記在《實施國家大數據戰略加快建設數字中國》報告中強調，要運用大數據提高國家治理現代化水平，建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策的科學化、社會治理精準化、公共服務高效化①，建設智慧政府已經成為國家戰略層次的重要方針。

隨著信息技術的推進，電子政府逐漸向智慧政府發展，我國對電子政府的研究較多，然而對智慧政府的研究起步較晚。梳理國內智慧政府研究文獻，有利于充分了解智慧政府的研究狀況，并進一步探討其未來發展。

一、我國智慧政府的研究文獻統計分析

論文以中國知網為數據來源，以“智慧政府”為檢索詞，以“CSSCI和核心”為檢索條件，檢索出2016年到2019年智慧政府相關文獻進行統計分析。

（一）發文量與主題分布概況

關于“智慧政府”的相關研究文獻共檢索出82篇，從發文量年度趨勢圖來看智慧政府相關研究文獻正在逐漸增多（見圖1）。實踐為理論研究提供基礎，理論研究同樣對實踐具有指導作用。智慧政府發文量逐漸增多是因為智慧政府的建設正成為政府部門關注的重點。

圖1 2016—2019年智慧政府研究文獻的發文量趨勢

大數據的發展，對政府轉型升級提出了新的要求，政府服務智慧化是對社會發展的適應，滿足了新時代對政府治理能力現代化的要求。智慧政府成為當前政府部門的重點建設內容，學者們對智慧政府的相關研究也逐漸增多。在未來，隨著智慧政府建設的不斷發展，將會有越來越多的學者在這一領域展開研究。

圖2 2016—2019年智慧政府研究文獻的主題分布

從主題2010年分布情況看，研究主題較多，研究文獻數量排名靠前的主題分別是智慧政務、智慧政府、大數據、智慧社會和智慧城市。目前國內智慧政府研究主題主要圍繞兩個方面：一是信息技術；二是政府治理。信息技術方面的主題，主要是大數據、互聯網、媒體平臺、物聯網、人工智能等；政府治理方面的主題，主要是智慧政府、智慧政務、政務服務、社會治理、智慧治理、治理能力現代化等（見圖2）。

（二）研究者分布和基金資助概況

智慧政府的研究者分布較分散，國內學者有馬捷、蒲泓宇、張云開、張建光、張騰、楊道玲、王璟璇和王匯宇等人（見圖3）。論文主要提取發文量排名前8（發文量大于等于3篇）的作者進行了研究領域的介紹，其研究領域主要為信息技術、協同治理等與智慧政府緊密相關的內容（見表1）。智慧政府的相關研究最主要的基金資助來源是國家社會科學基金，共計27篇。對智慧政府研究基金資助排名前五的分別是國家社會科學基金、國家自然科學基金、吉林省教育廳人文社會科學研究項目、四川省教育廳人文社會科學研究項目、中國博士后科學基金、國家科技支撐計劃以及國家高技術發展研究計劃（見表2）。在基金資助分布上，呈現出較大的不均衡性，主要與智慧政府的研究內容有關，智慧政府建設本就屬于社會科學領域，因此基金資助項目中國家社會科學基金所占比重較大。

圖3 2016—2019年智慧政府研究文獻的作者分布

表1 2016—2019年智慧政府研究作者情況介紹

表2 2016—2019年智慧政府研究文獻的基金資助項目分布

從智慧政府的者分布和基金資助情況來看，雖然目前國內對智慧政府的研究仍然處于初期階段，但是智慧政府在我國已經受到國家層面的大力支持，值得關注的是吉林省、四川省作為地方政府，對智慧政府研究給予了大力的資金支持。

二、我國智慧政府的研究現狀

目前國內學者關于智慧政府的研究已取得初步進展，本文將對智慧政府的研究內容進行詳細綜述，以便于進一步把握智慧政府的研究進展。

（一）智慧政府的演進歷程

1999年,“政府上網工程”在我國正式啟動，“國家信息化領導小組”正式成立，標志著我國電子政府進入起步階段。至2019年，電子政府在我國已經發展二十年。這期間，科技的突飛猛進，政府治理環境發生巨大變化，為適應信息技術時代要求，政府也在摸索中不斷轉型升級。關于智慧政府的演進路徑，學者們具有不同的觀點。于冠一等認為電子政府到智慧政府經歷了“數字政務—智能政務—智慧政務”三個階段②。郭喜等從達爾文進化論的視角分析電子政府發展路徑,認為電子政府到智慧政府是沿著“網絡政府—數據政府—智慧政府”的路徑發展的③。饒守艷認為我國的電子政務發展經歷了四個階段： “網絡化辦公萌芽階段—網絡化辦公大發展階段—政府網上信息公開快速發展階段—網上辦事跨越發展階段”④。 （見表3）雖然國內學者對于智慧政府的演進路徑給出了不同的觀點，但是我國學者普遍認同智慧政府是電子政府發展的高級階段，是信息時代發展的必然結果。

（二）智慧政府的內涵解讀

智慧政府的內涵解讀，是智慧政府研究的基礎。本文通過梳理相關文獻，總結出國內學者關于智慧政府內涵的研究成果，具體包含概念、內容以及特點三個方面。

第一，智慧政府的概念。于冠一等人認為智慧政務是系統集成化的電子政府⑤；霍亮認為智慧政府是以政府信息化為基礎的新型電子政府⑥；周鴻鐸認為智慧政府是由較多智慧人才組成的、利用信息技術實現智慧決策與智慧執行的機關體系⑦；饒守艷認為智慧電子政務是利用信息網絡技術構建更好、更高效清明政府的公共管理理論與實踐⑧；汪玉凱認為智慧政府是網絡化、數字化、智能化深度融合的政府⑨。沈費偉、諸靖文對智慧政府的治理理念、治理體制、治理機制和治理方式等方面進行闡述，認為治理理念包括高效智能理念、協同治理理念以及人本主義理念；治理體制包括組織體制、程序體制、管理體制以及運行體制；治理機制包括發展機制和約束機制；治理方式上倡導“用數據說話，用數據決策、用數據管理、用數據創新”⑩。

第二，智慧政府的內容。薛金陵認為智慧政府包含智慧辦公、智慧監管、智慧服務和智慧決策四個方面?；尚姍姍認為智慧政府所包含的內容應是市政管理、人口管理、教育管理、醫療管理、交通管理等所有需要政府參與管理，并且充分利用先進信息技術、智慧算法等輔助政府進行管理的內容?；司林波、劉暢認為智慧政府主要包含辦公智能化、決策科學化、服務信息化和監管智能化四個內容?。

第三，智慧政府的特點。于冠一等從操作和技術兩方面概括智慧政府的特點，認為智慧政府具有移動性、普及性、全時性、即時性、客制性、易用性、知識交互性等操作特性和系統集成化、業務全面化、服務銜接無縫化等技術特性?；霍亮認為智慧政府具有無縫性、移動性、隨時性、實時性和集成性的特點?；郭漸強等認為智慧政府的特點是以人為本、泛在無縫、交互協同、高效智能?；胡稅根提出智慧政府治理的五大基本性質：治理主體協同性、治理對象復雜性、治理過程透明性、治理技術迭代性和治理目標公共性?；周盛指出 “智慧政府”與電子政府的本質區別在于它的價值導向在于公共服務而不是行政系統的效率?。

（三）智慧政府的研究視角

1.基于技術視角的研究。大數據、云計算是智慧政府產生的現實基礎，是目前國內學者研究智慧政府的重要視角。霍亮等基于云計算構建了服務開發、服務提供與服務消費三部分組成的智慧政府服務框架，將標準規范與安全保障納入服務提供的全過程，重點介紹了PaaS應用平臺和SaaS服務中心兩個重要服務平臺的架構與功能?。章謙華等探討了智慧政務云建設中的云安全技術、智慧政務云面臨的諸多信息困境?。尚珊珊等以大數據為背景進行智慧政府功能建設分析，強調智慧政府建設主要關鍵點在于硬件支持、軟件支持和政策機制支持?。

2.基于理論視角的研究。

第一，DPSIR理論模型視角。張騰等基于DPSIR理論研究了智慧政務的信息生態評價?。DPSIR模型涵蓋驅動力、壓力、狀態、影響和響應五方面的內容，能夠反應系統內部間的相互作用與聯系。張騰等基于這一理論模型建立了一套科學的信息生態指標。

第二，信息協同理論視角。信息生態理論是關于人、信息技術以及信息環境三者互動的研究，倡導人、信息技術和信息環境的協調發展。胡漠等?從信息協同視角出發，指出信息技術變革的驅動力、全球化競爭的外部壓力和政務管理復雜化的內部壓力是打破信息協同邊界，建設無邊界化智慧政務的三個推動力，并將智慧政務協同信息邊界劃分為垂直信息協同邊界、水平信息協同邊界、內外信息協同邊界與地域信息協同邊界進行分析，構造無邊界化智慧政務機制模型。

第三，其他理論視角。周明鐸從傳播學理論的視角探討智慧的實質，即人腦運動遵循的規則?。基于智慧學說，分別從智慧社會應用、自然智慧應用、智慧政府應用、智慧人才應用、智慧資源應用五個方面展開研究，提出智慧政府應用的首要任務是要強化對政府智慧人培養。霍亮等從達爾文進化論為視角探討組織與進化的問題，認為組織一樣需要遵循適者生存的規則，智慧政府就是組織適應社會發展進化的產物?。

（四）智慧政府的實踐研究

智慧政府在我國的實踐主要體現在政府與主流媒體平臺的互融共進和政府在智慧城市建設中所發揮的重要作用兩方面。學者對智慧政府的實踐研究也主要是圍繞這兩方面進行展開。

1.新型主流媒體與智慧政府的互融共進。新型主流媒體與智慧政府之間的互融共進，成為我國學者研究智慧政府的一個熱點問題。宋建武等從內涵和外延兩方面對新型主流媒體進行介紹，分別對浙報集團、湖南廣電、湖北廣電三家區域性媒體平臺建設進行探討，提出要充分發揮智慧政府的作用，打造“媒體云—政務云—商務云—產業云—區域云”的生態鏈?；華小波等以瑞安日報社的實踐為案例，探索媒體與智慧政府互融共進的路徑，即提高新媒體技術的研發能力、本土行政資源整合能力及探索盈利模式能力?；郭慧認為智慧政府的建設為主流媒體深入社區服務提供了外部環境，相反，主流媒體的社會公信力為智慧政府的建設打好了堅實的群眾基礎?。

2.智慧政府在智慧城市建設中的重要作用。2010年，IBM公司提出“智慧城市”這一愿景，各國開始建設智慧城市。在我國，上海、天津、寧波等多個城市已提出智慧城市建設十三五規劃。根據《2015—2020年中國智慧城市建設行業發展趨勢與投資決策支持報告前瞻》的調查數據顯示，我國311個地級市已經開展智慧城市建設，其中158個數字城市已經建成并在60多個領域得到廣泛應用，同時最新啟動了100多個數字縣域建設和3個智慧城市建設試點。楊迅周認為要提高一個城市的管理水平，實現精細化管理、智慧管理和高效服務，必須要加強建設智慧政務?；薛金陵認為智慧政府是智慧城市的大腦和智慧城市建設的龍頭，對智慧城市背景下的弱勢群體如何獲取政府信息提出了解決方案?；胡蘇云等將建設智慧政務作為未來特大城市社會治理的技術突破，認為是建設好智慧城市的關鍵，建設好智慧政務能夠提高政府的管理服務能力?；傅昌波認為智慧治理能夠推行下去的關鍵一步是要有效運用科學技術建設好智慧政務，這也是提高政府治理能力，完善國家治理體系的前提?。

（五）智慧政府建設存在的問題

智慧政府建設雖然取得了初步的成效，政府的治理轉型逐步成熟，但是在智慧政府的建設實踐中，仍然面臨著諸多的問題與挑戰。

于冠一等認為我國智慧政府發展正在面臨四個方面的挑戰：信息采集與管理、政務流程整合以及信息整合、參與公共政策的公平性和信息安全?。薛金玲從智慧城市建設中弱勢群體對政府信息獲取的困境方面展開研究，認為弱勢群體在獲取智慧政府信息時存在經濟收入、素質教育、信息技能、生理障礙、個人習慣等方面的困境?；胡稅根等從智慧政府創新治理的角度探討，指出智慧政府制度建設有待進一步完善、缺乏動態的網絡協同治理體系、政府數據的共享與開放存在滯后性、現代科學和技術方法等相關治理要素支撐不足、智慧政府進行治理的平臺還需要進一步完善等問題?；吳韜在大數據治理視域下對智慧政府“精準”決策進行研究，認為智慧政府建設中實現“精準”決策存在轉變傳統主觀性、經驗主導的思維困難、條塊協同治理的操作困難、落實政府數據開放政策的困難?；章謙驊等認為在智慧政府特殊的環境下，云計算除了共性的安全問題，尚有待解決的難點即業務系統的隔離、內外網安全的隔離、分等級的安全服務以及安全資源自動化部署?；尚珊珊等認為智慧政府的建設在總體上服務水平有待進一步提高，服務支持流程也需要繼續完備，具體表現為信息開放與共享不充分、政務平臺功能建設不完善、服務支持流程政策不完備等?。馬捷等對深圳市智慧政府局部近鄰網絡結構進行可視化分析，發現深圳市智慧政府局部近鄰網絡具有同配性，相較于異配網絡更加支持信息的流通，應著力關注節點脆弱性強的部門，優先與關聯度高的部門進行數據庫建設與共享，進而穩定政務網絡,推動智慧政務協調發展?。

（六）智慧政府建設的思路探索

建設智慧政府，是適應信息時代必然的選擇。《2018年聯合國電子政府調查報告》顯示我國電子政務在線服務位指數0.8611位列第34位，電子政務發展指數為0.6811位列第65位。作為世界第二大經濟體和亞洲最大的發展中國家，我國電子政務的發展遠遠落后于韓國、新加坡等國家，我國電子政府的發展任重而道遠。

華小波等?認為未來應該努力爭取地方黨委和政府的支持，基于提高黨在互聯網環境下執政能力的戰略高度，對智慧政府的建設予以重視，重點推進以下幾項工作：一是各級政府要將“智慧政府”作為政府的重點建設項目；二是加快各地政府層面的系統整體布局；三是要在已有智慧政府服務體系的基礎上，以當地的主流媒體機構為運營主體，建設具有當地特色的云計算中心；四是各級政府多給予一些財政資金支持，為媒體融合提供雄厚的資金保障。饒守艷?針對智慧政府提升效能給出三點對策：第一推進電子政務和“互聯網+”的創新發展，指出智慧決策是智慧政府的出發點，智慧管理與服務是發展智慧政府的落腳點。第二，確保智慧電子政務的基礎地位，做到政府、企業和社會的統一。第三，構建服務導向，面向用戶的智慧政務體系框架。胡稅根?從治理創新角度探討智慧政府未來的建設思路：提高對智慧政府頂層設計的重視，包括治理理念、制度建設、體系建設以及機制建設四個層面；實現智慧政府多元主體間、線上與線下以及治理手段三方面的動態協同；推進政府在數據開放與共享方面進一步完善相關的法規政策，制定好科學的數據開放與共享標準；智慧決策是智慧政府的核心，積極探索其發展路徑；加強研發治理技術，完善智慧政府基礎設施建設。吳韜?從提高智慧政府精準決策方面給出了發展思路：首先，要樹立開放共享的大數據思維；其次，要充分發掘智慧政府“精準”決策的新模式。最后，完善智慧政府相關的法律法規，為智慧政府的發展營造一個良好的生態環境。

三、我國智慧政府研究的評價與展望

（一）研究評價

通過對近年的智慧政府研究內容進行綜述，發現該方面的研究已經取得初步進展。首先，對什么是智慧政府這一基本問題，通過國內學者的研究，在智慧政府的內涵、內容、特點等方面都有了清晰的認識。其次，國內對智慧政府的研究從DPISR理論、信息生態理論等視角展開，為智慧政府的研究打開了理論研究的大門。再次，國內學者對智慧政府在我國的實踐進行研究，將智慧政府建設與新媒體融合、智慧城市相結合進行研究，對未來智慧政府實踐研究提供了良好的借鑒。最后，對于國內智慧政府建設中出現的問題，學者從多方面進行建設思路探討，對未來智慧政府的建設具有指導意義。

就現有研究而言，還存在諸多不足：

第一，在研究內容方面。宏觀研究多于微觀研究。目前國內學者對智慧政府的研究集中在智慧政府的概念和內涵、智慧政府的應用以及智慧政府發展中的問題與建設思路等宏觀層面上，對智慧政府的具體內容等微觀層面的研究較少。

第二，在研究方法上，理論研究多于實證研究，靜態研究多于動態研究。

（二）智慧政府研究的未來展望

研究智慧政府，應該堅持理論與實踐相結合、動態與靜態相結合、定量與定性相結合的原則。

1.拓寬智慧政府的研究范圍。首先，深入微觀層面展開研究，國內學者對智慧政府的宏觀層面研究已取得成效，未來應該基于現有成果，深入智慧政府的微觀層面，從智慧辦公，智慧服務等智慧政府的具體內容展開研究。其次，科學的智慧政府評價指標體系的建立必不可少。

2.注重定量研究和動態分析。隨著智慧政府建設在我國的不斷發展，籠統的描述性研究已不再適應智慧政府發展的實際情況，因此，在今后的智慧政府研究中，定性與定量相結合將成為智慧政府研究的重要工具。動態化發展的智慧政府要求學者不能僅停留在靜態考察上，要對不同時段智慧政府的發展進行分析總結，展示智慧政府發展的階段性特征，探索智慧政府的發展規律，為智慧政府未來的發展提供指導。

3.注重創新，發掘更多的研究視角。國內智慧政府的研究已經涵蓋智慧政府的內涵、發展歷程、建設中的問題及建設思路，基于信息技術的視角研究遠多于基于理論視角的研究。結合時代背景對智慧政府展開研究是目前國內研究智慧政府的主要形式，在未來需要深度挖掘智慧政府研究的更多視角，從多個學科領域發掘智慧政府研究的切入點。

注釋：

①習近平：《實施國家大數據戰略加快建設數字中國》，《中國信息安全》2008年第1期。

②⑤??于冠一、陳衛東、王倩：《電子政務演化模式與智慧政務結構分析》，《中國行政管理》2016年第2期。

③郭喜、李政蓉：《新一代信息技術驅動下的政府轉型—從網絡政府到數據政府、智慧政府》，《行政論壇》2018年第4期。

④⑧?饒守艷：《智慧政務提升政務效能的理論與實踐》，《技術經濟與管理》2016年第5期。

⑥???霍亮、楊柳：《云架構下智慧政府服務模式研究》，《現代情報》2016年第7期。

⑦?周鳴鐸：《認知傳播學的核心支點理論研究》，《編輯之友》2016年第9期。

⑨汪玉凱：《智慧社會與國家治理現代化饒守艷》，《中共天津市委黨校學報》2018年第2期。

⑩沈費偉、諸靖文：《大數據時代的智慧政府治理：優勢價值、治理限度與優化路徑》，《電子政務》2019年第10期。

???薛金玲：《智慧城市背景下弱勢群體政府信息獲取的困境及解決方案》，《陜西檔案》2016年第2期。

???尚珊珊、杜鵑：《大數據背景下智慧政府功能建設分析及路徑設計》，《情報理論與實踐

?司林波、劉暢：《智慧政府治理：大數據時代政府治理變革之道》，《電子政務》2018年第5期。

?郭漸強、蘇蔚：《智慧政府視角下降低行政決策成本研究》，《天津行政學院學報》2017年第8期。

???胡稅根、王匯宇：《智慧政府治理的概念、性質與功能分析》，《廈門大學學報》2017年第3期。

?周盛：《走向智慧政府：信息技術與權力結構的互動機制研究——以浙江省“四張清單一張網”改革為例》，《浙江省社會科學》2011年第3期。

??章謙驊、章堅武：《基于云安全技術的智慧政務云解決方案》，《天津行政學院學報》2016年第5期。

?張騰、張建光、尚進：《基于DPSIR模型的智慧政務信息生態評價研究》，《中國科技論壇》2017年第2期。

?胡漠、馬捷：《信息協同視角下無邊界化智慧政務推進機制研究》，《情報資料工作》2019年第1期。

?宋建武、陳璐穎：《建設區域性生態級媒體平臺——打造新型主流媒體的路徑探索》，《新聞與寫作》2016年第1期。

??華小波、林婕：《媒體融合與智慧政務互融共進的路徑——互聯網+政務平臺的瑞安實踐》，《新聞與寫作》2016年第1期。

?郭慧：《主流媒體社區生活服務平臺的構建》，《編輯之友》2017年第5期。

?楊迅周：《河南省智慧城市建設：問題、方向與路徑》，《地域研究與開發》2016年第6期。

?胡蘇云、肖黎春：《特大城市社會治理創新：城市功能疏解的視角》，《特大城市研究》2016年第12期。

?傅昌波：《全面推進智慧治理 開創善治新時代》，《國家行政學院學報》2018年第2期。

??吳韜：《大數據治理視域下智慧政府“精準”決策研究》，《云南行政學院學報》2017年第6期。

?馬捷、謝雨杉、蒲泓宇、張云開：《智慧政務局部近鄰網絡節點脆弱性研究——以深圳市政府在線為例》，《圖書情報工作》2019年第15期。