新形勢下地方高校財政專項項目資金管理探析
——以西藏農牧學院為例

●韓 振 張 誠 劉 湘

根據《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71 號）有關精神以及《財政部關于印發〈中央對地方專項轉移支付管理辦法〉的通知》（財預〔2015〕230 號）等有關規定，為更好地支持地方高校內涵式發展，提高高等教育質量，中央財政在原支持地方高校發展資金、地方高校生均撥款獎補資金的基礎上，整合設立支持地方高校改革發展資金（以下簡稱“專項資金”）。在黨和國家的高度重視和關心支持下，“十三五”以來，中央財政累計下達西藏自治區專項資金超過11 億元，有力推動了自治區高等教育事業持續健康發展，高校人才培養質量和服務經濟社會發展的能力不斷提升。但從近年來的檢査情況看，資金的使用管理仍存在一些不足，進展緩慢，每年都有一些專項結余資金被自治區財政收回，使用效益未能最大發揮。為進一步規范專項資金使用管理，提高預算執行管理水平和資金使用效益，本文以西藏農牧學院為例，研究分析財政專項存量資金形成的原因并提出相應管理對策。

一、專項資金投入與使用現狀

西藏農牧學院是西藏自治區5 所本科院校之一，集農、工、理、管學科于一體、行業特征明顯的地方高等農業院校，溯源于1958 年創建的“西藏公學”；現有教職工570 余人，全日制在校生6000 余人，成人教育學生近2000 人。近三年（2017-2019），學校累計獲得中央支持地方高校發展資金、地方高校生均撥款獎補資金8993.69 萬元（如表1 所示），其中政府采購4513.28 萬元，非政府采購4480.41 萬元。

年份專項資金2017 2018 2019 小計中央支持地方高校發展資金 1000.00 2680.00 1103.00 4783.00地方高校生均撥款獎補資金 1733.60 288.09 2189.00 4210.69合計 2733.60 2968.09 3292.00 8993.69增長率（%） —— 8.58 10.91 ——

從表1 可以看出，自治區財政對西藏農牧學院的專項資金投入逐年增加，為學校建設提供了強有力的資金保障。專項資金主要用于學校深化改革和內涵式發展，立足高原、面向西藏、服務“三農”，秉承“致力于西藏農牧業發展、高原生態文明傳承、國家生態安全屏障建設所需的人才培養和科技支撐”的辦學使命，加強特色學科、教學實驗平臺、科研平臺和實踐基地、公共服務體系、人才培養隊伍建設，創新人才培養模式，培養應用型、技術技能型人才，辦出特色、辦出水平，不斷提高教育教學質量和學生就業率，成為西藏特色農牧業科技創新推廣應用的重要基地，成為科技支撐西藏經濟社會發展的重要基地，成為全區高校向應用型轉型的示范基地，為西藏經濟社會發展特別是服務“三農”提供更好的人才支撐和科技支撐。

新時代面臨新的形勢與挑戰，高校肩負著新的歷史使命。隨著教育體制改革的不斷深化，我國正實施從高等教育大國向高等教育強國的跨越。近年來，國家提出加快世界一流大學和一流學科的建設，高校在建設“雙一流”的形勢之下，發展面臨巨大的機遇和挑戰。對高校而言，資金的需求量很大，而專項資金是高校發展極其重要的來源，如何管理好使用好財政專項資金、切實提高專項資金的使用效益是高校義不容辭的責任。在各高校財務部門對專項經費使用范圍和開支內容進行認真審核、嚴格把關下，基本都能做到?？顚Ｓ茫苌俅嬖趯ｍ椊涃M被挪用、竄用的現象。但是，從審計、檢查的情況來看，專項資金的使用效益和管理狀況不很樂觀。以西藏農牧學院為例，截至2019 年年底，近三年專項資金執行預算4005.45萬元，存量資金為4988.24 萬元，總的執行率僅為44.54%（如表2 所示），其中政府采購存量資金2195.23 萬元，執行51.36%；非政府采購存量資金2793.01 萬元，執行37.66%。

年份專項資金2017 2018 2019 小計撥款數 2733.60 2968.09 3292.00 8993.69執行數 1804.39 1319.16 881.90 4005.45結余數 929.21 1648.93 2410.10 4988.24執行率（%） 66.01 44.45 26.79 44.54

二、專項資金執行進度緩慢原因分析

（一）組織管理、工作機制不健全

高校財政專項資金執行進度緩慢，出現大量存量資金，原因復雜且相互疊加，特別是對于西藏高校，除地處高原、高寒缺氧、條件艱苦的客觀條件在一定程度上影響項目執行外，主要是由于戰略規劃欠佳、統籌協調不夠、鏈條管理不到位、制度建設不完善、項目“帶病”被立項，歸根結底，組織管理、工作機制不健全。

據了解，部分高校由于受編制影響，大多機構不健全，既沒有成立規劃部門，也沒有成立專項資金項目工作領導小組，項目建設規劃缺乏頂層設計，未突出重點、體現特色，出現“撒胡椒面”“鋪攤子”“搞平衡”的現象，導致專項資金在學校層面戰略思考、聚焦凝練、統籌協調聯動不夠。還有些學校，項目主要集中在教務部門、研究生院及少數二級學院單位，逐年投入，形成了數額較大的存量資金。由于專項資金遵循“專款專用”的原則，而對于特需、急需的項目資金卻捉襟見肘，這在一定程度上抑制了專項資金最大效益的發揮。

學校相關職能部門在專項資金項目的管理上責任意識淡薄、職責不清、互相推諉、互相扯皮，具體體現為項目申報審核把關不嚴、項目執行過程管理缺位、項目驗收“走過場”、監管不力、監督滯后，沒有切實建立并執行績效考核機制和責任追究機制。此外，受部門利益的驅使，還存在隨意爭奪財政資金的現象，相關職能部門都希望為本部門多爭取一些，故不僅申報項目多而且預算做得大，資金安排與工作性質、任務目標時常脫節，切塊分配方式被濫用，由此形成了部門預算資金的結余。

學校項目實施單位經常出現的問題是責任意識缺失，項目管理缺位。在項目申報階段，項目實施單位尤其是各二級學院往往是充當“二傳手”的角色，將收到學校安排的申報通知簡單轉發給學院教師，允許感興趣的教師自行申報，沒有從學院的發展規劃、建設目標、人才培養、教學科研、師資隊伍、條件保障等方面統籌考慮申報及科學論證，最終導致所申請的項目類似于個人的科研課題，不利于整個學院統籌使用，更不利于專項資金的執行進度及事業發展。在項目實施階段，有些項目實施單位責任意識淡化，更沒有來自學校層面的經濟責任目標的約束，認為項目負責人是具體負責的教師而不是學院領導，學院無需過問，“事不關己、高高掛起”，使得項目和資金的前沿管理形同虛設，失去監管，進度緩慢。

項目負責人因受個人知識局限性，加之時間倉促，對各種政策的不了解、不熟悉，往往申請及實施的項目建設方案存在問題比較多。比如預算編制不科學、不合理，虛報預算；政府采購與非政府采購業務，流程不熟悉，隨意性強；項目實施條件未充分考慮，有的設備購置卻無放置場所，有的項目實施卻影響環境；項目績效目標設置不合理等等。

（二）預算申報不合理、項目庫形同虛設

目前，財政專項資金采取的是申報制，部分學校為了自身建設與發展，一味地進行財政專項申報，將財政專項資金申請成功作為首要任務，未能從學校、學科的角度進行全局性、前瞻性統籌思考。部分高校在申報財政專項資金時，缺乏科學的立項依據，且未對項目可行性、合理性進行充分的調研論證，導致預算明細項目編制粗放，不夠細化，甚至對整個項目的一些基本情況含糊其辭，績效目標的確定也不恰當，使后期績效考核難以展開。這樣的預算編制既不利于取得上級部門的審批，也不利于項目的后續實施與評價。在一些項目被批復之后，一些高校實際并未按原計劃進行項目的建設，這使一些專項資金執行相當緩慢。此行為的結果將直接影響到資金的合理安排，并不能切實地解決學校的突出緊要問題。

雖然財政部門一直提倡和要求高校要完善項目庫，待專項資金到位的時候，就可以直接從項目庫挑選項目進行資金安排，提高資金執行效率，但是很多高校并未真正建立項目庫，即使建立，也是應付了事，形同虛設。在項目申報時，地方院校的各部門主要著重于本項目當前的情況，未充分考慮項目建設周期，與所要求的需制定三年支出計劃相違背。具體體現為：一是未編制三年規劃提綱。相關高校未結合學校發展長遠目標和現階段目標，根據自身實際，統籌編制規劃提綱。包括：項目名稱、立項依據、實施主體、分配原則、重點方向、分年度重點任務及項目、組織管理、工作目標、保障措施、預期效果等；二是未細化三年規劃重點任務及項目。高校未根據第一階段提綱，細化編制第二階段具體任務及項目。主要包括：項目名稱、實施主體、具體項目任務、測算依據、績效目標、績效評價方案、資金規模及結構、支持方式、實施期限等；三是未進行三年規劃項目投資評審。只有評審后的規劃項目才可納入項目庫進行儲備并實行全周期滾動管理。由于項目論證不充分，預算安排不合理，使得在實施項目時，出現一些風險卻無相應的措施補救， 而致使人力物力的無端浪費，財政資金沒用在“刀刃”上，績效目標無法完成。

（三）重申請輕使用，預算執行責任意識不強

對地方高校而言，專項資金是其緩解辦學經費緊張的重要來源。為能夠成功申報專項資金，一些學校不遺余力想方設法地盡力爭取，一旦申請成功后，對于項目支出進度是否與學校事業發展進程同步、項目實施是否按申請時預算及申報計劃使用，除財務部門定期關注資金執行情況與進度外，基本無人關心，造成專項資金在使用管理上的嚴重缺失。不可排除部分財政專項資金下達時間較晚，時間緊、任務重，如果高校不根據自身的需求進行統籌規劃、合理安排，再加上各相關單位及負責人預算執行意識不強，勢必會存在專項資金存量較大、執行效果不佳的局面。比如超過一定金額的政府采購，根據規定，必須經過管理部門嚴格的招投標流程，“申請、部門審批、公開招標、評標、簽訂協議”等必要程序，國產設備的采購從申報到采購完畢需要3～5 個月，進口設備需要6 個月以上才能購置和完成資金支付，若遇到流標情況，具體采購和資金支付時間還需更長，如果不提前謀劃、倒排時間表，肯定會影響預算的執行序時進度。

許多高校預算管理機制尚不成熟，尚未建立明確的責任體系，學校缺乏對相關部門的責任目標約束，責任主觀意識不強，再加上考核機制未配套，導致了職責不分、責任不明、缺乏主動性和積極性。更多責任部門都潛意識地認為預算執行是財務與項目負責人的事，啥時候用錢及是否按照預算用錢與他們自身的關系不大，“重預算、輕管理、輕執行”的觀念沒有徹底根除，而且學校沒有一個相對應的獎懲制度，導致預算執行帶有隨意性，從而影響到專項資金的預算執行力。

（四）缺乏實質性績效管理與監督體系

部分地方高校在財政專項資金使用過程中，對專項資金的管理使用情況監督缺位，審計、監察及歸口管理等職能部門未主動作為進行監督檢查；同時，也缺乏科學的績效評價體系，沒有建立相應的跟蹤、分析和評價制度，存在“重投入、輕產出”的問題。除了上級財政部門、教育主管部門要求的財政專項審計、項目驗收、績效自評外，高校很少主動對專項經費進行事中監督、事后評價，未對財政專項資金的實際使用情況、績效效益與申報批復預算、績效目標進行對比分析，也未對財政專項的大量存量資金形成原因及未完成績效目標進行深入分析并提出改進措施。

三、新形勢下地方高校加強財政專項項目資金管理的對策

（一）健全工作機制，加強組織領導

新時代，新要求，切實把思想行動統一到黨和政府的決策部署上來，站在我國高等教育事業持續健康發展的高度，加強內部控制建設，完善專項經費管理制度和實施細則，切實加強對中央財政專項經費使用管理的組織領導，健全工作機制，在規范資金使用管理和提升資金使用效益上下功夫、做文章。

建立健全決策科學化、民主化的長效機制。高校專項經費使用效率低，往往和學校決策不科學及管理不善相關。有些高校學科投入巨大，而教學、科研卻很少，有的高校大量采購設備，而利用率卻不高，種種現象說明前期論證研究不到位，導致資金的投入與產出不成比例。對于戰略性、全局性的重大問題，要搞好調查研究，要通過建立健全民主決策、科學論證、專家咨詢、糾錯問責等機制，建立科學民主決策的長效機制。同時，要建立決策評價機制并進行實時跟蹤。

建立健全“誰使用、誰負責”的經費使用管理責任體系。明確校、院、項目負責人各層級責任，嚴格落實高校是規范高效使用專項經費的責任主體，嚴格執行校（院）長第一責任人責任以及資金使用直接責任人的責任管理機制，依法依規、合理有效使用專項經費。成立高校專項資金項目工作領導小組，由學校黨委書記、校（院）長任組長（首要責任人），分管財務工作的校領導與其他校領導分別任常務副組長、副組長（直接領導責任），財務、人事、教務、研究生、學工、科研、后勤、基建、圖書館等部門負責人為成員（具體責任），負責對專項資金項目涉及的重大問題進行決策。領導小組辦公室設在規劃部門，根據學校整體規劃統籌安排，落實領導小組決策，會同業務主管部門組織開展專項資金項目申報、監督管理、績效評估和上級評審檢查及獎懲建議等工作。專項資金項目按類型實行歸口管理，歸口管理部門負責本領域規劃編報及校內申報、項目排序、實施監督、考核驗收、績效評價。

建立健全資金申報、使用、監督和績效考評責任制。建立由審計、監察、財務、國資、規劃、教務、科研、研究生等部門組成的資金申報、使用、督察和績效評價工作領導小組，領導小組辦公室設在審計或監察部門，在“專項資金項目工作領導小組”的統一領導下開展工作。理順工作流程，強化部門協同，細化任務分解，層層壓實責任，以高度負責的態度抓好專項資金管理和使用工作，確保效益發揮最大化。

（二）增強規劃意識，提高預算編制水平，規范項目庫建設

結合西藏自治區、學校事業發展的實際，科學合理編制三年滾動專項資金規劃預算，形成高質量的項目儲備。在項目規劃編制中，學校要根據辦學定位和發展目標，堅持“有所為，有所不為”，集中力量辦大事，立足人才培養、科學研究、文化傳承創新以及服務經濟社會發展的能力和水平等，做好項目論證，規范項目立項，細化充實項目信息，特別是要對項目的立項依據、可行性、實施條件、預期目標進行認真分析，明確詳細的實施方案、資金支出計劃、預期效果等，增強預算編制的科學性、合理性和準確性，提高資金使用與學校發展方向的契合度，較好實現以項目實施推動高校內涵建設，堅決避免“錢等項目”的問題發生。為深化部門預算編制改革，規范和加強部門預算項目支出管理，提升資金使用績效，高校要不斷推進預算項目庫建設，逐步構建和完善以三年滾動規劃為牽引、以宏觀政策目標為導向、以項目評審和績效管理為支撐的預算項目庫管理模式。繼續探索預算項目庫改革，形成“先評審后入庫”的預算管理機制。一是不斷完善預算管理與中期規劃、績效管理的聯動效應。將中期滾動預算、五年規劃、項目庫建設、績效評價與年度預算管理緊密結合，提高項目編制的前瞻性和精準性；二是繼續完善預算項目評審機制，充分發揮預算評審在項目庫建設中的關鍵作用。制定并印發《預算項目庫管理辦法》，完善項目庫審核管理機制，規范預算評審程序，進一步發揮預算評審在預算編制中的作用，不斷完善項目評審實質性嵌入預算管理流程的運行機制；三是充分運用信息化手段，加強預算項目庫建設，并與績效評價系統和預算管理系統充分融合。通過預算信息化系統一體化管理，建立健全“未經評審不納入項目庫、未納入項目庫不安排預算”的重點項目支出預算管理機制。同時，加強信息化建設，實行項目信息庫管理。打破信息孤島，推動業財融合，實現財務與專項項目管理的業務部門數據共享，信息及時交互，便于專項資金管理的相關方及時掌握資金使用進度，利于實時監控與管理。

（三）健全管理機制，提高預算執行管理水平

在確保資金安全的前提下，強化預算執行管理，加快推進預算執行進度，防止資金沉淀和效益發揮不明顯的問題。

一是要提高認識抓落實，切實加強對預算執行的組織領導。在當前經濟下行壓力加大、財政收支矛盾較為突出的情況下，要以高度的使命感和責任感，把預算執行管理工作放在更加突出位置，把預算執行管理工作擺上重要議事日程，學校校長辦公會、黨委會應加強調查與頂層設計，認真研究解決預算執行管理中的問題和瓶頸。

二是要盤活存量提效益，切實加大對項目存量資金的盤活力度。資金閑置也是資源的浪費，堅決破除“手中有糧，心中不慌”的陳舊思想，杜絕一邊申請資金、一邊結轉結余資金被收回的現象，全面提升資金使用效益。

三是要分析原因找對策，強化預算意識，學校專項資金項目工作領導小組切實擔起責來，定期對預算執行情況進行總結研究，深入查找預算執行管理中的問題和原因。首先，要對任務時限內尚未支付的指標進行全面清理，逐一核查，明確項目歸口責任部門和責任人。其次，要責令項目歸口責任部門、責任人就資金尚未使用原因進行深入分析，研究切實可行的預算執行進度推進計劃和具體工作方案，明確支出時限。第三，要切實履行職責任務，抓好預算執行情況的跟蹤問效，特別是對一些金額較大的項目要實行掛牌督辦、掛圖作戰、按表推進。結合實際加快預算執行進度，形成預算執行齊抓共管的良好氛圍，提高預算執行管理水平。

四是要注重實效抓關鍵。首先，要抓重點項目。對于支出規模較大、占專項經費支出比例較高的重點項目，要重點關注，重點推進。其次，要抓支出進度為零的項目。分析無法支出的原因，破解瓶頸障礙，盡快啟動項目實施，避免形成新的結轉結余資金。第三，要抓政府采購項目。針對政府采購實施周期較長的情況，對還未報采購計劃的項目，要做好工作預案，設計好采購參數；對已報采購計劃的要抓緊時間做好協調工作，在政府采購招投標、公示相關環節規定時間結束后立即開展采購工作。第四，要抓工作部署。按照項目任務、績效目標，倒排執行進度，制定詳細的分月預算執行計劃。第五，要抓協調溝通。對于執行過程中的資金批復、經費使用、政府采購等環節，要加強部門間的相互配合與協調溝通，必要時要及時召開校長專題會，推動預算執行。

五是要健全機制抓管理，嚴格落實預算執行責任管理制、量化制、承諾制、通報制以及經濟懲戒等制度，建立預算執行責任落實情況的動態監管和考核機制，對履行責任不力、預算執行管理不作為、慢作為的職能部門、二級學院及項目責任人進行約談、通報或實施行政問責，切實維護預算執行管理的嚴肅性，全面提升預算執行效率和資金使用效益。

（四）強化績效管理，提高資金使用效益

全面推進預算績效管理，積極構建“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的全過程預算績效管理鏈條。一是要健全績效評價制度體系，強化預算績效目標管理，緊密結合高等教育事業發展，優化績效目標設置，提升績效目標質量，未按要求設定績效目標或審核未通過的，一律不得安排預算。二是要強化項目及資金績效評估，必要時可以組織第三方機構獨立開展，對項目落實及資金使用管理績效實施事前、事中和事后評估，全面實現項目績效評估過程全覆蓋和項目資金全覆蓋。三是加大績效問責力度，按照“花錢必問效、無效必問責”的原則，對績效管理未達到相關要求和執行績效未達到預期目標的部門及其責任人實行績效問責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制。四是要抓好績效成果應用，將績效目標完成、糾偏情況、評價結果作為調整政策、完善政策、安排預算、優化結構、改進管理的重要依據，作為領導干部考核的重要內容，強化預算績效預算約束力和執行力。對整體預算績效好、履職效能明顯的相關職能部門和二級學院，要從預算安排和項目立項方面予以適當傾斜；對績效低效、一般的要督促改進；對無效、長期沉淀的資金一律收回并按照自治區有關規定上繳統籌用于亟需支持的領域。

（五）構建高校財務信息披露平臺，提升財務服務水平

為提高專項經費使用的透明度，教育主管部門可以在教育系統網站定期披露各高校資金使用情況，以接受來自社會各界的監督，利于各高校自加壓力，也便于各高校之間相互比較相互借鑒，對資金使用效果不佳的高校要進行約談和督查。同時，高校內部可以利用校園網、部門網、公共郵箱、微信公眾號、OA 系統定期發布各單位的資金執行情況、各項目資金的使用情況，比如西藏農牧學院按季度通報財政資金的執行情況，對存在的問題及時指出糾正，可以有效避免財務風險，更好地督促各單位按預算進行資金的合理使用。高校應主動與上級部門保持溝通聯系，并定期定點同所屬各部門、各項目負責人加強信息交流，及時傳達新的財務信息、報銷要求。在“放管服”的背景下，項目承擔單位（人）可以為項目配備相對固定的財務助理，一方面可以使項目負責人從繁重的報銷業務中解脫出來，另一方面財務助理熟悉財務報銷規定，容易交流溝通，可以減少財務報銷“返工率”，從而為專項資金的規范、高效使用提供了基礎和保障。

（六）健全監管機制，加大監管懲處，杜絕違規違紀

建立健全全方位監管機制，加強對項目立項、論證、申報、資金使用及項目推進進程全過程監督。上級財政部門、教育主管部門每年應組織經費監管力量對專項資金落實情況開展駐點審計與績效評估，重點關注專項資金項目推進及預算執行情況，是否存在項目推進緩慢，造成資金沉淀效益不明顯的問題；高校自身要加強對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，對中央財政專項資金的使用管理進行自查并整改，切實在責任擔當上找差距，在政策落實中尋不足；高校審計部門應積極主動作為，牽頭對專項資金進行定期專項審計；高校組織部門應落實各相關職能部門、二級學院經濟目標責任制，年終嚴格考核；高校紀檢部門應結合巡視巡察制度，將專項經費執行情況及使用效益列為巡察點。

對超過兩年的項目沉淀資金，將按照關于存量資金的有關規定予以收回，為增加震懾力，對預算執行不力的高校在地方教育系統內通報批評，在安排專項資金時也對應調減或取消。對違反資金使用管理規定，將專項資金用于基本建設、對外投資、償還債務、支付利息、捐贈贊助或從專項資金中提取工作經費、管理費用，擅自調整變更項目或項目調整不按規定和程序報批的問題，將按照《財政違法行為處罰處分條例》和資金使用管理辦法相關規定依法處理，對涉嫌犯罪的違規違紀問題，堅決移交司法機關并追究相關責任人的刑事責任，切實維護預算和財經紀律的嚴肅性。

（七）適度下放專項經費管理自主權與貨物、服務采購權

目前專項經費管理模式是各高校按單個具體項目申報、自治區主管部門審核撥款，建議借鑒中央高?！半p一流”建設經費的撥款模式，即學校按照大類申請、自治區按照大類批復撥款、學校在大類內安排項目預算的模式，同時建議上級部門適度下放經費管理自主權，允許高校在規定的期限內根據項目實施情況在大類內部、大類之間統籌使用。

據了解，政府采購周期長、手續繁也是影響專項資金執行進度緩慢的重要原因，建議政府部門授予高校合理的采購自主權，同時高校也要根據客觀情況及相關政策簡化相關采購流程。