“ 放管服”背景下政府采購問題與監督管理思考
——以山西某市為例

●張 銘

隨著放管服改革的深入，對我國的政府采購工作提出了新要求。因此，為了進一步提高采購效率，充分發揮政府采購的政策作用，服務于整個當地經濟發展，各地財政部門在法律和法規的要求下進行了工作創新。以山西某市為例，隨著改革的深入，全市政府采購工作不斷深化改革，圍繞完善監督制度，規范采購秩序，提高采購效果轉變職能，發揮了重要作用。

一、案例分析

（一）案例情況

該市政府采購工作于2003 年開始。2009 年開始實行“采購與管理分離”，實施“依法采購”，近年來，隨著“放管服”改革的提出，該市的政府采購工作圍繞簡化采購程序，完善監督制度，提高服務質量的新要求，在加強財務監督，提高資金使用效率，優化采購隊伍等方面進行了新的調整，取得了一定成效。目前，全市的125 個預算單位和10 個鄉鎮5 個街道辦事處已經全部納入政府采購監督范圍，采購領域已全面覆蓋商品，服務和項目。2019 年，全市共實現政府采購18.34 億元，成本節約率為16.38%。其中，公開招標占63.11%。從全市情況看，政府采購總體運行良好，采購范圍逐步擴大，采購方式和流程更加合理。近年來，隨著采購系統的完善和監督法規的完善，該市政府采購也出現了一些問題，作為主管政策制定和監督控制的主體，政府部門還沒有有效地適應從管理向服務功能轉變的新形勢。有鑒于此，本研究將以該市的財政采購部門為例，深入探究在簡化管理和下放權力的新形勢下，該市出現的新問題和改進途徑。

（二）問卷設計

本次問卷調查研究主要是為了衡量放管服背景下該市政府采購的工作效果，進而分析產生問題的原因，為了提高問卷設計的有效性，我們采取專家訪談的方式來確定問卷問題，根據政府采購放管服的工作對象，我們邀請了不同的政府采購監管方、采購單位、中介機構、采購專家和供應商五方代表，并組織五方不同代表分兩輪對問題進行了座談和討論，根據放服管要求內容確定了采購自主性、采購流程、審批環節、采購方式、預算執行、中介機構管理、專家管理、履約驗收管理、信息公開服務、采購平臺服務、服務效能和采購培訓12 個方面的打分題，由相關政府采購涉及的部門和單位對政府采購的工作效果進行評價。

（三）問卷發放

問卷設置簡政放權、放管結合和優化服務三大項采購自主性、采購流程、審批環節、采購方式、預算執行、代理機構管理、專家管理、履約驗收管理、信息公開服務、采購平臺服務、服務效能和采購培訓12 小項問題，問卷分別面向不同的政府采購參與者共一類人員包括：政府采購監管單位、采購單位、中介機構、采購專家和供應商共發放問卷300 份，剔除無效問卷31 份，得到有效問卷269 份。

人員類別 監管單位 采購單位 中介機構 采購專家 供應商數量 32 68 41 53 75

（四）問卷質量分析

問卷質量的好壞用效度和信度來評價，評價直接決定研究結果的正確與否，本問卷效度采用了兩輪專家訪談對問題設置進行討論并確定，最大程度地考慮了放管服背景下政府采購采用的工作方式，保證了問卷效度。問卷信度則對問卷的發放對象，問卷數據的收集提出要求，本研究充分考慮了現實情況，適當減少了監管單位的自評數據，對于選項90%以上的趨同問卷予以剔除，從而提高了問卷的有效程度。

二、政府采購中存在的問題

政府采購部門實施“放管服”工作，是為了最大程度地搞高市場活力，減少行政干預，確保國家相關政策法規得到執行，從問卷結果看，政府采購參與者對該市政府采購的總體評價較好，對采購自主性、審批環節和采購方式評價最高。說明隨著“放管服”工作的不斷推進，該市政府采購的簡政放權工作得到有有效實施，而對采購預算、代理機構管理和履約驗收和服務效能評價較低，說明政府作為決策和加強監督的責任主體，在簡化行政管理和下放權力的新形勢下，政府已經從管理職能轉變為服務職能，但政府采購監管方的服務意識還有待加強。

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（一）采購預算執行有待加強

預算管理的監管效果評價低于50%，說明政采監管部門的采購預算執行管理有待加強，在政府采購工作中，有些單位不注重政府采購預算工作，而是以完成任務的心態編制政府采購預算，導致實際發生的采購行為與采購預算相去甚遠。采購主體對政府采購預算編制和執行的原則和要求不熟悉，在編制過程中，采購方對預算執行情況了解不足，沒有對每年更新的采購目錄進行深入研究，對申報采購項目的技術參數和規格是否符合規定不明所以，隨意性強，存在為花錢而做預算的情況。另外還存在有政府采購預算遺漏和政府采購監督規避的現象。據統計分析，在2019 年，全市有23 個采購單位沒有實施政府采購，盡管年初制定了采購預算，但沒有發后實際的采購行為。這些問題的發生既有政府采購規劃不強的原因，也有政府采購監督部門缺位的原因，由于監督部門對采購單位采購項目沒有進行科學審查，導致有太多項目需要額外資金支持，特別是在使用專項資金方面。在編制預算時，項目沒有制定實施計劃，在編制采購預算的過程中不夠具體和詳細，導致采購預算與實際采購之間嚴重脫節。

（二）中介機構管理有待規范

在采購過程中，各監管部門往往根據部門和行業自身的特點制定監管政策，部門間缺乏必要的協調和溝通，形成管理重疊和多頭計劃等問題，從而導致代理機構在多方檢查和多方身份識別中長期存在多重困難。問卷調查中各相關方對中介管理評價47%也說明了中介機構管理有待規范。當前，政府采購招標業信息系統建設發展緩慢，相關的行業法規不健全，導致實際操作無法有效連接。這與當前經濟體制逐步完善的背景不符。而采購招投標機構缺乏相應的制度約束，增加了該行業所有參與者違法經營的可能性。

（三）履約驗收監管有待強化

履約驗收作為政府采購的最后一環，也是最重要的一個環節，但監管評價中其37%的比率評價是體現政府采購管理環節中最低的，即使放到全部評價中其僅次于采購培訓服務。很多相關方都將履約驗收看作一種形式，各方都存在重采購輕驗收的情況。有的工程項目驗收數據的管理混亂。部分單位的驗收數據不完整。對于驗收小組的組成，驗收時間，驗收地點，驗收項目以及驗收小組對項目驗收的排序和評估等書面數據，無法及時備案，不能形成完整的驗收報告，以提供可靠的證據。在采購驗收中只有建設方和施工方，而且工程資料缺失，特別是隱蔽工程的建檔工作缺失，存在隨意性。而一些采購項目供應商以低價中標后，不按照采購文件要求進行供應，當實際供應時，產品的技術參數將被更改，甚至供應時間將被延遲，從而損害購買者和其他供應商的利益。在組織采購項目的驗收過程中，一些采購單位未能按照政策要求建立專門的驗收工作組，在某種程度上，在整個采購過程中都存在一個人奔波的現象，項目結算并沒有真正進行項目驗收，只是為了資金的支付和應付款的檢查就簽字。另外許多購買者不積極接受中標供應商提供的產品，他們不組織接受或故意延遲接受時間，結果是其他企業中標。

（四）從業人員素質待提高

采購法頒布以后，政府部門和行業自律組織的共同努力，采購參與者和各行各業逐漸加深了對政府采購的認識，對采購的重要性有了更深刻的了解，但仍有很大的作為偏差。目前來看采購培訓31%的評價是最低的，這說明采購人員素質不高。政府采購工作復雜，需要高素質的采購從業人員，從業人員必須熟悉相關法律規定，并具有較高的專業素質。目前，各地的政府采購從業人員大多是未經專業培訓的普通人員。對政府采購的法律法規了解甚少，對政府采購的業務知識掌握的還不夠，這使得在當前新形勢下政府采購難以有效進行，導致出現采購程序不規范，各個采購單位組織自己的采購時，沒有記錄員，主管等相關人員，視頻和其他視聽資料不完整，也沒有抱怨和質疑的依據，給調查和取證帶來困難。另外，監管方沒有組織相關人員進行培訓，無論是采購專家、采購單位、中介機構還是供應商都應該掌握相關業務知識，了解政府采購流程，熟悉政府采購程序，但由于各種主觀和客觀原因，該培訓沒有適時實施，這在一定程度上給采購工作帶來了壓力。

三、完善政府采購監督管理的建議

（一）加強采購預算執行

在“放管服”背景下，對政府部門的首要要求是“簡化行政管理和下放權力”。形成一套集約、完整、有效的采購體系，以簡化服務對象，提高采購效率。在“放管服”的背景下，政府部門要繼續完善政府采購內部控制管理新機制，明確采購執行主體，加強過程監督檢查中，建立采購單位內部控制管理機制，提高采購單位的思想意識，成立單位采購工作組，負責政府采購的重大事項，進行審批和解決，督促各采購預算單位分別設立采購專項職位，全面負責單位政府采購的內部建設。

（二）規范中介機構管理

政府采購是一項系統工程，不僅是財政部門的責任，而且還需要該地區各個預算部門，機構，供應商和其他社會部門的廣泛參與。目前看來，在政府采購的實施過程中，僅靠財政部門的力量很難達到節省財政資金的效果。一方面，有必要廣泛吸引政府采購不同環節的所有參與者。在采購過程中，有必要建立一個由財務部門牽頭的工作機制，所有有關部門和參與者要相互配合、相互監督、相互制約，形成強有力、規范、高效、分工合作的局面。充分發揮政府采購的應有功能。另一方面，各地在對政府采購活動進行績效評估時，應當將評估結果及時反饋給當地紀檢監察部門，并在違反規定紀律的限期內整改。在采購過程中，及時加以懲處，以確保政府采購能夠最大程度地發揮作用。建立信用管理措施，建立中介行為季度評估機制，倡導中介機構以公平競爭和誠實信用為原則參加政府采購活動，為了規范政府采購市場，確保公平競爭，進一步增強政府采購的信譽，應建立信用評價和監督常備本，定期披露評價結果，處理不誠實的行為，改善行業信用體系，增加違規成本。探索建立分段監控標準化運作的新機制，嘗試實施分段采購，將采購過程分為三個階段進行監督，每個階段由專人負責，制定規章制度，規范采購流程。運作上，從根本上杜絕中介機構誠信風險，避免違紀行為的發生，確保政府采購全過程的誠信高效運作；繼續進行流程再造，不斷完善運作制定規則，明確業務運作的執行標準，確保中介機構在所有采購環節中都有遵循的規則和依據，制定采購項目的審批程序，減少招標因采購文件準備不規范造成的拒絕，建立供應商查詢和投訴制度，完善政府采購投訴處理機制，有效運作；定義業務處理的時限，并要求員工在合理的時間內按照業務流程完成業務，以確保所有采購環節的順利進行。

（三）強化履約驗收監管

在當前的“放管服”新背景下，政府部門的第二個要求是“加強過程管理”。作為采購監督部門，政府采購的“管理”手段是有效發揮政府部門的監督職能，確保采購單位在各個方面的合法合規。在履約驗收階段，政府部門應更加重視引入競爭機制完善監管制度，實行分部門監督，加強部門聯動。探索實施第三方評估機制，對履約驗收的各個方面進行全面監督，建立具體的工作部門，確保職責明確，并確保責任落實到人。采購單位必須嚴格按照招標文件、投標文件、各項承諾、合同要件等內容組織驗收小組進行驗收；驗收小組成員必須在驗收結束后簽訂驗收報告，交財政廳備案，且留采購人和供應商備存；基于不涉及采購主體和供應商的第三方中介的利益，進行項目評估應該更加客觀，公正，真正維護供需雙方的切身利益，為了防止違規行為的發生，應將購買、驗收、使用和付款四項權利分開，形成相互制約和監督的機制。同時，有必要將評估結果應用到未來的采購活動中，形成評估激勵機制，在整個地區宣傳評估結果，并調動所有采購參與者的積極性。采購單位應加強單位內部政府采購工作的管理，建立、健全管理制度，并在驗收環節明確責任人員；驗收小組成員應具備與采購項目相關的專業知識和實踐經驗，驗收中如發現供應商未按合同約定履約、在安裝等方面違反合同約定等情形，應在驗收報告中注明違約情形，并及時通知采購人；供應商的職責則包括嚴格按合同約定履約、提供相關技術資料等協助采購人驗收等。

（四）提高從業人員素質

組織政府采購從業人員培訓，及時更新政采專業知識，強化法律法規貫徹，對采購流程、采購環節、采購要點進行全方位解答，確保從業人員專業、高效。作為政府部門，應該更加重視加強培訓，完善信息公開制度，創新服務方式和激活宣傳方式。

四、結語

根據黨中央和國務院的統一安排，我國正在經歷自上而下的體制機制創新，政府采購領域在此背景下，為適應改革發展需要，也正在積極探索符合當地發展狀況的改革發展道路。本文運用文獻研究，調查和案例分析的方法，采用問卷調查對放管服背景下的當地政府采購效果進行評價，對山西某市政府采購的現狀和存在的問題進行了深入的研究，并仔細分析了政府采購存在問題的原因，并對加強政府采購監管管理提出通過加強機制建設，完善監督體系并優化服務水平來實現。該對策和建議的提出將有助于當地政府采購管理的不斷優化。從長遠來看，基層政府采購是中國政府采購的重要組成部分，改善基層政府采購對提高財政資金使用效率，維護國家利益和社會公共利益具有重要意義。