從.ORG收購(gòu)案看ICANN管轄權(quán)

□ 文 劉 越 楊涵喻 楊曉芳

2020年4月17日，ICA N N收到美國(guó)加利福尼亞州（加州）檢察長(zhǎng)關(guān)于.ORG管理權(quán)變更的盡職調(diào)查結(jié)果，拒絕批復(fù).ORG管理權(quán)變更申請(qǐng)1。隨后ICANN啟動(dòng)內(nèi)部流程，董事會(huì)于4月30日最終以公共利益為由發(fā)布公告，否決.ORG管理權(quán)變更申請(qǐng)。至此，作為.ORG域名注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)的公共利益注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)（PIR）、收購(gòu)方Ethos基金會(huì)以及PIR的控制者國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)（ISOC）共同推進(jìn)的PIR收購(gòu)提議以失敗告終，ISOC主席公開(kāi)表示接受此決定，并對(duì)ICANN由于受到政治壓力而作出的決議表示失望和無(wú)奈。

（一）I C A N N 憑借與P I R的域名注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)協(xié)議具有對(duì).ORG變更申請(qǐng)的審核權(quán)

.ORG作為全球首批設(shè)立的7個(gè)通用頂級(jí)域（gTLD）之一，其主要服務(wù)的用戶群體為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。為了確保域名服務(wù)主體多樣性，2003年，ISOC通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式從美國(guó)商業(yè)機(jī)構(gòu)威瑞信公司手中獲取.ORG的頂級(jí)域運(yùn)營(yíng)管理權(quán)，并在美國(guó)賓夕法尼亞州完成注冊(cè)設(shè)立PIR。2012年ICANN開(kāi)放新通用頂級(jí)域申請(qǐng)，PIR申請(qǐng)獲得了“.NGO/.機(jī)構(gòu)/.組織機(jī)構(gòu)”等多個(gè)具有非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)含義的新通用頂級(jí)域（新gTLD）。目前，PIR從其域名收入中每年為ISOC提供約數(shù)千萬(wàn)美元的資金，是ISOC的主要資金來(lái)源。2019年11月，美國(guó)私募股權(quán)機(jī)構(gòu)Ethos基金會(huì)、PIR及ISOC共同宣布了收購(gòu)PIR的提議，擬議的交易金額達(dá)到11.35億美元。擬議的收購(gòu)內(nèi)容包括“.ORG”以及“.NGO/.機(jī)構(gòu)/.組織機(jī)構(gòu)”等在內(nèi)總計(jì)7個(gè)頂級(jí)域的域名注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)。

Ethos基金會(huì)是曾任ICANN總裁的法迪·謝哈迪（F a d i Chehadi）于2019年6月在美國(guó)賓夕法尼亞州注冊(cè)的殼公司，其背景為Abry Partners的上市公司，主要控制人為法迪及艾瑞克·布魯克斯（Eric Brooks）。布魯克斯任職Donuts董事會(huì)，籌集了3億美金申請(qǐng)獲得了約250個(gè)新通用頂級(jí)域，使Donuts成為擁有最多新通用頂級(jí)域的域名注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)。2018年9月，法迪在Abry期間幫助完成對(duì)Donuts的股權(quán)收購(gòu)，Donuts聯(lián)合創(chuàng)始人杰·內(nèi)維特（Jon Nevett）辭職，隨后于2018年12月成為PIR的新首席執(zhí)行官，并將Donuts管理團(tuán)隊(duì)帶到了PIR。PIR新的管理層上任后，PIR開(kāi)始開(kāi)展推動(dòng)取消.ORG年費(fèi)漲幅限制（已獲ICANN批準(zhǔn)）以及收并購(gòu)等市場(chǎng)化操作。

ICAN N與所有通用頂級(jí)域之間都必須簽署域名注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)協(xié)議（RA），并在協(xié)議中明確規(guī)定依照美國(guó)加州法律的保護(hù)2。ICANN與PIR簽訂了.ORG域名注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)協(xié)議，因此，ICANN具有評(píng)估P I R 控制權(quán)變更的權(quán)利，.ORG管理主體變更必須獲得ICANN批準(zhǔn)才能實(shí)施。ICANN要考慮的控制權(quán)信息評(píng)估包括五方面內(nèi)容：一是Ethos基金會(huì)的信息；二是Ethos母公司的信息以及控制權(quán)分配；三是是否符合ICANN采用注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)；四是財(cái)務(wù)能力以及管理能力；五是運(yùn)營(yíng)能力和技術(shù)能力。

（二）.ORG運(yùn)營(yíng)管理主體變更事件表明ICANN受到美國(guó)司法管轄實(shí)質(zhì)控制的狀況并未改變，且美國(guó)聯(lián)邦體制造成此類(lèi)變更面臨多州審查

前 期，I C A N N 社 群及ICANN組織開(kāi)展了一系列相關(guān)工作，但I(xiàn)CANN董事會(huì)始終未做出決策，轉(zhuǎn)而尋求ICANN注冊(cè)地加州的法律審查意見(jiàn)。加州檢察長(zhǎng)高度重視此次收購(gòu)事宜，以加州政府法規(guī)第12598號(hào)令中對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能以及加州法規(guī)第12588號(hào)令要求進(jìn)行對(duì)交易的調(diào)查。該調(diào)查的主要關(guān)切是收購(gòu)導(dǎo)致PIR機(jī)構(gòu)性質(zhì)改變存在的風(fēng)險(xiǎn)，以及擔(dān)心Ethos基金作為金融機(jī)構(gòu)存在資本運(yùn)作的可能3。雖然Ethos極力拓展美國(guó)政府關(guān)系，并且PIR也積極配合相關(guān)調(diào)查，但是加州檢察長(zhǎng)仍然認(rèn)為所提出的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法解決而拒絕。ICANN則在收到加州檢察長(zhǎng)拒絕建議之后的第二周快速形成了最終決定。不過(guò)，即使通過(guò)了加州檢察長(zhǎng)的審查，.ORG仍然面臨PIR和Ethos基金注冊(cè)地賓夕法尼亞州的法律審查，并不能保證后者一定會(huì)批準(zhǔn)收購(gòu)。

主權(quán)國(guó)家之間以及其他具有國(guó)際人格的實(shí)體之間的法律規(guī)則是依據(jù)國(guó)際公法作為參考，而非營(yíng)利機(jī)構(gòu)以及私營(yíng)公司則需遵守所在國(guó)家或地區(qū)的法律法規(guī)。長(zhǎng)期以來(lái)，ICA N N負(fù)責(zé)全球互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源管理卻受到美國(guó)單邊司法管轄的狀況飽受質(zhì)疑。2016年，為了促進(jìn)ICAN N國(guó)際化，美國(guó)商務(wù)部下屬機(jī)構(gòu)國(guó)家電信和信息局把互聯(lián)網(wǎng)號(hào)碼分配管理（IA NA）職能的監(jiān)管權(quán)移交給了注冊(cè)在美國(guó)加州的非營(yíng)利公司ICANN，完成了ICANN成立之初設(shè)定的IANA私營(yíng)化目標(biāo)，從形式上不再直接監(jiān)管域名系統(tǒng)根區(qū)等互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源。ICANN則新成立了公共技術(shù)標(biāo)識(shí)符機(jī)構(gòu)（PTI）以獨(dú)立法律實(shí)體身份提供IANA服務(wù)4，PTI由ICAN N提供人財(cái)物等運(yùn)營(yíng)資源，接受ICANN的監(jiān)督，其五名董事會(huì)成員中的三名由ICANN組織任命。IANA移交使域名根區(qū)管理權(quán)從美國(guó)政府轉(zhuǎn)移到了美國(guó)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，IANA看似脫離了美國(guó)政府的直接管轄，成為獨(dú)立的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。但作為在美國(guó)注冊(cè)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，ICA N N仍然要按照當(dāng)?shù)胤蛇M(jìn)行約束以及保護(hù)，因此ICANN的司法管轄權(quán)仍受到美國(guó)及加州法律的控制。IANA移交就曾經(jīng)歷美國(guó)會(huì)議員在多州發(fā)起的司法審查相關(guān)起訴。

此次.ORG收購(gòu)遭受美國(guó)內(nèi)大量質(zhì)疑5：一是由于P I R在與ICA N N續(xù)約時(shí)獲得了.ORG漲價(jià)的權(quán)限，已經(jīng)引發(fā)大量反對(duì)聲音，例如社群曾公開(kāi)組織“拯救.ORG”簽名活動(dòng)；二是PIR在獲漲價(jià)權(quán)限后，立即開(kāi)啟收購(gòu)讓有關(guān)人士提出更多疑問(wèn)；三是收購(gòu)將帶來(lái)PIR從非營(yíng)利機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性機(jī)構(gòu)的性質(zhì)變更，進(jìn)一步加劇了部分社群人士對(duì)PIR乃至ISOC喪失中立性的擔(dān)心6。同意收購(gòu)與反對(duì)收購(gòu)的兩方均發(fā)揮各自影響力，陳述利弊考慮，加強(qiáng)游說(shuō)力度，尋求美國(guó)政界、法律界及相關(guān)社群的支持。ICANN董事會(huì)新任主席此前曾長(zhǎng)期擔(dān)任PIR主席，面對(duì)復(fù)雜形勢(shì)，帶領(lǐng)董事會(huì)做出決策時(shí)更加小心謹(jǐn)慎。董事會(huì)在將問(wèn)題提交給加州檢察長(zhǎng)后，一面配合提供材料，一面催促加州給出意見(jiàn)。由于加州檢察長(zhǎng)的審查時(shí)間延長(zhǎng)，ICANN的審查流程也因此延期約2個(gè)月7。此次審查雖然以法律審查作為最終結(jié)論，但其過(guò)程不可避免地涉及到美國(guó)內(nèi)政治因素，最終的審查結(jié)論則更加凸顯了政治因素對(duì)ICANN帶來(lái)的影響不容忽視。緣此，力主推動(dòng)收購(gòu)案的ISOC在得知最終不予批準(zhǔn)的結(jié)論時(shí)，其主席對(duì)ICANN由于受到政治壓力而作出的決議表示失望和無(wú)奈。

（三）根本改進(jìn)ICANN司法管轄權(quán)將是長(zhǎng)期曲折過(guò)程，我方應(yīng)多方面突破努力提升規(guī)則制定權(quán)和國(guó)際話語(yǔ)權(quán)

司法管轄權(quán)是ICANN治理機(jī)制中的焦點(diǎn)問(wèn)題，自誕生之日起就存在，且在IANA移交過(guò)程中被再次提起。不過(guò)ICANN當(dāng)時(shí)以移交時(shí)間緊迫為由，將司法管轄權(quán)問(wèn)題推遲討論，納入了加強(qiáng)ICANN問(wèn)責(zé)制跨社群工作組第二階段（WS2）。移交之后，WS2就管轄權(quán)問(wèn)題多次進(jìn)行專(zhuān)題討論，并就管轄權(quán)是否影響域名管理和運(yùn)營(yíng)等征求公眾意見(jiàn)，最終關(guān)于ICANN是否會(huì)受到美國(guó)當(dāng)局（立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)等）的反對(duì)而干擾全球公眾利益服務(wù)的問(wèn)題未達(dá)成一致。

IANA移交之際，移交方案相關(guān)的問(wèn)責(zé)制對(duì)司法管轄避而不談，移交后的加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制第二階段也盡力淡化相關(guān)議題，回避ICANN受美國(guó)控制所造成的內(nèi)在緊張局面。巴西政府代表明確表示此舉有悖于《突尼斯信息社會(huì)議程》所體現(xiàn)的多利益相關(guān)方原則，政府不能平等參與ICANN管理互聯(lián)網(wǎng)全球資源的過(guò)程8。歐洲國(guó)家則提出希望將ICAN N總部搬至瑞士等中立國(guó)的建議，并一度抱有較高期望。針對(duì)移交過(guò)程的問(wèn)責(zé)制方案，歐洲、拉美、非洲等多個(gè)國(guó)家聯(lián)合發(fā)布少數(shù)派報(bào)告9，對(duì)美國(guó)擁有ICANN司法單邊管轄權(quán)及有違他國(guó)意愿強(qiáng)推有利于美的移交方案表示不滿，政府咨詢委員會(huì)（GAC）難以就移交過(guò)程的問(wèn)責(zé)制方案達(dá)成共識(shí)。針對(duì)WS2，ICAN N董事會(huì)也僅以提升問(wèn)責(zé)制來(lái)確保對(duì)每個(gè)利益方負(fù)責(zé)來(lái)緩和相關(guān)爭(zhēng)議，并未解決受到注冊(cè)地法律管轄問(wèn)題以及美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）對(duì)通用頂級(jí)域申請(qǐng)的黑名單限制問(wèn)題10，這將影響到未來(lái)新通用頂級(jí)域的開(kāi)放計(jì)劃。

美國(guó)政府出于國(guó)家利益考慮，將會(huì)繼續(xù)向ICA N N施加其影響，強(qiáng)化實(shí)質(zhì)控制。ICANN在2019年11月28日更新了《章程》，在ICANN辦公地、仲裁地以及機(jī)構(gòu)和社群等條款中進(jìn)一步明確了ICANN的美國(guó)屬性。《新章程》中規(guī)定賦權(quán)社群應(yīng)根據(jù)加州法律成立非營(yíng)利組織，即通用名稱(chēng)支持組織、一般用戶咨詢委員會(huì)等；ICANN的總部為美國(guó)加州的洛杉磯，并且相關(guān)業(yè)務(wù)的仲裁地也在加州（除非調(diào)解管理部門(mén)和董事會(huì)調(diào)解代表雙方同意另一地點(diǎn)）。此前，新gTLD開(kāi)放時(shí)也曾就域名注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)與域名注冊(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的股權(quán)關(guān)系（涉及反壟斷要求）等相關(guān)規(guī)則尋求美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威決定，并拒絕被美國(guó)列入貿(mào)易黑名單的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)新gTLD。

美國(guó)對(duì)ICANN的司法管轄權(quán)與ICA N N遵循“多利益相關(guān)方”治理模式，施行“自下而上”的政策制定原則存在內(nèi)在矛盾，即使不斷通過(guò)審查增強(qiáng)其問(wèn)責(zé)制與透明性，仍然難以從根本上破解其因管轄權(quán)等問(wèn)題受到國(guó)際社會(huì)詬病的困局。IANA移交之前，美國(guó)政府主導(dǎo)問(wèn)責(zé)制和透明度審查，將ICA N N樹(shù)立為多利益相關(guān)方治理的典型，為移交做好準(zhǔn)備。審查盡管一定程度上增強(qiáng)了ICANN的問(wèn)責(zé)制與透明度，提升了政府群體與董事會(huì)及其他社群之間的互動(dòng)，改善了ICANN決策流程和程序，但是難以從根本上解決ICANN作為美國(guó)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的法律身份與其管理全球公共事務(wù)之間的尷尬，而改進(jìn)ICANN司法管轄權(quán)將是一個(gè)長(zhǎng)期曲折的過(guò)程。

（四）結(jié)論與建議

互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)趨于成熟，在既有治理體系、機(jī)制和方法下推動(dòng)形成新的規(guī)則進(jìn)行突破是極其困難的。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)碎片化加劇，網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理處于“巴別塔”狀態(tài)，協(xié)調(diào)一致的難度明顯增加。以ICANN管轄權(quán)為代表的互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際治理爭(zhēng)議焦點(diǎn)仍將長(zhǎng)期存在，并不斷引發(fā)各國(guó)及各方的討論11。特別是在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理日益受到各國(guó)關(guān)注的情況下，有必要對(duì)這一類(lèi)管理互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源、具有較高全球權(quán)威性的互聯(lián)網(wǎng)組織加強(qiáng)研究，圍繞其司法管轄權(quán)的相關(guān)案例做進(jìn)一步解剖；同時(shí)，應(yīng)高度重視互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際治理中涉及的法律管轄權(quán)問(wèn)題，按照“多邊參、多方參與”的原則積極探索解決方案。

一是組織開(kāi)展ICANN管轄權(quán)的研究，加強(qiáng)國(guó)際合作，提出解決方案。對(duì)于ICA N N司法管轄權(quán)問(wèn)題，包括歐洲國(guó)家在內(nèi)的很多國(guó)家均有共鳴。.ORG管理權(quán)變更事件更加凸顯了美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和美國(guó)法律對(duì)于ICANN的控制和影響。對(duì)此，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)對(duì)資源管理相關(guān)議題的問(wèn)責(zé)制和透明度的研究，進(jìn)一步梳理分析美國(guó)立法、司法、行政等體系對(duì)ICANN決策及行動(dòng)施加影響的方式、流程等，聯(lián)合有相同訴求的國(guó)家、社群，推動(dòng)逐步解決主要互聯(lián)網(wǎng)組織設(shè)立在美國(guó)并受其管轄的問(wèn)題。

二是積極參與互聯(lián)網(wǎng)治理的組織和進(jìn)程，支持互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)“走出去”。美國(guó)憑借先發(fā)優(yōu)勢(shì)和綜合實(shí)力，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、治理機(jī)制建設(shè)和治理組織設(shè)置等方面均處于領(lǐng)先位置，且技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和治理的全球化形成相互促進(jìn)之勢(shì)。對(duì)此，應(yīng)盡力為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)“走出去”維護(hù)國(guó)際環(huán)境，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)揮主體作用，擴(kuò)大國(guó)際伙伴關(guān)系，積極參與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和治理的國(guó)際合作，更好服務(wù)各國(guó)互聯(lián)網(wǎng)用戶，更加深入?yún)⑴c互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則制定。

三是立足于為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展做貢獻(xiàn)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把握新的機(jī)遇。整體來(lái)看，我方應(yīng)立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，夯實(shí)基礎(chǔ)、胸懷全局，建設(shè)性參與全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系。一方面，加快完善互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與政策有機(jī)協(xié)同發(fā)展的總體布局，總結(jié)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)發(fā)展吸引更多國(guó)家，改變規(guī)則書(shū)寫(xiě)方式；另一方面，在具有一定基礎(chǔ)乃至優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域及新興領(lǐng)域積極尋求規(guī)則制定的突破，盡快推出技術(shù)與政策相輔相成的“中國(guó)方案”，以發(fā)展帶動(dòng)治理，以治理促進(jìn)發(fā)展，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革，提升我國(guó)及廣大發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)、議題設(shè)置權(quán)、規(guī)則制定權(quán)。■