核發排污許可證與第二次全國污染源普查工作銜接探析
——基于四川省畜禽養殖行業排污許可證和第二次全國污染源普查農業源工作

謝 琴，王維竹，盧 墨

(1.四川省宜賓市珙縣生態環境局，四川 珙縣 644500；2.四川省第二次全國污染源普查領導小組辦公室，四川 成都 610041； 3.四川極潔環?？萍加邢薰荆拇?成都 610300))

1 前言

全面實施控制污染物排放許可制，是黨中央、國務院深化改革環境治理基礎制度的重要部署。銜接整合各項環境管理基礎制度，建立起以排污許可制度為核心的固定污染源環境管理制度體系，能提高環境保護行政管理工作質效，也能減輕企業負擔[1]。第二次全國污染源普查(以下簡稱二污普)是重大的國情調查，是環境保護的基礎性工作。做好與排污許可證核發工作的銜接，能延續污染源普查數據生命力，減少環境主管部門工作量和工作難度。此外，四川作為農業大省，各類農業污染物產排量巨大，對生態環境影響大，做好畜禽養殖行業排污許可證核發工作與二污普農業源工作的銜接，為加快推進排污許可證核發進度，貫徹落實固定污染源全生命周期的“一證式”監管，做好四川省農業污染源管控具有重要意義。

2 排污許可制度與二污普銜接比較

2.1 排污許可制度和二污普不同點

2.1.1 實施目的 二污普目的是摸清各類污染源基本情況，了解污染源數量、結構和分布狀況，掌握全市、區域、流域、行業污染物產生、排放和處理情況，服務環境與發展綜合決策提供依據等，是以政府主導為主，涉及面廣，參與人員多，工作協調難度大；排污許可制度是生態環境部門主導的環境管理工作，專業性強，行業類別明顯，指標劃分細致。

2.1.2 工作對象 二污普普查對象為行政轄區內有污染源的單位和個體經營戶，分工業污染源、農業污染源、生活污染源、集中式污染治理設施和移動源等五大源進行普查；排污許可制度針對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者。二污普通過核算得出地區各類污染物排放總量，能夠反映出地區整體環境水平；排污許可對名錄內涉及的污染源，采取重點管理、簡化管理、登記管理的不同方式，服務于污染物總量控制。

2.2 排污許可制度和二污普的共識點

2.2.1 筑牢以排污許可制度為核心的“同心圓” 排污許可制度是環境管理的基礎核心地位，目的就是將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，成為企業守法、部門執法、社會監督的依據[2-3]。鄒世英[4]等指出，排污許可制度在實施過程中，存在基礎核心地位不突出，沒有有效銜接，環境管理制度交叉并行，污染源“多頭管理”，降低了行政質效。特別是工業企業、畜禽養殖等固定污染源的污染排放是我國環境污染的主要來源，是我國對固定污染源監管的重中之重。但是，當前推進排污許可制度工作進展緩慢，需要其他環境管理制度做好支撐，尤其是充分利用二污普成果，樹立以排污許可制度為環境基礎管理核心的“同心圓”。

2.2.2 回歸以固定污染源環境管理為核心的“落腳點” 排污許可證制度是以排污許可證為載體，重塑污染源管理體系，強化實施監管，形成更為便捷、高效的管理方式，實現“一證式”管理模式[5]。大型固定污染源基本實現了全生產線中控系統控制管理，將環境管理要求落實到企業的各個層次，將環境管理措施分解到生產過程各個環節，可分行業、分規模、分生產工藝流程分步實施，能夠滿足以核發排污許可證的環境管理模式的需求[6]。要實現二污普成果開發應用與排污許可制度的有機銜接、有效銜接，既要做好制度層面的總體設計，又要做好基礎層面的關鍵環節銜接設計，實現對固定污染源全生命周期的“一證式”監管，形成最優化環境管理模式，回歸以固定污染源環境管理為核心的“落腳點”[3]。

2.2.3 構建以信息化平臺建設為核心的“一張圖” 生態環境大數據建設類型多、應用價值高，發展速度快，是新一代信息技術和服務業態，已經成為了我們的國家戰略[7-8〗。黨中央、國務院高度重視，習近平總書記明確指出，要推進全國生態環境監測數據聯網，開展生態環境大數據分析。建設生態環境大數據，推動信息化建設，推動跨部門生態環境信息共享，強化數據分析和應用，構建以信息化平臺建設為核心的“一張圖”[9-11]。目前，二污普數據采集與管理系統結合各類污染源的特點、不同行業特點、全國各區域經濟發展狀況等進行系統設計。全國排污許可證管理信息平臺是對排污許可證的申領已及證后的管理實施信息化，對排污許可的申請、核定、審批、公示、發放、證后的管理等流程進行管理。兩個系統獨立運行，不同人員管理，需要加快推進固定污染源統一數據建設，抓住整合全國污染源普查數據采集與管理系統和全國排污許可證管理信息平臺的重要契機，實現數據互聯互通[12-14]。

3 核發排污許可證和二污普銜接面臨的困難

2019年，生態環境部開展排污許可證清理整頓試點工作過程中，認識到二污普清查名錄冊等數據對核發排污許可證起到較大幫助，但由于核發排污許可證和二污普法律依據不同，參照標準不同，工作人員不同，使用系統不同，致使二者工作銜接有一定困難和問題[15]。

3.1 普查時間不統一，產排污系數不一致，行業類別有調整

二污普時期資料為2017年度資料，因而2018年新增企業并未納入。新排污許可證從2017年開始核發，計劃于2020年全部核發完成，缺乏2018年及以后新建的畜禽養殖戶名錄，需補充名錄；排污許可制度使用的產排系數也與二污普使用的系數不一致，導致最終的產排量也不一樣。二污普依托的是《國民經濟行業分類》(2017年)，將生活源、移動源和規模以上和規模以下農業源均納入了普查范圍。排污許可制度前期依據也是2017年版的名錄分類別進行管理核發，后面經過名錄修訂完善，出臺了《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》，涉及108個行業(國民經濟行業分類中49個大類、212個種類、706個小類)和4個通用工序，比2017年版增加了30個行業類別，與二污普行業類別劃分不一致。

3.2 管理方式有調整

排污許可制度規定，涉及通用工序的固定源應當對其涉及的通用工序申請領取排污許可證或者填報排污登記表。例如：有鍋爐的酒店，應根據鍋爐的管理類別申請領取排污許可證或者填報排污登記表。而第2次全國污染源普查規定，酒店鍋爐屬于生活源的非工業源鍋爐，也要單獨填報，納入統一核算大氣排放量。此外，二污普是按照清查建庫、入戶調查、產排系數核算等階段開展工作的，一環扣一環，一步一步生成普查成果。排污許可制度是按照行業類別進行分類管控，管理思路和方式方法與第2次全國污染源普查不一致。

4 四川省畜禽養殖行業排污許可證和二污普農業源差異性比較

2019年6月，生態環境部發布實施《排污許可證申請與核發技術規范畜禽養殖行業》(HJ 1029-2019)，主要用于指導畜禽養殖行業的排污單位填報《排污許可證申請表》，填報相關申請信息，并指導核發部門核發畜禽養殖行業排污許可證。2019年底，四川省對普查對象開展了入戶調查，經確認核實，共計有14911個畜禽規模養殖場。這對四川省核發畜禽養殖行業排污許可證是一項巨大挑戰，必須有效銜接二污普工作，明確工作差異性，減少發證工作量，佐證核查數據。

4.1 工作程序

二污普農業源分為：清查建庫階段，由省污普辦(四川省生態環境廳)牽頭負責，農業部門參與，形成統一的清查名錄冊。入戶調查階段，由省污普辦負責畜禽養殖業源，開展畜禽種類、養殖情況、糞污產生和處理情況調查。農業部門負責掌握種植業和水產養殖業生產過程中主要污染物流失量、產生量、排放量及其去向，查清地膜的使用量和殘留量、秸稈的產生量和利用量。產排污核算階段，省污普辦牽頭負責產排污核算，農業部門參與數據審核。排污許可證前期通過開展固定污染源清理整頓，落實“摸、排、分、清”4項工作任務，清理無證排污單位，全面摸清固定污染源底數，再針對納入固定污染源發證和登記清單的排污單位，進行分類處置。

4.2 工作范圍

二污普農業源包括：種植業源、畜禽養殖業源、水產養殖業以及地膜、秸稈和農業污染源的產排情況。其中，畜禽養殖業源是開展畜禽種類、養殖情況、糞污產生和處理情況調查；核發畜禽養殖行業排污許可證時，涉及畜禽養殖的行業類別為畜牧業，包括牲畜飼養、家禽飼養和其他畜牧業。根據《四川省畜禽養殖場(小區)規模標準》確定是否為規?；笄蒺B殖場。其他畜禽養殖場(小區)飼養的其他畜種可根據生產特點按照豬當量換算方法參照執行。

4.3 數據填報及審核

二污普農業源通過詳細審核畜禽養殖場關鍵指標，包括：區劃代碼、養殖種類、圈舍消毒方式、原水存儲設施、尿液廢水處理設施、尿液廢水處理利用方式比例、糞便存儲設施、糞便廢水處理利用方式比例、受納水體名稱、生豬全年出欄量(頭)，以及多方比對，重點關注全省畜禽養殖量與2017年肉產量數據、規?；笄蒺B殖企業糞便等污染物綜合利用率與2017年有關數據等，開展普查數據填報及審核，確保普查數據真實、全面、準確。核發畜禽養殖行業排污許可證時，審核要點包括：一是明確養殖場規模，是否有外排口或加熱鍋爐。有鍋爐設施的畜禽養殖行業排污單位，鍋爐的廢氣產排污節點、污染物及污染治理設施信息按照《排污許可證申請與核發技術規范鍋爐》(HJ 953)中的相關要求填報[16]；無鍋爐設施的畜禽養殖行業排污單位，不需要填報廢氣產排污節點、污染物及污染治理設施信息表，關于廢氣的相關信息分別在大氣污染物無組織排放信息表和畜禽養殖行業無組織排放控制要求表格中填報。二是畜禽養殖行業排污單位在選擇行業類別時應選擇國民經濟代碼的小類。三是已納入二污普清單的無營業執照的個人或家庭畜禽養殖場，但未納入排污許可分類管理名錄的，由生態環境部門統一登記，標記為“無實體企業類”，不再要求由個人或家庭業主進行登記；對于未納入二污普清單的，規模化養殖場按名錄要求發證或登記，非規模化養殖場不納入排污許可管理。

核發排污許可證和第2次全國污染源普查是對固定污染源管控的兩項重要舉措，二者工作內容和范圍有共同點，工作方式有共通性。但是，由于參照標準、參與人員和開展時間不一致，存在不一致甚至相互沖突點，需要進一步做好細化梳理，區分差異性，做好工作銜接，為開展排污許可證核發工作推進工作進度，減少重復勞動，提高工作質效，助力共同打好污染防治攻堅戰做出貢獻。