江蘇海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)運(yùn)行現(xiàn)狀及分析

崔丹丹,呂林,陳艷艷,王厚軍

(1.江蘇省海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)中心 南京 210017;2.國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

0 引言

國(guó)家海洋局于2005年年底啟動(dòng)了“國(guó)家海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)”,在全國(guó)沿海范圍內(nèi)建立長(zhǎng)期業(yè)務(wù)化運(yùn)行的全國(guó)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)體系,持續(xù)掌握海域使用動(dòng)態(tài)變化狀況。江蘇省從2006年啟動(dòng)海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè),2008年省、市級(jí)節(jié)點(diǎn)進(jìn)入業(yè)務(wù)化運(yùn)行,并于2009年率先在全國(guó)沿海省、市、自治區(qū)啟動(dòng)縣級(jí)節(jié)點(diǎn)建設(shè),至2010年省、市、縣三級(jí)海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)全部達(dá)到了“五有”:有機(jī)構(gòu)、有人員、有經(jīng)費(fèi)、有網(wǎng)絡(luò)、有事干,建立“天上看、地上查、網(wǎng)上管、視頻探”3+1立體化監(jiān)管模式,實(shí)現(xiàn)江蘇近岸海域立體化監(jiān)控,為海域管理部門(mén)和海洋執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)提供了有效的技術(shù)支撐[1-3]。

1 海域管理業(yè)務(wù)需求

根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海域使用管理法》)有關(guān)要求,海域管理工作主要包括海域使用管理、海岸線保護(hù)利用管理、海域行政區(qū)域界線勘定、海域使用動(dòng)態(tài)變化管理等。各級(jí)海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為與海域管理工作結(jié)合密切的技術(shù)部門(mén),緊密?chē)@海域管理職能,對(duì)海域使用進(jìn)行事中事后監(jiān)管,對(duì)海岸線進(jìn)行定期巡查,并在此基礎(chǔ)上綜合分析和評(píng)價(jià)。

2 江蘇海域監(jiān)管概況

2.1 機(jī)構(gòu)情況

江蘇海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)由省、市、縣三級(jí)海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心組成,全部由編辦批復(fù),其中12家為獨(dú)立批復(fù)機(jī)構(gòu),7家機(jī)構(gòu)實(shí)行掛靠海域科或海監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)等單位,全省共有海域監(jiān)管技術(shù)人員78人,專(zhuān)業(yè)主要由測(cè)繪、地理信息系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)、海洋地理等組成。

2.2 職責(zé)分工

省級(jí)海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全省海域使用監(jiān)測(cè)、疑點(diǎn)疑區(qū)研判、填海項(xiàng)目海域使用竣工驗(yàn)收、組織開(kāi)展海域資源調(diào)查、項(xiàng)目用海后評(píng)估和編制分析決策成果;市級(jí)海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開(kāi)展全市海岸線巡查工作,每季度上報(bào)海岸線巡查報(bào)告,參與疑點(diǎn)疑區(qū)研判和核查工作,開(kāi)展歷史遺留問(wèn)題處理跟蹤監(jiān)測(cè);縣級(jí)海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)確權(quán)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作,運(yùn)用江蘇省海洋綜合管控系統(tǒng),建立項(xiàng)目用海動(dòng)態(tài)監(jiān)管檔案,項(xiàng)目用海審批前開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、技術(shù)復(fù)核工作,開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)圍填海歷史遺留問(wèn)題處理跟蹤監(jiān)測(cè)[4]。

2.3 工作模式

省級(jí)海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)年初印發(fā)全省海域監(jiān)管年度工作方案,對(duì)年度目標(biāo)任務(wù)、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目數(shù)量頻率、分析與評(píng)價(jià)成果等予以明確;市縣海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)參照編制各自年度工作任務(wù),開(kāi)展海域監(jiān)測(cè),并將相關(guān)監(jiān)測(cè)成果逐級(jí)報(bào)送上級(jí)海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)。省級(jí)海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)積極組織全省技術(shù)培訓(xùn)會(huì)、業(yè)務(wù)工作研討會(huì)、技術(shù)答疑會(huì)、海洋測(cè)繪技能競(jìng)賽等,不斷提升全省海域監(jiān)管業(yè)務(wù)能力和水平,形成省、市、縣并肩的三級(jí)監(jiān)測(cè)聯(lián)動(dòng)模式。

2.4 業(yè)務(wù)系統(tǒng)

建立江蘇省海洋綜合管控系統(tǒng),成為全省海域管理、海域監(jiān)管、海洋執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)重要的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。該系統(tǒng)與國(guó)家海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)互為補(bǔ)充、數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享,根據(jù)實(shí)際工作需要,增加了海域事中事后監(jiān)管流程、疑點(diǎn)疑區(qū)監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)分析、海洋功能區(qū)劃指標(biāo)管控、圍填海管理、海域使用統(tǒng)計(jì)分析、海域使用金管理、海岸線保護(hù)利用管理、海岸線修測(cè)等功能模塊,與江蘇不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換共享。實(shí)現(xiàn)了海域海島管理、海洋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)等6類(lèi)海洋業(yè)務(wù)的可視化,并初步實(shí)現(xiàn)了江蘇海洋綜合管理的“一個(gè)門(mén)戶(hù)、一張地圖、一套標(biāo)準(zhǔn)”,成為海域科學(xué)化管理的“智能助手”。

3 工作內(nèi)容

3.1 海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

3.1.1 圍填海項(xiàng)目監(jiān)測(cè)

通過(guò)遙感和地面實(shí)測(cè)手段,從2011年開(kāi)始,連續(xù)9年持續(xù)對(duì)全省約400個(gè)圍填海項(xiàng)目確權(quán)情況、實(shí)際界址情況、施工方式、施工進(jìn)展、開(kāi)發(fā)利用、項(xiàng)目投資額、占用岸線等情況進(jìn)行監(jiān)測(cè),并以縣區(qū)為單位,對(duì)每年圍填海開(kāi)發(fā)利用走勢(shì)情況進(jìn)行分析,全面掌握圍填海項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)度和存在問(wèn)題,為科學(xué)用海、集約節(jié)約用海提供決策依據(jù)[5-6]。

3.1.2 構(gòu)筑物用海監(jiān)測(cè)

對(duì)江蘇除風(fēng)電用海以外的透水、非透水構(gòu)筑物用海項(xiàng)目確權(quán)用海面積、項(xiàng)目實(shí)際用海面積、項(xiàng)目實(shí)施情況等進(jìn)行監(jiān)測(cè),并以縣區(qū)為單位對(duì)各構(gòu)筑物用海開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)。

3.1.3 岸線岸灘變化監(jiān)測(cè)

本研究對(duì)1984—2019年高低分辨率多時(shí)相衛(wèi)星遙感影像潮灘地物和水邊線進(jìn)行提取與處理,分析全省自然岸線、人工岸線長(zhǎng)度、自然岸線保有率,并在濱海、射陽(yáng)、大豐、東臺(tái)等選取了12條現(xiàn)場(chǎng)觀測(cè)斷面,每年分季度進(jìn)行斷面高程測(cè)量,獲取了具有代表性的沖刷型、穩(wěn)定型、淤漲型岸段的斷面高程數(shù)據(jù),并結(jié)合江蘇潮位數(shù)據(jù),研究分析江蘇近年來(lái)岸線岸灘沖淤變化情況及分布特征。

圖1 岸線岸灘變化監(jiān)測(cè)流程

3.1.4 海域使用疑點(diǎn)疑區(qū)監(jiān)測(cè)

采用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)遙感、地面監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等多種技術(shù)手段,開(kāi)展海域使用疑點(diǎn)疑區(qū)監(jiān)測(cè)工作,重點(diǎn)對(duì)圍填海進(jìn)行監(jiān)測(cè)。遙感影像提取后發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)疑區(qū),由省級(jí)自然資源部門(mén)將任務(wù)下達(dá)至海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)和海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí),人工實(shí)測(cè)方式掌握疑點(diǎn)疑區(qū)的實(shí)際使用情況,建立海域使用疑點(diǎn)疑區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù),海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)和海洋執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)將現(xiàn)場(chǎng)核查結(jié)果報(bào)送至自然資源管理機(jī)構(gòu)[7]。

3.2 海域資源調(diào)查

3.2.1 圍填海現(xiàn)狀調(diào)查

采用衛(wèi)星遙感、現(xiàn)場(chǎng)核查、實(shí)地測(cè)量相結(jié)合的方式,對(duì)江蘇省所有圍填海、圍海養(yǎng)殖和自然淤積區(qū)域進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查,全面掌握江蘇省圍填海的規(guī)劃依據(jù)、審批狀況、用海主體、利用現(xiàn)狀等信息,查清全省實(shí)際填海面積、圍海面積等現(xiàn)狀數(shù)據(jù),分析評(píng)價(jià)圍填海總體規(guī)模、空間分布和開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀,形成圍填海歷史遺留問(wèn)題清單,編制《圍填海現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》《圍填海歷史遺留問(wèn)題處理方案》。

3.2.2 海岸線修測(cè)

以現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)為主,遙感影像為輔,以現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的多年平均大潮高潮線為依據(jù),對(duì)江蘇省北起贛榆區(qū)繡針河口,南抵啟東市連興港的大陸海岸線和有居民海島海岸線進(jìn)行修測(cè),全面清查江蘇自2008年以來(lái)海岸線變化情況,準(zhǔn)確掌握海岸線的位置、長(zhǎng)度、類(lèi)型、開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀和自然岸線保有率情況,最終修測(cè)成果將報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。

3.2.3 養(yǎng)殖用海調(diào)查

采用遙感影像、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)相結(jié)合的方式,對(duì)全省養(yǎng)殖用海的權(quán)屬情況、用海主體、用海性質(zhì)、海域流轉(zhuǎn)、養(yǎng)殖品種、養(yǎng)殖產(chǎn)量、產(chǎn)值、從業(yè)人員等情況進(jìn)行調(diào)查,全面準(zhǔn)確掌握全省海域使用權(quán)屬情況、用海位置和面積、養(yǎng)殖方式、養(yǎng)殖品種等,摸清養(yǎng)殖用海家底,統(tǒng)計(jì)分析養(yǎng)殖用海總體規(guī)模、空間分布、利用情況等,為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范養(yǎng)殖用海管理提供決策依據(jù)。

3.2.4 風(fēng)電用海現(xiàn)狀調(diào)查

以衛(wèi)星遙感影像監(jiān)測(cè)為主、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)為輔,對(duì)全省確權(quán)風(fēng)電用海項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查,對(duì)風(fēng)機(jī)的界址點(diǎn)、項(xiàng)目占用海域面積等進(jìn)行核實(shí),對(duì)風(fēng)電用海項(xiàng)目建成投產(chǎn)并網(wǎng)情況、年發(fā)電量、年產(chǎn)出額、單機(jī)容量、重點(diǎn)風(fēng)電企業(yè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)情況等進(jìn)行調(diào)查分析,提出加強(qiáng)和規(guī)范風(fēng)電用海項(xiàng)目管理的相關(guān)建議。

3.3 分析評(píng)價(jià)

3.3.1 海域使用論證評(píng)審

建立海域使用論證報(bào)告審查工作流程,對(duì)項(xiàng)目提交的《海域使用論證報(bào)告》論證內(nèi)容、論證格式、與相關(guān)規(guī)劃的符合性、與周邊海域的相關(guān)性等進(jìn)行材料完整性審查及技術(shù)復(fù)核;組織召開(kāi)海域論證評(píng)審會(huì),選取與項(xiàng)目相關(guān)專(zhuān)業(yè)的行業(yè)專(zhuān)家,認(rèn)真聽(tīng)取記錄專(zhuān)家審查意見(jiàn);根據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn),對(duì)論證報(bào)告書(shū)的用海基本情況、合理性分析、相關(guān)規(guī)劃符合性、利益相關(guān)協(xié)調(diào)性、用海面積合理性、用海期限合理性、海域管理對(duì)策措施等方面出具技術(shù)審查意見(jiàn),作為用海審核委員會(huì)審批用海的依據(jù)。

3.3.2 海域使用統(tǒng)計(jì)分析

按照海域使用統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系,開(kāi)展海域使用統(tǒng)計(jì)分析,每月逐級(jí)報(bào)送海域統(tǒng)計(jì)分析情況,每季度編制海域使用統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告,梳理歷年江蘇省海域使用確權(quán)情況,準(zhǔn)確、及時(shí)和全面反映海域使用現(xiàn)狀及動(dòng)態(tài)變化規(guī)律,研究海域使用管理中存在的問(wèn)題,發(fā)揮海域使用統(tǒng)計(jì)的決策參考和監(jiān)督作用。

3.3.3 海域指數(shù)研究

為全面掌握海域使用及其資源利用態(tài)勢(shì),開(kāi)展海域相關(guān)指數(shù)研究。其中,海域用海活力指數(shù)可直觀反映江蘇某地區(qū)新增用海活動(dòng)的活躍程度和該地區(qū)已批海域項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施程度;用海承載指數(shù)反映海域可供開(kāi)發(fā)利用資源存量及其不同水深、不同功能區(qū)海域空間分布情況,進(jìn)而對(duì)海域管理政策制度進(jìn)行適度調(diào)整。

4 決策支持成果

4.1 海域空間資源分析評(píng)價(jià)

對(duì)江蘇重點(diǎn)港口、海灣、灘涂、滸苔、海岸線變化情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè),利用遙感影像結(jié)合海域權(quán)屬數(shù)據(jù),按不同海域類(lèi)型和空間資源,結(jié)合地理信息和圖表等多種形式,對(duì)海域空間資源情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)[8],形成《江蘇省岸線岸灘變化分析報(bào)告》《江蘇省沿海影像地圖集》《江蘇省重點(diǎn)港口重大用海項(xiàng)目分析報(bào)告》。

4.2 海域使用現(xiàn)狀分析評(píng)價(jià)

利用海域使用權(quán)屬、海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),結(jié)合海域綜合管控系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析、海域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、海域使用評(píng)價(jià)指數(shù)等,編制形成《全省區(qū)域用海存量分析報(bào)告》《全省圍填海項(xiàng)目存量分析報(bào)告》,綜合分析評(píng)價(jià)該區(qū)域海域(圍填海)存量、開(kāi)發(fā)利用和投入產(chǎn)出效益等情況;針對(duì)疑點(diǎn)疑區(qū)監(jiān)測(cè),對(duì)新增疑點(diǎn)疑區(qū)按地區(qū)按年份進(jìn)行分析比對(duì)[9],編制《疑點(diǎn)疑區(qū)核查分析報(bào)告》。圍繞海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)組織管理、統(tǒng)計(jì)分析、監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)等方面編制《全省海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析年報(bào)》。

4.3 海域使用技術(shù)復(fù)核

各級(jí)海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目用海預(yù)審、報(bào)批和確權(quán)登記的各個(gè)環(huán)節(jié),準(zhǔn)確提供項(xiàng)目用海技術(shù)復(fù)核,主要從項(xiàng)目審批前現(xiàn)狀、項(xiàng)目與周邊用海重疊性、與海洋功能區(qū)劃等規(guī)劃符合性、與管理岸線吻合性、界址坐標(biāo)和面積準(zhǔn)確性、是否存在未批先建等方面進(jìn)行分析,出具技術(shù)復(fù)核報(bào)告,為海域管理部門(mén)用海審查提供參考依據(jù)[10]。

5 結(jié)束語(yǔ)

海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)化是實(shí)施海域管理精細(xì)化、科學(xué)化的重要手段。為適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的需要,筆者認(rèn)為海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作應(yīng)寫(xiě)入《海域使用管理法》,納入法律管理。還應(yīng)科學(xué)制定業(yè)務(wù)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、健全市縣海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系、深入開(kāi)展海域資源監(jiān)測(cè)、建立用海企業(yè)黑名單制度。同時(shí),修訂完善《填海竣工海域使用驗(yàn)收辦法》《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》《疑點(diǎn)疑區(qū)用海動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)規(guī)范》,制定《填海驗(yàn)收測(cè)量報(bào)告編制技術(shù)指南》。最后還應(yīng)開(kāi)展海域使用對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)率的評(píng)估、對(duì)岸線實(shí)行分級(jí)分類(lèi)管理,科學(xué)制定自然岸線保有率管控目標(biāo)。希冀通過(guò)江蘇海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)的梳理和研究,能夠發(fā)揮海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的力量,為海域管理制定相關(guān)政策提供參考。