賦予基層治理更大能動(dòng)性

桂華

在基層調(diào)研的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)了一些現(xiàn)象，總結(jié)為基層在平衡自上而下的規(guī)范管理與自下而上的非制度化治理需求過(guò)程中負(fù)擔(dān)加重的問(wèn)題。

基層治理作為國(guó)家治理的組成部分，面對(duì)的是千差萬(wàn)別的群眾，以及不同人群差異化的生產(chǎn)生活訴求，這決定基層治理需要具備一定的自主性。基層治理靠群眾參與，涉及不同群眾利益關(guān)系的調(diào)平，需要不同群體的協(xié)商、合作、妥協(xié)及達(dá)成共識(shí)。“變通”“模糊”和“相對(duì)合理”是基層治理的實(shí)踐形態(tài)。站在更高的角度看，基層治理的上述實(shí)踐方式存在著嚴(yán)重的不規(guī)范色彩。因此需要設(shè)置資金管理、目標(biāo)考核、任務(wù)檢查和責(zé)任追究制度，壓縮基層治理的“制度外”空間。

基層需要與群眾打交道，群眾是差異化的，社會(huì)是多姿多彩的，生活很難量化。基層組織需要在自上而下的規(guī)范管理與自下而上的非制度化治理需求之間尋找平衡。生活總是會(huì)出現(xiàn)意外。如果上一級(jí)管理者將這些意外視為基層的工作失誤，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管和問(wèn)責(zé)，進(jìn)一步壓縮基層治理空間，可能會(huì)降低社會(huì)治理效能。

破解上述困境，可從如下方面入手：一是區(qū)別國(guó)家治理與基層治理。基層治理是國(guó)家治理體系的構(gòu)成部分，同時(shí)也具有自身的獨(dú)立性。基層治理發(fā)生在國(guó)家與社會(huì)的接觸地帶，基層治理需要具備一定的自主性、靈活空間和政策變通性。基層社會(huì)治理大多數(shù)發(fā)生在小微領(lǐng)域，事務(wù)瑣碎、多樣多變且標(biāo)準(zhǔn)化程度低，基層不足以支撐起高度規(guī)范化程序化管理的成本。基層治理規(guī)范化可通過(guò)多種方式實(shí)現(xiàn)，比如農(nóng)村“4+2”工作法，通過(guò)權(quán)力向社會(huì)的公開(kāi)化運(yùn)行來(lái)監(jiān)督權(quán)力，實(shí)現(xiàn)規(guī)范與效能的統(tǒng)一。避免規(guī)范管理消解基層治理的活力。

二是合理劃定基層治理邊界。構(gòu)建現(xiàn)代治理體系和提升現(xiàn)代治理能力，是回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往。基層治理是通過(guò)資源輸入和行政引導(dǎo)，啟發(fā)廣大人民群眾生活方式與生活習(xí)慣的逐步改變。基層治理重點(diǎn)是在公共領(lǐng)域。政府提供基本公共服務(wù)，為人民群眾追求美好生活規(guī)劃空間和創(chuàng)造條件，不需要替代群眾自身的意愿。

三是科學(xué)問(wèn)責(zé)。社會(huì)是運(yùn)動(dòng)，任何領(lǐng)域都不存在零風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)治理向各個(gè)領(lǐng)域延伸后，作為自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)正常波動(dòng)的各類(lèi)矛盾，都進(jìn)入到治理范疇。基層工作中因此出現(xiàn)了管得越多責(zé)任越重、管得越全而風(fēng)險(xiǎn)越大的問(wèn)題。基層是社會(huì)治理的直接責(zé)任主體，更容易成為被社會(huì)拷問(wèn)和上級(jí)追責(zé)的對(duì)象。提升基層治理效能需要科學(xué)劃分責(zé)任。偶發(fā)的意外不可能完全消除，不應(yīng)成為被問(wèn)責(zé)的內(nèi)容。對(duì)于一些人為因素造成的矛盾，尤其是針對(duì)某些領(lǐng)域普遍存在的問(wèn)題，需要通過(guò)規(guī)范管理和強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)來(lái)消除。▲（作者是武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心教授）