新疆生產建設兵團農作物種子質量監管問題探究

劉建喜 藺勝權 蘇秀娟

（1 新疆生產建設兵團種子管理總站，烏魯木齊 830011；2 新疆生產建設兵團第一師十團農業發展服務中心，阿拉爾 843306；3 新疆農業大學農學院，烏魯木齊 830052）

經過多年的發展，棉花產業已經成為新疆生產建設兵團（以下簡稱兵團）主要支柱產業和重要經濟來源。作為全國重要的商品棉種子基地，棉種種植面積年均2.17 萬hm2左右，產種量達到0.35 億kg。年均大田種植面積73.3 萬hm2上下，用種量0.2 億kg 左右。雜交玉米制種面積保持在年均2.67萬hm2左右，產種量1.8 億～2.0 億kg，大田面積常年保持6.67 萬hm2上下。近幾年在國家政策的大力支持下，制種產業得到了迅猛發展，兵團已成為全國雜交玉米的重要制種基地和“代繁工廠”。如何做好種子質量監管，保障種子質量是值得大家思考的問題。

1 現狀及主要成效

《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）自2016 年1 月1 日實施以來，兵團農作物種子質量監管得到了有效加強。加強了種子市場專項檢查、種子企業監督抽查、生產基地專項整治、重大案件查處，尤其是加大了玉米非法轉基因制種安全監管及突發案件查處。這些措施的實施，進一步規范了種子市場，確保了種子市場穩定；加強了轉基因安全監管，規范了種子基地；提升了種子管理服務水平，保障了種子質量；提高了種子行業信息管理水平，并充分發揮信息在種子工作中的重要作用。更好地引導種業依法依規，科學安排生產經營活動，確保種子質量安全、品種種植安全和種業產業安全，從而保證兵團農業生產安全，實現農業穩定增產和職工持續增收。與此同時，也呈現出一些新的問題。

2 存在的問題

2.1 種子執法體系不健全根據《新疆維吾爾自治區人民政府授予新疆生產建設兵團行政職能和行政執法權的決定》（新政發〔2018〕7 號），自治區人大于2018 年2 月1 日授權兵團2190 項行政職能和行政執法權。兵團在所轄區域依法行使行政職能和行政執法權，徹底改變了兵團過去多年無行政執法權的歷史。對一個執法體系不健全，沒有執法經驗積累的種子執法系統來說，這項授權決定對兵團種子管理部門提出了新的挑戰和機遇。目前，兵團只有4 個師有獨立的種子管理站，5 個師種子站并入推廣站，其他各師只在農業局設1 人管理種子。絕大多數師缺人手、缺經費、缺裝備，種子執法體系建設步伐有待加快。

2.2 種子執法人員的執法水平不高《種子法》自2016 年頒布實施以來，相關配套法規也進行了修改和完善，以更好地適應和服務種業發展。但原有法律法規實施時間較長，新的法律法規實施不久，種子管理部門工作人員通過培訓和學習尚能跟上新法實施的步伐，種子企業對新法新規的理解和執行較慢，對占市場大多數的種子經營門店的經營者來說，因其素質層次參差不齊，實施起來難度更大。種子執法人員的執法能力建設和生產經營人員法律意識亟需提升。

2.3 種子市場監管難度加大過去多年，兵團實行各師統一供種的供給格局，大部分師生產用種由師龍頭企業統一提供，種子管理機構無市場可管。自2017 年兵團取消了“五統一”，職工群眾自主生產經營，自行購買種子等農資。這也使得種子市場空前活躍，種子經營門店如雨后春筍般隨處可見，數量也由原先的200 多家迅速增加到近2000 家，種子案件也隨之增加。執法環境的改變，執法難度的迅速提升，加之執法人員沒有經驗，面對突然出現的復雜局面，只能摸著石頭過河，現學現用。

2.4 大部分購種者的法律意識淡薄隨著種子經營門店增多，在為職工群眾提供更多購種渠道的同時，也加大了市場監管的難度。購種者法律意識淡薄，在有限的信息和識別能力下，會造成其購買到假劣種子或者不適宜在本地區種植的種子而遭受損失。職工欠缺很多購種常識，如在購種時如何保存相關證據、怎樣識別標簽和使用說明等。小農意識依然存在，易受種子經營者不實宣傳的引誘，從而為假種、劣種、未審先推種子流入提供機會。

3 對策和建議

3.1 推進種子質量監管體系能力建設要充分認識到農作物種子質量對農業生產的重要性，加強對種子質量監管體系的建設[1]。逐步建立兵、師、團3級農業執法監管體系，進一步加強《種子法》宣傳的廣度和深度，加強專項檢查和日常監管。依據《種子法》賦予的職能，進一步理順和明確種子管理機構和農業綜合執法機構的職責，實現行業指導和行政執法分工協作，協調有序的合作局面[2]。依法依規落實好種子生產、加工、銷售等全產業鏈的質量監管體系建設。在監管過程中不斷完善行政審批、品種審定、登記、生產經營備案等監管制度，提升執法體系監管能力。

3.2 推進執法人員的執法水平建設加強種子執法隊伍的建設，積極參加農業農村部組織的種子執法培訓，尤其是執法程序和文書制作方面，迅速提高執法人員辦案水平；加強異地交流，提供執法人員實際辦案機會，在實踐中積累執法經驗，提升各級農業執法人員執法水平。同時，大部分農業執法人員為非法律專業人員，法律知識相對欠缺，要減少農業執法人員在執法過程中因法律知識欠缺而導致的程序違法等行為，降低農業執法人員的執法風險，更好地保護執法工作人員。通過多種方式加大對種子企業人員、種子經營門店人員和職工群眾法律法規的培訓力度，提升從業人員的素質，提高種子企業作為市場主體的法律意識和法規的實際運用水平，穩步提高執法和守法人員能力建設。

3.3 轉變觀念，穩步推進屬地管理責任建設隨著種子經營門店數量的急劇增加，種子市場的活躍度提高，種子案件多發，監管難度增加，應進一步落實種子市場監管屬地責任和主體責任。結合春季種子市場專項檢查、夏季基地巡查、秋季種子基地核查、冬季種子庫檢等重要抓手，強化日常監管力度，有效做到全程監控。團場作為種子市場最活躍的區域，又是種子案件多發地區，監管重心應向團場轉移，把握住問題和矛盾的關鍵點。堅持“突出重點，源頭治理，提高有效性”的工作思路[4]，從源頭上做到監管有的放矢。團場等基層單位應配備專人負責種子、農藥等農資市場的日常監管工作，更好地做到監管工作有序銜接。

3.4 依法依規開展行政審批按照《種子法》及配套法規的規定，依法依規開展種子生產經營許可受理審批，加強農作物種子備案管理[3]，嚴格市場準入，規范種子市場，加大案件查處力度。尤其要加大雜交玉米轉基因制種的處罰和曝光力度，營造良好的市場環境，充分發揮市場在資源配置中的決定作用。

3.5 加大財政支持力度農業執法與市場監管、文化市場、生態環境保護、交通運輸執法共同組成日趨完善的國家綜合執法體系。農業執法作為新成立的執法機構，加強執法隊伍建設，著力提升執法水平勢在必行，應加大對農業執法的財政支持力度，增加農業執法專項經費，增加農業執法人員執法補貼，保障農業執法工作有序開展。