論地方立法后評估程序構(gòu)建

李曉波

(貴州財經(jīng)大學(xué)文法學(xué)院，貴州貴陽550025)

地方立法是中國法治建設(shè)的前沿陣地，也是中國法治建設(shè)的重要構(gòu)成部分。隨著我國改革進(jìn)一步深化，憲法對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的確認(rèn)，越來越多的地方政府享有立法權(quán)，地方政府立法滿足了日益增長的社會發(fā)展同落后的規(guī)范生產(chǎn)之間的矛盾，有力地緩解了地方發(fā)展與法律之間的張力關(guān)系。但隨著地方政府立法權(quán)的擴(kuò)大，大量地方性法規(guī)的出臺①地方性法規(guī)有廣義和狹義之分，廣義的地方性法規(guī)指的是擁有立法權(quán)的地方立法機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)和規(guī)章。而狹義的地方性法規(guī)專指地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)。本文是在廣義意義上使用該詞的，如無特殊說明，下文亦同。，一些地方性法規(guī)的實(shí)效性卻存在問題:一方面，地方政府頒布了大量法規(guī)，構(gòu)建了相對合理的規(guī)范體系;另一方面，這些法規(guī)在立法后大量處于閑置狀態(tài)，其實(shí)效性打了折扣。之所以出現(xiàn)這樣的問題，原因較為復(fù)雜，但地方立法后評估制度不健全卻是重要原因之一②田時中等認(rèn)為目前中國立法后評估存在的問題有:研究起步晚，研究主體范圍狹窄，研究主題過于分散，研究整體處在初級階段，定量分析方法運(yùn)用較少，研究資助力度不夠等，并提出了若干完善建議。(參見田時中等:《中國立法后評估研究評價(2005—2011)——基于CNKI論文數(shù)據(jù)的量化分析》，載《科技管理研究》2012年第22期。)，諸如評估目的難以確定，評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)缺乏等問題的出現(xiàn)［1］，使得地方性法規(guī)不能形成以評估結(jié)論為導(dǎo)向的優(yōu)化機(jī)制，提高立法質(zhì)量。如何構(gòu)建地方立法后評估程序確保地方立法實(shí)效性?本文結(jié)合相關(guān)理論進(jìn)行闡釋。

一、地方立法后評估程序構(gòu)建的必要性

地方立法后評估程序具有內(nèi)在規(guī)定性，它不同于立法前評估程序和立法中評估程序，而且地方立法后評估程序構(gòu)建必須以地方立法評估實(shí)踐為基礎(chǔ)。在依法治國的新時代，地方立法后評估程序可以確保評估活動合法性和民主性，提高評估效率，提高立法實(shí)效性。

(一)地方立法后評估程序釋義

“評估”本質(zhì)上是一種評價活動。根據(jù)評價活動規(guī)律，一種“評估關(guān)系”一般由評估主體、評估對象和評估標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。評估是一種價值認(rèn)識活動，它建立在評估主體認(rèn)識能力基礎(chǔ)上，并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對評估對象進(jìn)行認(rèn)識和判斷。從評估內(nèi)涵來看，評估本身就蘊(yùn)含了主體、客體、程序和標(biāo)準(zhǔn)等因素，其是一種構(gòu)成性范疇。在此意義上，可將“評估”界定為評估主體根據(jù)一定評估標(biāo)準(zhǔn)，按照一定評估程序?qū)υu估對象進(jìn)行價值認(rèn)識和判斷的活動。

立法評估是在立法活動中的一種評估行為，是一定立法評估主體按照一定的評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對特定的“對象法規(guī)”展開認(rèn)識和判斷的行為，其目的在于以評估結(jié)論導(dǎo)向指引和改善立法質(zhì)量，提高立法實(shí)效性。根據(jù)立法評估活動規(guī)律，可將立法評估分為立法前評估、立法中評估和立法后評估。立法前評估主要發(fā)生在法律制定之前階段，立法中評估發(fā)生在法律制定過程中，而立法后評估發(fā)生在法律制定完畢生效之后實(shí)施階段①學(xué)術(shù)界關(guān)于立法后評估的界定，許安標(biāo)認(rèn)為:“立法后評估，一般是指在法律、法規(guī)頒布實(shí)施一段時間后，結(jié)合法律、法規(guī)的實(shí)施情況，包括取得的成效、存在的問題，對特定的法律、法規(guī)所進(jìn)行的評價，目的在于更好的實(shí)施、修改完善被評估的法律、法規(guī)，并從中總結(jié)經(jīng)驗，為開展相關(guān)立法提供借鑒和指導(dǎo)。”(參見許安標(biāo):《立法后評估初探》，載《中國人大》2007年第8期，第23頁。)張禹提出，“立法后評估是指有關(guān)主體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，通過一定的方法和技術(shù)，對實(shí)施了一定時間的立法的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、可操作性、有效性等進(jìn)行分析和評價的一種活動，是了解立法效果、提高立法質(zhì)量和立法水平的重要手段。”(參見張禹:《立法后評估主體制度芻議——以地方行政立法后評估為范本》，載《行政法學(xué)研究》2008年第3期，第16頁。)丁賢等認(rèn)為，立法后評估，或稱法律質(zhì)量評估、立法效果評估、立法回頭看，其實(shí)質(zhì)還是一致的，是指法律施行一段時間后，對法律的實(shí)施績效進(jìn)行分析評價，對法律中所設(shè)計的制度進(jìn)行評判，并針對法律自身的缺陷及時加以矯正和修繕。(參見丁賢等:《立法評估理論與實(shí)踐初探》，載《政治與法律》2008年第1期，第131頁。)。盡管，這三種評估都是立法評估，但發(fā)生階段不同，其承擔(dān)任務(wù)和達(dá)到目的也不同。

地方立法后評估程序?qū)儆诜沙绦蛑械囊环N，具有不同于其他程序的規(guī)范性特點(diǎn)，它是開展地方立法后評估活動的科學(xué)步驟和方式，其有兩方面特點(diǎn):一是立法后評估程序設(shè)計是專門為地方立法評估活動而服務(wù)的，是地方立法后評估活動必須遵循的步驟，這種程序是對特定地方立法制度實(shí)體內(nèi)容的理性反應(yīng)，適用對象具有特定性。二是時間的遞進(jìn)性和空間的疊加性。在評估過程中，程序要求評估主體在一定期限內(nèi)活動，并按照事先規(guī)定步驟進(jìn)行，體現(xiàn)了時間上的遞進(jìn)性和不可逆性;在空間上，程序要求主體在一定物理范圍內(nèi)活動，不能脫離一定的時空場域。因此，地方立法后評估程序具有時間的遞進(jìn)性和空間上的疊加性。

(二)地方立法后評估程序構(gòu)建的必要性

在“依法治國”時代背景下，地方立法后評估程序構(gòu)建具有必要性，它有利于充分發(fā)揮“程序法治”功能，消除評估活動的恣意和專斷，提高評估效率和立法實(shí)效性。具體來講，其必要性體現(xiàn)在以下方面:

第一，地方立法后評估程序是確保評估的合法性和民主性的需要。地方立法后評估程序通過立法后實(shí)施效果評價，確保評估活動的合法性和民主性。法律程序是保障公平和正義的科學(xué)方法。在地方立法后評估中，所有評估主體都應(yīng)該接受既定程序規(guī)制，在相關(guān)規(guī)則之下發(fā)揚(yáng)民主精神發(fā)現(xiàn)立法中的問題，防止個人對評估活動的干預(yù)。如果缺少程序規(guī)制，地方立法后評估就會蛻變?yōu)槟承╊I(lǐng)導(dǎo)的個人意志或私人行為，評估合法性和民主性就會喪失。

評估程序的合法性和民主性要求在具體評估中，應(yīng)盡可能選擇不同參與主體，讓大學(xué)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)等中立組織承擔(dān)評估任務(wù)，而不能僅依賴于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，商人、協(xié)會、律師都可以到評估現(xiàn)場聽證［2］，地方立法評估程序的合法性和民主性是確保評估結(jié)論科學(xué)性的基礎(chǔ)。

第二，地方立法后評估程序有利于整合評估資源，提高評估效率。地方立法評估需要大量物質(zhì)保障和制度保障。物質(zhì)保障首推財政支持，“立法后評估起點(diǎn)就是財政程序，畢竟財政是評估政府立法行為成本最重要的工具。”［3］其次是評估場所、設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施保障，這些都需要統(tǒng)籌。制度保障指的是評估方法和相關(guān)法規(guī)支持。例如，美國國會評估程序中《國會預(yù)算法》《截留控制法》《立法重組法》和《技術(shù)評估法》等立法，“總審計辦公室”(General Accounting Office)程序分析部門，以及由“總審計辦公室”和“預(yù)算和管理辦公室”(Office of Management and Budget)聯(lián)合制定的評估程序指南等制度因素都會影響到立法后評估的效果［4］。現(xiàn)實(shí)評估中各種資源是分散的，將這些評估資源進(jìn)行整合發(fā)揮整體功能就必須依賴于評估程序，“程序能使事物的無序發(fā)展朝著既定的方向去有序運(yùn)作”［5］，可能將分散的人力、物力和財力等資源根據(jù)評估活動實(shí)際需要進(jìn)行整合，提高評估活動效率。

第三，地方立法后評估程序是發(fā)揮監(jiān)督效能，提高立法實(shí)效性的需要。程序本身就具有監(jiān)督效能，這主要是通過一套規(guī)則對被監(jiān)督對象進(jìn)行全過程監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。評估程序監(jiān)督效能體現(xiàn)監(jiān)督和控制評估主體的評估行為，以及監(jiān)督和控制評估主體評估結(jié)論的制作等方面。其中對行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)監(jiān)督是其主要方面，一方面，地方立法中行政規(guī)章較多，且涉及的民生領(lǐng)域廣泛，與人們的生產(chǎn)和生活緊密相關(guān)，因此出現(xiàn)問題也就最多。在評估中，行政機(jī)關(guān)出于“部門利益”，就有可能想方設(shè)法規(guī)避程序，甚至通過權(quán)力干涉具體評估活動。另一方面，立法機(jī)關(guān)作為地方性法規(guī)制定者，也必然會對評估活動產(chǎn)生“相干性”影響，容易被“利益集團(tuán)”俘獲。例如，美國明尼蘇達(dá)州、路易斯安那州、德克薩斯州、北達(dá)科他州、愛荷華州、喬治亞州和印第安娜州等州的地方立法評估中心進(jìn)行的評估活動大多數(shù)與農(nóng)業(yè)法規(guī)相關(guān)，這里面就涉及農(nóng)場主通過立法機(jī)關(guān)對評估活動的干預(yù)問題［6］。因此，地方立法性評估程序具有防止部門利益作祟，監(jiān)督立法權(quán)，提高立法實(shí)效性的功能。

二、地方立法后評估程序構(gòu)建原則

地方立法后評估程序構(gòu)建原則指貫穿于地方立法后評估程序設(shè)計全過程之中，并指導(dǎo)立法后評估程序建構(gòu)與運(yùn)行的準(zhǔn)則和理念。地方立法后評估程序要確保評估效能實(shí)現(xiàn)，得出科學(xué)評估結(jié)論，就必須深刻認(rèn)識立法后評估規(guī)律，在一定原則基礎(chǔ)上構(gòu)建具體評估程序。具體來講，地方立法后評估程序構(gòu)建原則包括:

(一)程序科學(xué)原則

地方立法后評估程序構(gòu)建必須遵循科學(xué)性原則，在立法后評估活動規(guī)律基礎(chǔ)上，綜合考慮程序構(gòu)建的成本與效益，以及可操作性等因素。因為在現(xiàn)實(shí)立法評估工作中，各種因素的復(fù)雜性都加劇了評估活動的無序性，對評估活動帶來消極影響［7］。為了克服立法評估中的負(fù)面因素，將地方立法后評估朝著優(yōu)化和正方向發(fā)展，就必須合理和科學(xué)設(shè)計評估程序，這里面有兩點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào):一是重視程序的“可操作性”①“可操作性”指理論上預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)以及其他具有價值的設(shè)想在實(shí)踐中能夠具體地操作和現(xiàn)實(shí)化，它側(cè)重從實(shí)效性角度來看待理論的實(shí)踐屬性。因此，可操作性與“功利主義”哲學(xué)緊密相連。。可操作性是衡量地方立法后評估程序是否科學(xué)的一個重要指標(biāo)，也是保障評估程序充分發(fā)揮實(shí)效的基本要求。可操作性要求應(yīng)盡可能將程序簡化，力求符合實(shí)際，避免盲目求大和求全。二是程序設(shè)計要充分考慮成本因素，處理好成本與效益關(guān)系。如果評估程序設(shè)計耗費(fèi)太多成本，而預(yù)期效益又相對較低，那么該程序設(shè)計科學(xué)性是不足的。

在評估程序設(shè)計中成本與效益關(guān)系處理必須注意三個問題:一是在評估程序設(shè)計之前要對評估活動進(jìn)行成本預(yù)算，便于評估主體對評估活動進(jìn)行總體性把握。二是合理評估方法選擇。盡管一個評估結(jié)果可通過“多元方法”達(dá)到，但耗費(fèi)成本卻是天壤之別，選擇合理評估方法能節(jié)約成本，提高評估效率。三是評估人員選擇。在相同情形下，盡量將工作經(jīng)驗豐富，懂專業(yè)，有能力的人員選擇到評估工作中來也是程序科學(xué)性的重要表現(xiàn)。

(二)程序民主原則

程序民主原則要求地方立法后評估程序設(shè)計要尊重多數(shù)人意見，要重視人民作為國家權(quán)力的擁有者參與國家管理、社會事務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)文化管理中的重要作用。在評估程序設(shè)計中，民主原則是核心原則，尊重和認(rèn)真聽取多數(shù)人意見是地方立法后評估程序構(gòu)建的靈魂所在，這是因為:一方面地方立法后評估程序要求參與主體的廣泛性和代表性，公眾積極參與可以充分了解人民的利益訴求和對地方性法規(guī)實(shí)施效果意見，使評估活動真正落實(shí)到維護(hù)人民利益要求中來，體現(xiàn)“人民主權(quán)”原則。另一方面，程序民主原則確保地方立法后評估程序設(shè)計過程的公開和公正，“因為就像陽光是最好的防腐劑，電燈是最好的警察一樣的哲理，通過程序的公開與透明，從很大的程度上說，就實(shí)現(xiàn)了程序的自然正義。”［8］

《中華人民共和國立法法》規(guī)定:“專門委員會審議法律案時，應(yīng)該召開全體會議審議，根據(jù)需要，可以要求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織派相關(guān)負(fù)責(zé)人說明情況。”①參見《中華人民共和國立法法》，第三十四條。根據(jù)本條規(guī)定，相關(guān)負(fù)責(zé)人說明情況是法定義務(wù)，實(shí)踐中可以采取論證會、座談會和聽證會等不同形式來進(jìn)行［9］，這就為公眾參與地方立法建設(shè)提供了平臺。地方立法后評估程序設(shè)計本身就是一項立法活動，在此過程中廣泛聽取人民意見也是必須程序，這是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要形式，對地方法治建設(shè)具有重要實(shí)踐意義［10］。

(三)實(shí)事求是原則

實(shí)事求是原則是立法后評估工作的重要指南。實(shí)事求是要求立法后評估程序構(gòu)建要一切從實(shí)際出發(fā)，將地方立法之后的法律運(yùn)行狀況同實(shí)際的實(shí)效性結(jié)合起來，通過評估結(jié)論探求立法后評估程序內(nèi)在規(guī)律，構(gòu)建符合地方立法后評估實(shí)踐的程序。對于具體程序設(shè)計來講，實(shí)事求是原則就是要尊重地方風(fēng)俗習(xí)慣、民情、文化、人口狀況和區(qū)域位置等因素，托克維爾多次強(qiáng)調(diào)民情對法治的影響，認(rèn)為民主和法律存在于風(fēng)俗和多數(shù)人的觀念中，政府只有在特定的知識、私人道德、信仰條件下才能維持②參見:［法］托克維爾:《論美國的民主》，董國良譯，商務(wù)印書館1989年版;［法］托克維爾:《政治與友誼:托克維爾書信集》，上海三聯(lián)出版社2015年版。。地方立法后評估程序設(shè)計也應(yīng)該按照實(shí)事求是原則，“將地方立法、地方立法后評估、地方立法后評估程序以及解決當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展的實(shí)際問題結(jié)合起來。”［11］因此，從地方實(shí)踐出發(fā)，尊重當(dāng)?shù)氐拿袂楹惋L(fēng)俗，以及特殊的區(qū)域情況是實(shí)事求是原則對評估程序構(gòu)建的必然要求。

三、地方立法后評估程序具體設(shè)計

地方立法后評估程序構(gòu)建原則是建立具體程序的基本理念。從立法后評估的運(yùn)行規(guī)律來講，地方立法后評估程序基本上包括三個環(huán)節(jié):評估準(zhǔn)備、評估實(shí)施和評估反饋，這三個環(huán)節(jié)處于評估的不同階段，每個環(huán)節(jié)都由若干次級環(huán)節(jié)構(gòu)成。下面結(jié)合國外的一些立法評估后程序構(gòu)建經(jīng)驗來闡述中國地方立法后評估的具體設(shè)計。

(一)評估準(zhǔn)備

地方立法后評估程序構(gòu)建的首要環(huán)節(jié)是評估準(zhǔn)備程序，這個程序包括評估方案制作、評估主體選擇、評估對象確定和評估時間確定等若干次級環(huán)節(jié)。

1.評估方案制作。地方立法后評估程序的評估方案制作，核心是對評估目的、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估內(nèi)容和評估方法的確定。

首先，明確評估目的。“無論是什么樣的評估活動，都是有明確相關(guān)目的的。人們在組織立法評估活動的過程中，‘目的’往往會以預(yù)期效果的形態(tài)而存在，不論表現(xiàn)形式如何，也不論預(yù)期的目標(biāo)效果是好與壞、理想的或不理想的，都可以得出一個確定的結(jié)論，那就是地方立法后評估活動的最終效果和目標(biāo)是一致的和統(tǒng)一的。”［12］只有明確評估目的，才能使立法評估具有針對性，有的放矢。地方立法后評估目的在于以地方法規(guī)實(shí)施情況為基礎(chǔ)，通過“立、改、廢”提高立法質(zhì)量，提升立法實(shí)效性。

其次，確定評估標(biāo)準(zhǔn)。評估標(biāo)準(zhǔn)確定是地方立法后評估程序的關(guān)鍵步驟，它可以統(tǒng)一評估工作人員的認(rèn)識和行為，確保評估結(jié)果客觀與公正。評估標(biāo)準(zhǔn)反映了地方法規(guī)實(shí)施的實(shí)然狀態(tài)，體現(xiàn)了地方法規(guī)在實(shí)施中與經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展之間的互動關(guān)系，為評估活動提供了可靠參照物。但是，地方立法后評估標(biāo)準(zhǔn)確定必須考慮地區(qū)差異性，這決定了評估標(biāo)準(zhǔn)的“多樣性”，美國州層面就建立了不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，目的也在于滿足不同地方社會發(fā)展實(shí)踐的需要［13］。

再次，評估內(nèi)容確定。評估主體對評估內(nèi)容選擇是由評估對象和目的來確定的。評估內(nèi)容確定需要考慮各方面因素，防止評估預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際效果出現(xiàn)偏差。一般來講，地方立法后評估內(nèi)容包括地方法規(guī)的合法性、正當(dāng)性、可操作性和立法盲點(diǎn)，以及立法技術(shù)等層面。除了上述內(nèi)容之外，評估內(nèi)容還需要考慮社會價值取向和群眾訴求，要具體分析不同地方實(shí)際情況，區(qū)分評估內(nèi)容范圍和層級，評估內(nèi)容范圍既不能太寬，也不能太窄，太寬會導(dǎo)致評估成本太大，而太窄又有可能引起信息和資料不足，難以達(dá)到評估目的。

最后，評估方法選擇。立法后評估方法具有專業(yè)性和技術(shù)性，評估方法適當(dāng)才能保證評估工作規(guī)范化和科學(xué)化，確保評估程序合理化和系統(tǒng)化。從國外經(jīng)驗來看，歐盟一些國家采取了“法律影響分析”(Regulatory Impact Analysis)法，從成本和效果角度進(jìn)行立法評估程序設(shè)計［14］。當(dāng)然，實(shí)踐中的統(tǒng)計、訪談、調(diào)查等方法都可以采用。筆者認(rèn)為，我國的地方立法后評估可采用三種方法:一是比較分析法。比較分析法可以突出比較對象的某種屬性，體現(xiàn)不同事物差別。如果對地方法規(guī)實(shí)施前后階段實(shí)效性進(jìn)行比較，就可以看出前后立法質(zhì)量，找出問題所在;如果對立法預(yù)期效果和法律實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行比較，就可以得出立法是否達(dá)到預(yù)期立法目的;如果對同一領(lǐng)域不同地方法規(guī)之間進(jìn)行比較，也可以得出不同的評估結(jié)果，比較方法得出的評估結(jié)論對于提高立法質(zhì)量具有參考價值。二是系統(tǒng)評價法。系統(tǒng)評價法從結(jié)構(gòu)維度分析“對象法規(guī)”，對地方法規(guī)是否起到規(guī)制特定領(lǐng)域作用，地方法規(guī)各項條文之間是否協(xié)調(diào)一致，各地方法規(guī)是否相互銜接等方面進(jìn)行綜合評估。三是成本與效益分析法。成本與效益方法即歐盟的“法律影響分析”(RIA)，該方法從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)層面對地方立法評估的成本與效用進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)立法成本與預(yù)期社會效益二者之間比例關(guān)系，并將其作為判斷立法質(zhì)量的重要指標(biāo)。

2.評估主體選擇。評估主體選擇要遵循一定原則:一是合法性。如果評估主體資格缺乏合法性，隨后評估工作合法性和正當(dāng)性就存在問題。首先是評估主體資格必須具有法律依據(jù)，這是由評估為立法機(jī)關(guān)服務(wù)和專業(yè)性決定的［15］。二是權(quán)威性。評估主體的權(quán)威性確保評估結(jié)果的說服力。地方立法后評估的權(quán)威性是通過評估結(jié)果所產(chǎn)生的法定效力表現(xiàn)出來的。三是“多元”性。要根據(jù)不同的評估任務(wù)選擇不同人員，建立以評估組織者、評估實(shí)施者、評估服務(wù)者等為構(gòu)成要素的評估主體結(jié)構(gòu)，建立以任務(wù)為導(dǎo)向的評估人員選拔機(jī)制。

評估主體具體構(gòu)成。評估組織者可以由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和相關(guān)國家機(jī)關(guān)人員組成，以國家機(jī)關(guān)工作人員為主體結(jié)構(gòu)的組織人員來負(fù)責(zé)地方立法后評估活動，有利于充分發(fā)揮公權(quán)力部門效能，統(tǒng)籌立法資源，為評估活動提供組織保障。評估組織的活動包括:“制度、機(jī)構(gòu)、單位、獨(dú)立部門內(nèi)的亞機(jī)構(gòu)的設(shè)立等，它是分權(quán)原則的具體化。”［16］評估實(shí)施主體是評估工作最關(guān)鍵的人員，其應(yīng)該由地方國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，以及研究機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校的專家學(xué)者綜合組成，這是評估活動的專業(yè)性決定的①See:C.Z.Mooney，“Measuring U.S.State Legislative Professionalism:An Evaluation of Five Indices，”State and Local Government Review，1994，26(2):70－78;Judith R.Brown，“Legislative Program Evaluation:Defining a Legislative Service and a Profession，”Public Administration Review，1984，44(3);S.M.Miller，E.M.Ringsmuth，J M.Little，“Pushing Constitutional Limits in the U.S.States:Legislative Professionalism and Judicial Review of State Laws by the U.S.Supreme Court，”State Politics and Policy Quarterly，2015，15(4).。

國外的一些立法后評估實(shí)施主體基本上從立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或者大學(xué)里面產(chǎn)生，例如，歐盟的“RIA”制度，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都是參與者。立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)還傾向于采用一種集中的處理方式，行政機(jī)關(guān)相關(guān)部長或者內(nèi)閣辦公室，或者立法機(jī)關(guān)委員會都可以開展“RIA”評估法律和撰寫評估報告。“RIA”還會邀請國家機(jī)關(guān)之外的大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員和巡視專員(Audit-offices and Ombudsman)等組織的專家作顧問。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“任期限制”(Term Limits)使得立法機(jī)關(guān)人員快速流動，無黨派色彩的立法評估辦公室可能會在公共政策領(lǐng)域扮演更重要角色，他們會為立法機(jī)關(guān)提供制度化和可靠性的信息［17］。從以上看出，國外地方立法后評估實(shí)施主體一般由兩種構(gòu)成:一是地方法規(guī)的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān);二是高校、研究院(所)專家或監(jiān)督性機(jī)構(gòu)。以上兩種評估實(shí)施主體構(gòu)成具有一定優(yōu)勢，官方和非官方人員配置確保評估實(shí)施主體能夠整體了解法律運(yùn)行狀態(tài)，對法律實(shí)施過程中遇到的問題全面掌握，且可以打破地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)“部門主義”，確保評估結(jié)果權(quán)威性、專業(yè)性、客觀性和公正性。

3.評估對象確定。評估對象確定原則。評估對象由一系列的地方法規(guī)組成，即“對象法規(guī)”，地方立法后“對象法規(guī)”選擇應(yīng)遵循符合實(shí)際需要，考慮社會公眾熱點(diǎn)問題，以及可預(yù)測實(shí)際效果原則。

根據(jù)以往地方立法后評估實(shí)踐，“對象法規(guī)”主要集中在八個方面:保護(hù)風(fēng)景名勝相關(guān)法規(guī);“三農(nóng)”問題法規(guī);就業(yè)問題法規(guī);環(huán)境保護(hù)問題法規(guī);城市建設(shè)問題法規(guī);殯葬管理的法規(guī);青年志愿服務(wù)問題法規(guī);檔案管理問題的法規(guī)。以上地方法規(guī)具有若干共同點(diǎn):一是屬于專門領(lǐng)域，調(diào)整對象相對確定;二是實(shí)施3年或5年的不等時間;三是涉及執(zhí)法部門的相關(guān)主體不多。因此，“如果有選擇性地去評估這些地方性法規(guī)，就是因為主要考慮到這些法規(guī)的立法評估在操作中相對容易進(jìn)行，并且難度不會太大，在缺乏制度保障和豐富評估經(jīng)驗等條件的情況下，先從相對簡單的法規(guī)進(jìn)行評估，可能更容易取得成功。”［18］

評估對象范圍。“對象法規(guī)”范圍包括:一是涉及人民群眾的人身和財產(chǎn)等重大利益、國家領(lǐng)土完整和安全、社會秩序的和諧與穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的法規(guī);二是與社會公共安全、人民公共利益、群眾人身健康有密切聯(lián)系的法規(guī);三是存在涉及合法性、相關(guān)適用性以及合理性方面爭議或在實(shí)施中發(fā)現(xiàn)效果不理想，需要重新作出修改或者直接廢除的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章;四是相關(guān)法律法規(guī)有明確條文規(guī)定了評估時間，而且評估時間已經(jīng)到點(diǎn)，必須要求開展地方立法評估工作的地方性法規(guī)或規(guī)章。一般來說，一部地方性法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容較多，在實(shí)際評估中不一定要面面俱到，這就需要認(rèn)真研究當(dāng)前國內(nèi)發(fā)展形勢和區(qū)情，對需要修改或廢止的地方性法規(guī)進(jìn)行區(qū)分和“類型化”，然后通過評估發(fā)現(xiàn)實(shí)施中的問題，形成科學(xué)的評估結(jié)論。

4.評估時間確定。立法評估啟動時間直接影響立法評估效果，因此必須選擇和確定合理的評估啟動時間。如果地方立法后評估啟動時間過早，在“對象法規(guī)”實(shí)效和問題還沒有真正顯現(xiàn)的情況下，可能就會影響到地方立法后評估效果。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行“立、改、廢”工作，就會造成地方立法成本提高和立法資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。相反，如果立法評估活動啟動時間太遲，其直接后果就是“對象法規(guī)”在實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題長時間得不到有效解決，從而激化社會矛盾，產(chǎn)生消極的社會效果。以上只是針對啟動時間而言，正式啟動之后的評估時間也是關(guān)鍵，不能太長或太短。評估時間的確定要結(jié)合“對象法規(guī)”的具體情況，具體分析，合理的評估時間的確定有利于發(fā)揮評估效率，從根本上提高立法的社會效果。

在評估時間問題上，國外立法后評估時間相對合理，一般是在法規(guī)實(shí)施一段時間后，在運(yùn)行的過程中出現(xiàn)了問題的時候才開始啟動評估。根據(jù)國外評估時間的確定經(jīng)驗，結(jié)合我國地方法治建設(shè)實(shí)踐，將“對象法規(guī)”評估期間確定為3～5年比較合適，此時間為評估活動順利進(jìn)行，作出科學(xué)、客觀、權(quán)威的評估結(jié)論提供了時間保證。

(二)評估實(shí)施

在評估方案制作、評估主體、評估對象和評估時間確定的情形下，立法后評估正式進(jìn)入實(shí)施階段，實(shí)施階段包括評估信息收集，評估信息篩選和甄別、評估報告制作等方面。

1.評估信息收集。評估信息的收集程序中，對信息的收集方法和數(shù)據(jù)庫的建立是兩個重要的方面。評估信息是立法評估活動開展的材料來源，評估材料是否真實(shí)和客觀，直接決定評估結(jié)果的科學(xué)性、客觀性和公正性。首先要采用合理的評估信息收集方法，一般來講，這些方法包括實(shí)驗法、觀察法和調(diào)查法，即通過實(shí)地調(diào)研，問卷調(diào)查和個別訪問來收集立法評估信息。另外還有查閱資料法，即通過查閱法規(guī)或政策運(yùn)行記錄等資料來收集立法評估信息。其次，評估信息的收集要合法。評估信息的收集要遵循一定的程序，要針對信息收集制定專門的制度，確保評估信息收集的“程序正義”。

評估信息數(shù)據(jù)庫建立。評估信息數(shù)據(jù)庫建立便于信息收集規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化。在評估活動中，評估信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)是保證評估材料科學(xué)性的重要舉措。地方立法后評估數(shù)據(jù)庫建立必須從三個方面進(jìn)行:一是明確信息收集人員。人員專業(yè)化可以確保評估信息收集的可利用率、及時和準(zhǔn)確。二是采用科學(xué)方法和技術(shù)，可充分利用大數(shù)據(jù)在內(nèi)的現(xiàn)代信息技術(shù)，將評估信息進(jìn)行類型化，并針對性建立數(shù)據(jù)庫，及時對收集信息進(jìn)行存儲。三是提高立法后評估信息工作人員素質(zhì)，提高其專業(yè)性，確保信息收集符合科學(xué)規(guī)律。

2.評估信息甄選和分析。在收集信息之后，立法后評估實(shí)施者應(yīng)當(dāng)將收集到的各種信息進(jìn)行專門的、系統(tǒng)的甄選。評估信息甄選可參考一些相關(guān)信息，例如，行政部門在社會管理中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)、執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中的數(shù)據(jù)、監(jiān)督部門對社會和行業(yè)監(jiān)督產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，法律在規(guī)制經(jīng)濟(jì)實(shí)體和企業(yè)經(jīng)營過程產(chǎn)生的數(shù)據(jù)等。立法后評估數(shù)據(jù)甄選工作可以由評估主體獨(dú)立完成，也可以委托專門部門來完成。

從科學(xué)性角度來講，委托第三方中立機(jī)構(gòu)來完成比較合適，這個過程包括甄選和分析兩個環(huán)節(jié)。在信息甄選階段，評估主體對收集到的“對象法規(guī)”評估信息進(jìn)行篩選和整理，選擇和保留有用的評估信息，去粗取精，去偽存真。然后，對相關(guān)信息進(jìn)行處理，保留可靠的信息，刪除完全不可靠信息。對于收集的復(fù)雜評估信息，可將信息進(jìn)行分解，并認(rèn)定好每一個單項指標(biāo)信息在綜合指標(biāo)體系中的結(jié)構(gòu)性作用。在評估信息分析階段，評估工作人員應(yīng)當(dāng)對收集信息進(jìn)行綜合研究，并進(jìn)行判斷、推理，為最終立法評估結(jié)論提供準(zhǔn)備。評估信息分析結(jié)果實(shí)質(zhì)上是“對象法規(guī)”在實(shí)施中各種問題的總結(jié)，是從評估材料中抽象出來的具有共性的結(jié)論。評估信息分析與前期收集、甄選相比較而言要求更高，它意味著評估工作人員要學(xué)會綜合運(yùn)用各種分析方法，從定性和定量角度對評估信息進(jìn)行綜合的判斷和推理，并得出科學(xué)結(jié)論。因此，信息分析工作對評估人員素質(zhì)提出了更高要求，評估人員不僅要熟知立法過程，還要熟悉法規(guī)實(shí)施中的具體問題;不僅要具備分析能力，還應(yīng)該具備綜合比較和總結(jié)能力;既要求具備扎實(shí)的法律理論，又要具有豐富的社會經(jīng)驗和文字書寫能力。

3.評估報告制作。評估報告制作是評估實(shí)施階段最后環(huán)節(jié)，也是最重要環(huán)節(jié)。“所謂地方立法后評估報告是指在地方立法后評估工作組開展各項評估活動結(jié)束之后，向評估機(jī)關(guān)或部門提交的書面說明材料或文件。其具體內(nèi)容涉及地方立法后評估的目的、地方立法后評估程序、地方立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)、地方立法后評估的依據(jù)、地方立法后評估的結(jié)論以及對地方立法后評估的結(jié)果分析等基本要素，體現(xiàn)了地方立法后評估工作的階段性成果。”［19］評估報告必須真實(shí)和客觀，體現(xiàn)“評估對象”特點(diǎn)。一般來說，評估報告內(nèi)容應(yīng)包含四個方面:“對象法規(guī)”執(zhí)行情況說明部分;“對象法規(guī)”實(shí)施過程中問題及成因分析;“對象法規(guī)”在實(shí)施中的成本和效益分析;“對象法規(guī)”執(zhí)行內(nèi)容提出修改的建議或意見。

評估報告是地方立法部門完善立法工作的重要參考，所以報告撰寫必須真實(shí)和客觀，具有針對性和建設(shè)性。評估報告可以讓立法者、執(zhí)法者、其他參與者和社會公眾知曉地方立法后實(shí)施情況，起到監(jiān)督、反饋和完善地方立法的效能。評估報告的結(jié)論導(dǎo)向功能將會進(jìn)一步提高地方法規(guī)制定的科學(xué)性和實(shí)用性，為地方法規(guī)的“立、改、廢”提供可靠依據(jù)。

(三)評估效果反饋

評估報告制作完畢并不意味著評估程序終結(jié)。評估報告在某種程度上僅起到再現(xiàn)地方法規(guī)在實(shí)施中存在的問題，為將來立法工作提供參考來源的功能。若將評估報告真正轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的立法決策，那么評估報告的反饋就是關(guān)鍵程序。評估報告反饋指在評估活動結(jié)束之后，相關(guān)地方國家機(jī)關(guān)對評估報告中提出的問題和建議給予積極回應(yīng)的行為。具體來講，即地方立法機(jī)關(guān)對評估報告中的問題和建議進(jìn)行回應(yīng)，并有針對性在法規(guī)的制定、修改或廢止過程中消除現(xiàn)行問題，并提升立法質(zhì)量的過程。評估報告反饋是評估程序的最后步驟，也是評估目的的完成實(shí)現(xiàn)。如果僅關(guān)注評估報告，不重視評估報告反饋，把評估報告束之高閣，這樣評估程序就會中斷，無法發(fā)揮評估的真正目的。

由此可見，評估反饋機(jī)制作用體現(xiàn)在以下三個方面:一是有利于督促相關(guān)地方立法機(jī)關(guān)及時對評估報告的建議或意見作出回應(yīng)，強(qiáng)化地方政府的公信力;二是提高公眾參與地方立法后評估活動的積極性和主動性，降低地方立法成本，節(jié)約地方立法資源;三是提高地方立法技術(shù)和質(zhì)量，化解地方社會矛盾，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

評估報告反饋在實(shí)踐中會產(chǎn)生以下三種法律結(jié)果:一是“對象法規(guī)”廢止。即經(jīng)過評估對與上位法相抵觸的“對象法規(guī)”予以廢止①“對象法規(guī)”被廢止情形有:(1)文本中規(guī)定內(nèi)容與上位法嚴(yán)重沖突;(2)評估“對象法規(guī)”已被新的地方法規(guī)替代;(3)制定時依據(jù)的上位法已被宣布失效或管理部門被撤銷;(4)“對象法規(guī)”規(guī)定內(nèi)容超越了制定機(jī)關(guān)權(quán)限;(5)“對象法規(guī)”內(nèi)容明顯不當(dāng)或者缺少現(xiàn)實(shí)性;(6)無相應(yīng)機(jī)關(guān)履行“對象法規(guī)”內(nèi)容;(7)制定法規(guī)程序違法。。二是宣布“對象法規(guī)”失效。如果經(jīng)過評估的“對象法規(guī)”被確認(rèn)不再發(fā)生法律效力，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時宣布失效②例如，評估的“對象法規(guī)”已過法定期限的;評估“對象法規(guī)”沒有調(diào)整對象的;評估“對象法規(guī)”內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展實(shí)際情況的。。三是“對象法規(guī)”修訂。經(jīng)過評估的“對象法規(guī)”，如果只需要修改部分內(nèi)容就能繼續(xù)實(shí)施的，就應(yīng)該針對以下三種情況進(jìn)行修改:(1)個別或少數(shù)條款與上位法相抵觸的;(2)規(guī)制事項已經(jīng)消失或者規(guī)制方式已經(jīng)發(fā)生變化的;(3)小部分規(guī)定內(nèi)容不再符合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展需要的。

綜上所述，在地方立法后評估程序構(gòu)建原則基礎(chǔ)上，一個完整和科學(xué)的地方立法后評估程序包括評估準(zhǔn)備、評估實(shí)施和評估效果反饋等三個部分，這三個部分建立在地方立法后評估活動規(guī)律基礎(chǔ)上，是一個符合評估實(shí)踐的科學(xué)體系。這個科學(xué)體系發(fā)揮實(shí)效性的關(guān)鍵還在于地方立法機(jī)關(guān)能夠通過立法方式，將地方立法后評估程序納入地方法治建設(shè)進(jìn)程，將地方立法后評估程序制度化，建立系統(tǒng)的地方立法后評估程序規(guī)范體系。

四、結(jié)語

法律的穩(wěn)定性、適應(yīng)性和權(quán)威性是法治的基本面相，也是法治國家追求的基本目標(biāo)。但是，與不斷變化的社會現(xiàn)實(shí)相比而言，法律制定完畢的那一刻起就已經(jīng)滯后了，這種情況也普遍存在于地方法治建設(shè)中。地方立法權(quán)擴(kuò)大的初衷在于解決日益增長的地方社會實(shí)踐需要與落后的規(guī)范生產(chǎn)之間的矛盾，但實(shí)際情況是地方立法的數(shù)量在絕對遞增，而實(shí)效性卻不容樂觀，這里面立法質(zhì)量是一個大問題。地方性法規(guī)質(zhì)量不高由多種因素導(dǎo)致，但立法后評估制度缺乏是其中一個重要原因。評估制度通過建立一套以程序為內(nèi)容的評估行為準(zhǔn)則，規(guī)范評估活動的同時得出科學(xué)的評估結(jié)論，并以評估結(jié)論為導(dǎo)向督促立法機(jī)關(guān)對“對象法規(guī)”存在的問題進(jìn)行積極回應(yīng)，提升地方立法質(zhì)量，從“程序法治”維度來彌補(bǔ)“實(shí)體法治”的不足。