檢察機關提起安全生產行政公益訴訟的現實困境與制度建構

代海軍

(應急管理部信息研究院，北京100029)

目前，我國安全生產監督管理實行的是綜合監管與行業監管相結合的體制，煤礦安全領域則采取的是國家監察與地方監管相結合的體制①參見《安全生產法》第九條、《煤礦安全監察條例》第二條、第四條之規定。。現行安全生產監管監察體制偏重于事后懲處，且存在職能交叉或監管漏洞等問題［1］，由此引發的生產安全事故屢見不鮮。2019年3月21日，江蘇鹽城響水縣天嘉宜化工有限公司發生特別重大爆炸事故，截至3月25日共造成78人遇難，其影響之惡劣、傷亡人數之多、社會反響之強烈，至今讓人心有余悸［2］。據統計，我國平均每天發生事故800多起，年均死亡6萬余人;重特大事故平均9天一起，其中90%以上的事故都是企業違法違規生產經營所致［3］，暴露出我國安全生產監管方面的諸多不足。公益訴訟制度作為公共利益受損的司法救濟手段，對于監督行政機關依法履行職權，彌補現行監管體制漏洞大有裨益。為加強對公共利益的維護，全國人大常委會于2015年7月1日授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、食品藥品安全等領域開展公益訴訟試點。隨后，中共中央、國務院于2016年12月9日發布的《關于推進安全生產領域改革發展的意見》，進一步將公益訴訟拓展到安全生產領域，明確提出“研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度”②參見《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》。。與環境保護等其他領域相比，安全生產公益訴訟無論在理論研究還是實踐探索方面均屬空白③筆者在中國知網期刊總庫，以“安全生產公益訴訟”為主題詞檢索，檢索不出相關論文。，對于安全生產公共利益的界定，公共利益受損的判定標準，安全生產行政執法權與檢察權的關系，以及檢察機關訴前程序與訴訟程序如何有效對接等諸多理論及現實問題，亟待研究解決。鑒于此，本文主要從檢察機關提起行政公益訴訟的視角，對安全生產領域推進公益訴訟的基礎概念、面臨的困境以及破解思路等進行系統地分析，以期為我國下步審慎地推行該項制度提供參考和借鑒。

一、安全生產公共利益:基于概念的分析

(一)安全生產

“安全生產”一詞源于勞動部時期“安全為了生產，生產必須安全”的工作方針，從其提出背景看，實際上指的是“安全”和“生產”兩件事情。現在所說的安全生產，主要是涉及事故及其后果的學科、工作領域或者工作活動［4］。從《安全生產法》的立法目的①《安全生產法》立法最根本目的，是為了保障人民群眾的生命和財產安全，維護社會穩定保證社會主義現代化建設的順利進行。參見闞珂、楊元元主編:《〈中華人民共和國安全生產法〉釋義》，中國民主法制出版社2014年版，第28頁。及實踐發展看，“安全生產”一詞在使用過程中外延呈不斷擴大之勢，既包括職業安全，又涵蓋職業健康;既指狹義的工作場所勞動者的安全，也包括廣大人民群眾的安全;既包括人身安全，也包括財產安全;既包括生產過程中的各類事故，也包括經營活動中造成的傷害，從單純保護職業勞動者安全向公共安全領域延伸趨勢明顯。如造成58人死亡、71人受傷的上海市靜安區膠州路公寓大樓“11·15”特別重大火災事故，傷亡人員無一是事故單位的勞動者［5］。顯然，當前我們賦予“安全生產”的含義相當廣泛，已遠遠超出了這一概念提出之處被賦予的“生產過程中人和物的安全保護”的含義［6］。

(二)安全生產公共利益

如上文所述，安全生產的受益對象是包括勞動者在內的廣大人民群眾這一廣泛群體而非某個特定的人，由此引發的矛盾或問題往往會表現出強烈的公益性的色彩。主要原因在于:

第一，《安全生產法》保護的法益具有公共利益屬性。2014年修改的《安全生產法》已定位于社會法，社會法所秉持的社會本位的立法理念，決定了其主要是為了對弱勢群體進行傾斜保護。從我國目前的實際來看，廣大從業人員廣泛分布在建筑施工、采礦、工貿制造、危險化學品生產等高危領域，其中相當一部分是學歷層次低、自我保護能力差的進城務工人員，這部分群體在現實中處于天然的弱勢地位，其合法的權益容易受到侵犯，《安全生產法》將從業人員權益保護置于立法目的的同時，就是在對失衡的社會關系進行矯正，以促成公平正義的實現。

第二，安全生產利益糾紛具有廣泛性和不特定性的特點。比如《安全生產法》和《職業病防治法》規定的對從業人員的勞動保護義務不是針對某個具體的勞動者，而是針對不特定的多數人。正因為如此，這兩部法律所保護的對象以及潛在的受害者均具有不特定性。如河北盛華化工“11·28”重大燃爆事故，導致停放廠區外公路兩側等候卸貨車輛的司機以及周邊群眾等23人死亡、22人受傷［7］。

第三，違法行為侵害的利益具有多重性。安全生產涉及主體利益多元，包括:勞動者、用人單位、政府機關、社會組織、新聞媒體等，涵蓋國家利益、集體利益、個人利益和公共利益。實踐中，安全生產公共利益往往與這些利益存在交叉或重合，尤其是在發生較大以上生產安全事故的情況下，往往會導致多個利益同時受損。

第四，違法行為后果具有連鎖性和擴散性。同樣以《職業病防治法》為例，用人單位如果不履行其對職工法定的勞動保護義務，不僅會造成勞動者的權益受損，甚至有可能引發群體性職業病危害事件。如河南商城縣200名進城務工人員在江蘇宜興私人石英砂廠打工期間，有5名工人患矽肺病死亡，在接受檢查的170名民工中，有111人被初步診斷患上不同程度的矽肺病，其中“三期”癥狀的有30多人［8］。

二、安全生產公共利益保護面臨的困境

長期以來，我國安全生產實行的是以政府為主導的強制服從的“一元化”管理模式。在這種背景下，包括公共利益在內的整體安全生產秩序的維護，更多地倚重于負有安全監管職責的部門依法履行法定職責，但目前這種“政府中心主義”的管理模式正面臨內部行政執法供給不足與外部權利救濟乏力的雙重困境。

(一)現行的安全生產執法存在制度缺陷，導致一部分公共利益受損的案件缺乏有效監管

雖然《安全生產法》第六十六條確立了以聯合檢查為原則、以分別檢查為例外的安全生產監督檢查工作模式，但實踐中受部門職責、專業領域、執法計劃等眾多因素影響，安全生產監督檢查基本上是分開進行的，一方面，如果其他負有職責的部門不主動報送相關執法信息，安全監管部門基本無從知曉其履職情況，對本級政府有關部門也就無法做到有效的監督;另一方面，綜合監督管理在《安全生產法》中一直沒有明確界定，安全監管部門對其他負有安全監管職責的部門是否可以實施監督，監督的方式和范圍，以及如何實施監督均不明確，加之大家都是平級機構，很多情況下，安全監管部門要打著當地政府安委會辦公室的名義，否則別說監督，很多情況下，連基本的工作協調都難以開展。

此外，行政執法自我規制存在制度設計缺陷，行政機關缺乏自我監督的動力。我國現行的集決策權、執行權和監督權于一體的行政權力結構和運行機制，形成事實上的權利壟斷和部門權力的利益化，同時導致行政監督職能被架空，帶來執行隨意和權力尋租等問題［9］。雖然原國家安全監管總局于2018年3月5日印發的《安全生產監管執法監督辦法》(以下簡稱《辦法》)，要求“安全監管部門應指定一內設機構具體負責組織開展執法監督工作”，但從落實情況看，大部分安全監管部門沒有單獨設立執法監督機構，而是由其他處室代為負責，如北京市安全生產行政執法監督工作由該市應急局法制處代管，后者還負責地方立法、規范性文件法審、復議應訴等綜合性工作。有的雖然冠以執法監督局(處)名義，但實際上從事的工作與執法監督關系不大，如黑龍江省安全生產行政執法監察局職責共包括三項:一是承擔全省重大或跨區的生產安全事故及生產經營單位違法行為的查處;二是受理安全生產的舉報投訴;三是承擔對舉報、移送或上級交辦的違法案件的查處。內容基本不涉及對內部的執法監督。此外，《辦法》要求的，無論是上級安全監管部門對下級實施的綜合監督，還是安全監管部門對內設機構、專業執法機構以及重要執法事項開展的日常監督和專項監督，均是對已完成的職責事項或作出的執法決定中存在的違法或不當事項進行審查，如果相關機構或人員沒有實施監督檢查，執法監督人員基本無從監督，即使發現問題，礙于同屬一個單位的情況，也基本會采取“大事化小、小事化無”的做法。由于尚未建立科學有效的執法監督機制，負有安全監管職責的部門基本難以實現自我糾錯，監管缺位、不到位以及執法不嚴等問題較為突出［10］。如造成73人死亡、4人失蹤、17人受傷，直接經濟損失88 112萬元的深圳光明新區渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故，檢察機關查明，地方政府及其監管部門在事發紅坳渣土受納場項目立項、設計、施工、建設、審批、日常安全監管等工作中存在嚴重失職瀆職問題，光明新區管理局原局長彭某清等29名犯罪嫌疑人因涉嫌濫用職權罪、玩忽職守罪、受賄罪和行賄罪被檢察機關立案偵查［11］。

(二)傳統的權利救濟制度不足以應對維護安全生產公共利益的現實需要

現行《安全生產法》《職業病防治法》等相關法律，對從業人員安全生產權利可能受到侵犯時，賦予其拒絕違章指揮和強令冒險作業權、緊急情況下撤出權，以及舉報投訴權等權利，同時提供了相應的救濟手段，如《安全生產法》第五十三條明確規定“因生產安全事故受到損害的從業人員，除依法享有工傷保險外，依照有關民事法律尚有獲得賠償的權利的，有權向本單位提出賠償要求”。但目前這種權利救濟機制，存在兩方面問題:一方面，勞動者與用人單位具有明顯的人身依附關系，涉及勞動者切身利益的薪酬、待遇、崗位等都掌握在用人單位手中，同時社會上層的精英階層，通過公共權力與私營資本與知識技術結盟，形成“官商秩序結構”，作為社會弱勢群體的底層勞動者維權基本是缺失的［12］。“資強勞弱”的現狀意味著，一旦與掌握各種資源的用人單位對簿公堂，將冒極大的經濟、社會等風險，不僅勝訴的機會渺茫，即使勝訴也往往是“贏了官司丟了工作”。因此，對一個理性的勞動者而言，即便發生了個體權益受侵害的情況，其往往也會采取息事寧人的做法。

另一方面，對于從業人員之外的其他人員或者公共利益受損，現有安全生產法律法規并沒有提供救濟渠道。如青島悅龍達貿易有限公司在其租賃的青島市李滄區十梅庵磚廠南側大院內經營鹽酸時，發生鹽酸泄漏事故，危及周邊群眾生命安全和身體健康。根據《安全生產法》的相關規定，李滄區安監局負有安全監管職責。但自該案發生后，該局始終未正確全面履行職責，未嚴格依法對該案進行全面有效的處置［13］。可見，由于安全生產本身所具有的公益屬性，單純依靠現行勞動爭議處理機制以及訴訟渠道難以真正維護安全生產公共利益，相關群體的合法權益得不到及時有效的救濟。

三、檢察機關提起行政公益訴訟:破解安全生產公共利益保護困境的出路

(一)檢察機關提起行政公益訴訟是推動實現安全生產治理體系和治理能力現代化的客觀需要

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“推進國家治理體系和治理能力現代化”。治理包含著主體多元化、治理手段和方式多樣化。現代化的國家治理體系說到底是法治體系，其核心是運用法治思維和法治方式解決重大和復雜的社會問題［14］。檢察機關提起安全生產公益訴訟，其提出和實行絕非只具有訴訟法上的意義，而是代表了一種社會治理模式的轉型［15］。以往，對于各類危害安全生產秩序和公共利益的行為，有關部門主要沿用了計劃經濟時代行政管制的思路，靠大檢查、大督查、專項執法行動等推動，并且普遍采取“一人得病，全家吃藥”這一粗暴的行政命令式的方式，比如某一企業發生事故，當地政府馬上要求所有企業一律停業開展檢查［16］。此外，動輒要求“對非法違法生產經營建設的有關單位和責任人，一律按上限予以處罰”［17］，“對存在重大事故隱患的非煤礦山企業，一律采取停產整頓措施”等［18］，不僅不符合法治的基本要求，實際的監管效果亦不理想。近年，雖然政府一直采取高壓態勢，但安全生產違法行為依然屢禁不止。如造成33人死亡的重慶金山溝煤業公司“10·31”特別重大瓦斯爆炸事故暴露出，金山溝煤礦長期采用國家明令禁止的工藝，超層越界違法開采，違規使用民用爆炸物品，特種作業人員未經培訓、無證上崗等問題［19］。正是鑒于過去單一管制模式的諸多弊端，安全生產監管向法治模式轉型成為必然。法治是立法、執法、司法、守法的統一，行政公益訴訟體現了執法與司法的互動關系，同時日益影響著立法進程和公民守法意識的養成。我國安全生產法律雖未直接對行政公益訴訟進行規定，但是從安全生產法立法目的及體現的原則要求看，其中暗含了公共利益保護的邏輯訴求，如《安全生產法》第三條規定“堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針”，從某種程度上可視為行政公益訴訟在安全生產領域的制度基礎。

(二)檢察機關提起行政公益訴訟是維護安全生產公共利益的必然選擇

對于侵害安全生產國家利益和社會公共利益的行為，理論上，國家機關、法律規定的有關組織和公民個人都有權向人民法院提起訴訟。我國安全生產領域保護國家利益和社會公共利益的法律制度尚不健全，有關組織和社會團體發育滯后，對安全生產違法活動以及負有監管職責的部門不依法履行職責缺乏有效的監督途徑。具體而言，我國安全生產實行的是“生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”，《安全生產法》第七條、第十二條和第十三條分別規定了工會、有關協會組織，以及依法設立的為安全生產提供技術、管理服務的機構，在安全生產工作中的權利和義務。雖然迫于法律強制性規定以及政府監管，企業普遍設立了工會組織，但由于存在身份不超脫、維權能力弱化以及責任不明確等先天缺陷，無法代表工人“發聲”［20］。在個別地方，職工利益和工會利益可能不一致，當工會的組建存在問題，進而工會的代表性存在問題的情況下，完全用工會所代表的利益吸收勞動者個人的訴訟更是缺乏正當性［21］。由于市場機制不健全，我國安全生產中介機制發育遲緩，行業內不正當競爭和誠信問題突出，一些中介機構為迎合市場和企業需求，對企業的造假行為往往采取默認態度甚至連手造假，中介機構的獨立性和公正性往往無從談起。從協會組織建設看，目前我國安全生產領域各類協會組織與政府部門有千絲萬縷的聯系，大部分由負有安全監管職責的政府部門主管，并由政府部門退休領導在其中任職，有的甚至還代行部分行政管理職能，一些協會組織“戴著政府的帽子，拿著市場的鞭子，收著企業的票子”，如廣西煤礦安全技術協會打著廣西煤監局的旗號，到煤礦企業搞“安全生產條件現場核查”，2010—2015年間共違規收取費用129.18萬元。中央巡視反饋意見一針見血地指出，原國家安全監管總局管理的協會、學會充當“紅頂中介”和“二政府”，“靠機關吃企業”問題突出［22］。可見，無論是工會、協會組織還是相關中介機構，都不具備提起公益訴訟所要求的現實條件，通過檢察機關提起行政公益訴訟進而實現維護安全生產國家利益和社會公共利益的目標，是推進安全生產公益訴訟制度的必然選擇。

(三)檢察機關提起行政公益訴訟是履行安全生產法律監督職責的應有之義

雖然當前我國安全生產形勢總體穩定向好，但基層基礎依然薄弱的現狀沒有改變，安全生產仍處于脆弱期、爬坡期、過坎期，不確定因素增多［23］。在此背景下，加強安全監管執法，仍是當前遏制安全生產違法行為，預防重特大事故發生，推動實現安全生產形勢好轉的最有效的途徑之一。由于現階段我國安全監管體制機制不完善，特別是在事故全面問責風暴的影響下，部分安全監管部門及其行政執法人員缺乏行政執法動力，監管不到位問題較為突出。國務院安委會考核巡查組在2018年安全生產考核巡查中發現，有的地方安全監管“走過場”，比如甘肅武威市古浪縣古浪鎮安全檢查流于形式，部分上報材料和檢查記錄自相矛盾，廣東個別部門、部分鄉鎮安排部署安全生產和消防工作時，對上級文件要求照搬照抄或一轉了之［24］。由于政府監管不到位，由此引發的生產安全事故屢見不鮮。如2017年湖南省株洲市攸縣吉林橋礦業有限責任公司“5·7”重大中毒窒息事故，暴露出地方煤炭、電力、安監、環保、信息化等部門，在項目審核、日常檢查、現場驗收、問題整改等環節中，存在監管不到位等問題，致使無證冶煉小作坊長期非法生產，造成18名作業人員中毒死亡、4人重傷，直接經濟損失2056.6萬元［25］。解決上述問題，加強對行政執法的外部監督尤為關鍵。檢察公益訴訟制度是基于檢察機關作為法律監督機關的憲法定位而新增加的一項檢察職能［26］。與其他主體相比，檢察機關作為法律監督機關，與被監督的地方及其負有安全監管職責的部門沒有利害關系，加上過硬的法律專業素質，有先天的條件和能力依法監督行政機關依法履職，讓安全生產違法者付出應有的法律代價，及時矯正受侵害的社會關系。此外，借助檢察機關的法律監督力量，加強對侵害社會公共利益的安全生產違法問題的監督制約，形成體制內外共同監督的合力，不僅有利于提升負有安全監管職責的部門依法履職的主動性和自覺性，而且有助于進一步形成安全生產的高壓態勢，這也是破解當前安全生產突出問題、建立齊抓共管的工作機制的客觀需要。

四、檢察機關提起安全生產行政公益訴訟的現實問題與制度建構

(一)訴前檢察建議:安全生產行政公益訴訟前置程序

目前，對于生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等四個重點領域，我國《行政訴訟法》第二十五條及相關司法解釋，明確規定了檢察建議作為行政公益訴訟啟動前置程序的原則，即檢察機關應當先提出檢察建議，督促行政機關依法履職;行政機關不依法履職的，才可以提起訴訟。那么，安全生產是否屬于上述《行政訴訟法》第二十五條第四款規定的“‘等’領域”，立法及相關司法解釋并未明確，理論界也存在不同認識①關于法條中“等”字的含義，一般認為存在“等內”和“等外”之分。從我國行政公益訴訟試點階段的實踐來看，人們更多地從“等內”認識公益訴訟的范圍。參見關保英:《行政公益訴訟中的公益拓展研究》，載《政治與法律》2019年第8期，第128頁。另有觀點指出，從維護國家和社會公共利益考慮，只要行政行為違法的，都可以納入監察機關提起行政公益訴訟的案件范圍。在司法實踐中，“兩高”可以根據司法實踐的具體情況，對行政公益訴訟“等”字的范圍作擴大解釋。參見徐全兵:《檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度建構》，載《行政法學研究》2017年第5期，第84頁。。

從法理上講，檢察機關在我國整體法律監督體制設計中，發揮協同和補充監督的作用，作為“最后一道防線”，檢察機關應堅持不重復監督以及不代行行政權的原則，即當發現行政機關違法或不作為時，首先應當建議行政機關糾正或建議其上級機關或監察機構予以處理，在所有手段不奏效時，可以依法提起行政公益訴訟［27］。這一過程實際上是檢察機關將法律監督具體化為訴訟程序的起訴權的過程［28］。此外，行政公益訴訟本質是助力政府依法行政，訴前發出檢察建議，不僅節約司法資源，也符合行政公益訴訟發揮法律監督職能作用，維護國家利益和社會公共利益的最終目的。據統計，2018年全國檢察機關共向行政機關發出檢察建議101 254件，97.2%得到采納，更多問題在訴前得以解決［29］。

安全生產公益訴訟盡管發生領域不同，但從本質上并未超出該制度設計的范疇。實際上，檢察建議作為安全生產行政公益訴訟訴前程序的地位和作用，在推動解決安全生產隱患方面已有所彰顯。如內蒙古赤峰市翁牛特旗危險廢物安全隱患案中，兩村民違法在家中私設高壓儲罐存儲液態二氧化碳，對該村547名村民的人身和財產安全構成現實嚴重威脅。翁牛特旗檢察院通過訴前程序發出檢察建議書，督促翁牛特旗安監局依法全面履職，及時地消除了安全隱患，避免了事故的發生［30］。這一做法，得到上層有關部門的制度回應。2019年4月16日，應急管理部會同公安部、“兩高”出臺的《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡稱《辦法》)，對檢察機關開展法律監督做了制度嘗試。《辦法》第三十條規定，檢察機關發現有關部門在履行安全監管職責方面存在違法、不當情形的，可以發出檢察建議。下一步，建議對于本條規定的有關部門履行檢察建議的時限、方式、情況反饋，以及不履行檢察建議時相應的法律責任等進行細化，同時以司法解釋等方式明確規定:“有關部門在收到檢察建議后，仍然不依法履職安全監管職責的，檢察機關可以提起行政公益訴訟。”為了強化檢察建議的效果，可以考慮借鑒《吉林省檢察機關行政執法監督約談暫行辦法》等相關經驗，建立安全監管執法監督檢察約談機制，通過約談相關行政機關負責人的方式，強化檢察建議的效果［31］。

(二)明確安全生產公益訴訟的啟動標準:“過程違法”+“行為主義”

我國《行政訴訟法》第二十五條第四款確立了啟動行政公益訴訟，必須具備“不履行法定職責”這一核心要件。關于“不履行法定職責”，最高人民檢察院確立了“行政過程”與“后果主義”兩類具體的判斷標準，前者是過程性的，即行政機關任何一個環節的實質導致公共利益受損，構成不履行法定職責;后者則指的是，行政機關是否履行法定職責的核心判斷要素是行政相對人違法行為是否停止這一事實結果［32］。對于“行政過程”違法這一標準，實際上，《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》已經明確了檢察機關提起行政公益訴訟案件，應當查明行政機關未依法履職的兩類情形:一類是“違法行使職權”;另一類是“不作為”。不作為是指行政法律關系主體不履行行政法律規范或者行政行為所規定的作為義務，其所造成的社會危害往往并不亞于行政違法［33］。從安全生產司法實踐看，負有安全監管職責的部門“違法行使職權或不作為”的情形比較復雜。筆者所在單位的課題組通過“中國裁判文書網”檢索法院2011—2015年公布的刑事判決書，共收集以“玩忽職守罪”追究安全監管執法人員刑事責任的案例130起①選取樣涵蓋全國21個省(自治區、直轄市)，涉及礦山、危險化學品、煙花爆竹等重點領域，涵蓋全部事故等級，具有一定代表性，在一定程度上能夠反映出安全監管執法責任追究的面貌。。統計表明，絕大多數安全監管執法人員因“未認真履行職責”被追究刑事責任，具體情形包括:未開展全面檢查或未及時發現事故隱患、未履行規范性文件規定的職責、未落實“打非治違”等任務、行政執法存在過錯、未及時督促企業整改落實、未履行“綜合監管”職責等。如劉某洋玩忽職守一案，即屬未依法履職的情形。根據周口市川匯區人民法院(2013)川刑初字第415號判決書，河南周口市川匯區人和辦事處經濟發展和安全生產辦公室主任劉某洋，對轄區內生產經營單位的安全生產負有監管職責，但對其轄區內的周口市鍋爐廠存在的違反安全生產法律、法規的行為沒有及時發現并予以制止，沒有監管到位，更沒有向上級人民政府有關部門報告，對周口市鍋爐廠一人死亡事故的發生負有一定的責任②案例來源中國裁判文書網。。

對于“后果主義”這一標準，由于安全生產工作的特殊性，如果等到出現實際的危害結果(往往已經造成人員傷亡或一定數額的經濟損失)，才啟動公益訴訟程序的話，實際上為時已晚。事故源于隱患，源于違法違規行為。鑒于此，對于安全生產公益訴訟，建議采取“行為主義”的判定標準。但正如上文分析的，由于安全生產公共利益涉及眾多主體，私益、公益往往交織在一起，加之安全生產行業門類眾多，煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹等不同領域安全生產違法的具體形態千差萬別，尤其是隨著安全生產概念的內涵和外延不斷拓展延伸，涉及到安全生產公共利益的事項也越來越多。因此，如何科學界定某一違法行為是否侵犯了安全生產公共利益，達到什么標準才算侵犯安全生產公共利益，成為在建立安全生產公益訴訟制度之前首先要解決的問題。對此，筆者建議采取“嚴重違法行為”的標準，即當生產經營單位存在具有明顯的主觀故意，且極易導致重大生產安全事故的違法行為，比如無證生產經營建設的;故意關閉、破壞必要的安全監控和報警設備的;強令違章冒險作業的;礦山企業超層越界開采的;等等。在此情況下，檢察機關可以啟動行政公益訴訟程序，督促負有安全監管職責的部門及時開展安全生產監管執法。

(三)建立訴前程序與訴訟程序銜接相關規則

首先，通過聯席會議等手段，解決能發現違法行為線索的問題。眾所周知，安全生產立法的根本目的是“防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全”①參見《安全生產法》第一條。。如何通過強化法律監督，督促負有安全監管職責的部門依法履職，推動安全生產從事后查處轉到事前預防，努力做到“防患于未然”，是真正體現公益訴訟的價值所在。因此，對于尚未出現生產安全事故，檢察機關如何在履行職責過程中發現公益訴訟案件的線索，成為擺在安全生產公益訴訟推進過程中必須重點解決的一個難題。對于這一問題，一方面，筆者建議借助應急管理部與“兩高”正在構建的安全生產行政執法與刑事司法銜接工作平臺，充分發揮部門間聯席會議的作用，擴大安全生產行政執法動態信息報送范圍，檢察機關及時研判并從中發現公益訴訟案件線索;另一方面，暢通舉報投訴渠道，廣泛收集有關安全生產監管方面的意見建議，并及時依法作出處理。

其次，解決行政機關是否履行法定職責審查標準的問題。行政公益訴訟案件肇始于行政機關“違法行使職權或不作為”。因此，對于“違法行使職權或者不作為”的審查及后續判定非常關鍵。這一問題，實際上涉及司法權對行政權的審查范圍和強度問題。筆者認為，行政權與司法權有明確的分工，二者在國家制度設計中有不同的功能、邊界和價值考量，檢察機關對行政機關履職的監督，并不意味著可以對行政行為進行完全替代式的審查，其中蘊含著對行政權運行規律和特點的尊重，也更符合國家職能專業化和效能化的發展要求［34］。鑒于此，筆者認為，對于安全監管執法人員“違法行使職權或者不作為”的審查判斷，主要應是程序性的而非對實體問題進行判斷，這符合檢察權與行政權分工要求以及檢察機關作為法律監督機關的職能定位。比如，對于安全監管執法人員發現不屬于本部門職責范圍的事項，是否依法移送其他部門及時依法進行處理;在監督檢查過程中，當發現生產經營單位存在安全生產違法行為或者事故隱患后，是否按照《安全生產法》等相關要求，作出責令限期改正或消除事故隱患的行政命令，以及是否按規定的時限和要求進行了復查，并作出最終處理，等等。審查的依據包括《安全生產法》《行政處罰法》《安全生產許可證條例》《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》等法律、行政法規和部門規章規定的安全監管部門的法定職責，以及各級政府公布的部門職責“三定”方案和有關部門制定的“權力和責任清單”所列明的職權事項、執法程序、追責情形等內容。

再次，解決證明材料的標準問題。“兩高”于2018年3月聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第二十二條第二項明確要求，人民檢察院提起行政公益訴訟，應當提交“被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料”。雖然上述《解釋》同時規定了檢察機關擁有調查取證權，但是由于并非強制性的，實踐中常常存在行政機關不予配合，企業毀滅證據等現象［35］。為解決這一問題，建議按照“無強制—強干預”的助推理論特質要求，通過制度設計介入行政機關的行為選擇［36］。如建立安全監管部門權力和責任清單公示制度，安全監管執法計劃和專項執法信息共享機制，尤其完善重大案件執法取證的告知程序，一旦檢察機關發現有關部門或者企業企圖銷毀證據、涂改證據、串供等不法行為或嫌疑時，可以直接介入調查，第一時間固定各類原始證據，相關單位不配合的，應當承擔相應的法律后果。

五、結語

我國檢察公益訴訟尚處于探索階段，面臨理論準備不足、制度供給不足以及實踐積累不足等現實問題［37］，除《行政訴訟法》明確的四個重點領域，當前對行政違法行為的檢察監督不具備全面展開的條件［38］。此外，需要進一步檢討的是，目前的安全生產工作機制經過十余年磨合與改進，總體上適應我國國情，并在實踐中發揮了應有作用。2016年，全國人大常委會執法檢查組從行政執法、責任體系、保障能力等多個方面進行評估后認為，現行的以《安全生產法》為基礎的制度設計，效果總體上是好的，安全生產形勢逐年好轉，連續13年實現事故起數和死亡人數“雙下降”［39］。在這種背景下，擴大行政公益訴訟的范圍，勢必打破原有的安全生產行政監管的制度體系，檢察權的介入，能否帶來司法權與行政權的良性互動，抑或會引發對行政權的不當僭越，甚至于帶來“疊床架屋”的問題，還有待進一步觀察，尤其需要借鑒環保等領域推行行政公益訴訟的經驗和不足，做好充分的理論準備①從國務院2005年12月發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》宣布“推動環境公益訴訟”迄今，我國的環境公益訴訟制度一直尚未建立起來。究其原因，主要是理論準備尚不充分，實踐中對于“我國建立這項制度的必要性”一直存在爭論。參見徐祥民，宋福敏:《建立中國環境公益訴訟制度的理論準備》，載《中國人口·資源與環境》2016年第7期，第110－116頁。此外，盡管學者多有建言，但檢察機關提起環境公益訴訟面臨的兩大問題始終懸而未決，即環境公益訴訟制度在內部間存在的沖突問題，以及環境公益訴訟制度與已有制度外部間的功能重疊問題。參見羅麗:《我國環境公益訴訟制度的建構問題與解決對策》，載《中國法學》2017年第3期，第245－246頁。。鑒于此，對于檢察機關提起安全生產行政公益訴訟，筆者建議在通盤考慮我國安全生產監管執法以及司法實踐狀況基礎上，分三步走:第一步，建議參照國土資源部門的做法，與相關部門建立聯席會議制度、協作配合機制、執法信息共享和案件線索移送制度;第二步，在全國選取具有代表性的省市開展檢察機關提起安全生產行政公益訴訟試點;第三步，在總結分析試點地區經驗的基礎上，綜合考慮是否逐步推開［40］。