《行政復議法》修改如何體現“行政一體原則”?

耿寶建 殷 勤

(1.最高人民法院 第一巡回法庭，廣東 深圳 518000；2.江蘇省南通經濟技術開發區人民法院，江蘇 南通 226007)

《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第二十六條第二款創設了復議維持“雙被告”制度，意味著《行政復議法》也要形成相應的制度設計。“雙被告”制度被認為源于行政一體原則，但作為行政一體原則發源地的德國卻采“單被告”，亦有論者對“雙被告”提出質疑[1]。在“雙被告”問題上，《行政復議法》是沿襲《行政訴訟法》，還是“倒逼”《行政訴訟法》共同修改？回答上述問題，需要對行政一體原則加以全面把握。

一、行政一體原則之提出

行政一體原則原為憲法上行政組織之基本原則，奧托·邁耶將國家視作行政的統一體，指出“國家是一個有序的集合體……為此集合體及其目的的實現而進行的一些活動，人們一般概括地稱之為行政……國家首先是通過一個最高權力而區別于其他集合體”“行政機關組織法還無一例外地規定了不同機關的正式上級機關有權廢除下級機關作出的決定……上級機關……能通過職務指令決定下級機關的行為，也可以特別命令下級機關廢除某一決定。但上級機關同時又是行政系統中更高的等級——上級，它也可以依職權插手下級機關的職務范圍，以在上級的位置上以法律上具有優勢地位的意志力來作出決定……這種廢除具有直接的效力”[2]。在此意義上，我國臺灣地區“司法院”釋字第613號對行政一體原則作出如下定義：“行政旨在執行法律，處理公共事務，形成社會生活，追求全民福祉，進而實現國家目的，雖因任務繁雜、多元，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，惟設官分職目的絕不在各自為政，而是著眼于分工合作，蓋行政必須有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作，提升效能，并使具有一體性之國家有效運作，此即所謂行政一體原則。”

(一)行政一體原則的三個分析維度

1.組織一體。傳統的行政一體被嚴格限定為“組織上的一體”，為了確保組織整體的意思統一，法律設定了金字塔式的科層行政體系，上級行政機關借由組織人事、財政預算以及個案中行為的直接命令等“強制性協調手段”，確保行政系統內權力行使的統一性、連貫性和一體性[3]。于此，政府對下級政府或所屬部門所作決定加以改變或者撤銷，乃被視為“行政權之當然權力”[4]。我國同樣遵循行政一體的組織原則，在權力結構上，國務院統一領導各部和各委員會工作，統一領導全國地方各級國家行政機關工作；地方各級政府則領導所屬工作部門和下級人民政府工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。作為行政組織體系中正式的內部監督方式，行政復議制度的根本組織原則即為“行政一體原則”。《行政復議法》制定之初，行政復議即主要定位于“行政機關自我糾正錯誤的一種內部監督機制”(1)時任國務院法制辦公室主任的楊景宇在對《中華人民共和國行政復議法(草案)》說明中即指出，“行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度”“制定行政復議法，從制度上進一步完善行政機關內部自我糾正錯誤的監督機制，是迫切需要的”“體現行政復議作為行政機關內部監督的特點”。參見楊景宇著：關于《中華人民共和國行政復議法(草案)》的說明——1998年10月27日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上[EB/OL]，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007101.htm，2020-08-20。。申言之，行政復議制度乃是為了表達行政系統中“組織上一體”而存在的，是將整個行政體系作為一個總體而對待的，是處理行政機關內部“家事”的。

2.責任一體。現代代議制民主理論認為，國家本身并不是最終目的，而為民主的“傳送帶”[5]。為了體現對立法的遵從，行政組織必須借由科層制結構搭建的垂直通道，將代議制機關所代表的“公意”傳遞到組織的細枝末節，賦予行政權以民主正當性。因此，“硬幣”的另一面是“責任一體”，政府擁有行政事務的最終決定權，同時也要對職能部門的行為向權力機關(立法機關)負最終的政治責任。“組織一體，不過是為了實現行政整體對議會的政治責任和議會對行政的民主傳送，責任一體才是行政一體的根本指向”[6]。責任一體屬于規范主義的外部控權模式，是建立在行政權應當受到外部監督的基礎之上的。現行的《行政復議法》和修改前的《行政訴訟法》沒有完全體現復議機關與原行政機關責任一體，而是區分對復議維持、復議改變兩類情形，分由原行政機關、復議機關作為被告，并各自承擔訴訟法上的責任。這一做法，與德國和我國臺灣地區的“原處分主義”和“首次負擔原則”大同小異，即原則上由原行政機關作為被告，僅在復議決定對原告造成“首次負擔”或“補充性負擔”時，由復議機關為被告。實踐中，這一制度被異化為復議維持率居高不下、復議機關長期不當被告，以致權責不明、權責不一。為糾正這一問題，《行政訴訟法》規定了復議維持“雙被告”制度，立法機關指出“有些復議機關一味維持原行政行為，該撤銷的不撤銷，該糾正的不糾正，導致維持率過高……為了從制度上促使復議機關發揮監督下級行政機關的行政行為，救濟公權利的作用，新法對現行制度作出了修改”[7]，一定程度上體現了責任一體。

3.功能一體。功能主義認為，為了更好地實現行政機能，各類行政組織的創設都必須建立在行政任務的考量之上，行政機關應當主動調整組織目標和結構，協調分散的權力，通過各種手段維持整體的統一性[8]。我國行政復議法律制度的變遷，無疑具有明確的功能主義指向。行政復議法制定之初，行政復議僅定位于行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度，長期以來，復議機關以行政行為合法性審查為核心內容，而非“同時對行政行為的合法性與合理性進行審查”，既不關注也不回應申請人的利益訴求。“與行政訴訟相比較，行政復議程序空轉帶來的問題更為復雜。行政復議程序空轉不僅不能化解原行政爭議，還會在原爭議的基礎上增加新的行政爭議。”[9]面對行政爭議數量不斷增長的實際情況，2007年實施的《行政復議法實施條例》第一條明確將“解決行政爭議”嵌入行政復議的制度目的；2011年，為了發揮行政復議所具有的專業性強、程序簡便、高效快捷、資源配置能力強等優勢，對行政復議與行政訴訟在行政案件處理上作出分工，中央將行政復議確定為“化解行政爭議的主渠道”；2014年修改《行政訴訟法》時，立法機關明確提出“把行政爭議解決的主戰場放在行政復議上”[10]。將行政爭議主要向復議渠道分流，回應了當前行政案件快速增長與行政訴訟資源極為有限、爭議解決效率仍然不高之間的緊張關系。“實質法治主義之下糾紛的實質性解決主要包含三層意思：一是案件已經裁決終結，二是當事人之間的矛盾真正得以解決，三是通過審理明晰此類案件的處理界限。”[11]行政復議應當體現對原行政行為的“鏈條式”功能融合，圍繞公法上的法律關系展開審查，將糾紛背后復雜的經濟、社會因素納入考量，產生定紛止爭的效果，而非僅僅審查行政行為的合法性。

(二)行政一體原則與行政復議體制改革方向相互契合

隨著社會結構逐漸分化，跨越邊界的公共事務日益復雜化，人們開始反思科層式治理帶來的結構僵化、管理的碎片化等弊端，并開始建構新的整體政府理念，實現治理組織、治理層級和治理功能等方面的整合。新公共管理理論認為，整體性治理模式包含逆部門化和碎片化、大部門式治理、重新政府化、恢復或重新加強中央過程、極大地壓縮行政成本、專業化、網絡簡化、共享服務等九個方面內容[12]。在治理功能和治理層級整合方面，整體性治理模式與行政一體原則的實質內涵是相互一致的。

我國各行政層級之間、各地方政府之間、政府各組成部門之間，長期處于相互分離的狀態，包括機構、利益和責任的離散化，“因分工過細造成部門林立、職責交叉和多頭指揮；因組織僵化造成資源割裂、流程破碎；因本位主義造成整體效能低下、公務人員權力本位”[13]。為了改變公共管理的碎片化，行政體制改革體現了“以整治碎”的基本思路，通過改變行政組織結構和權力運行機制，實現機構整合與功能整合。2020年2月中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過的《行政復議體制改革方案》，要求地方充分整合行政復議職責，原則上縣級以上一級政府只保留一個復議機關，由本級政府統一行使復議權，政府部門不再行使復議職責。據調查，司法部已推動23個省(區、市)822個地方政府試點改革行政復議體制，地方一級政府只保留一個行政復議機關，由政府統一行使行政復議職責[14]。行政復議體制改“條塊結合”為“以塊為主”，主要由縣級以上地方人民政府作為復議機關、以政府名義對外作出復議決定，這一改革方向與行政一體原則在憲法和組織法上系屬同源，高度統一。

二、原行政行為與復議決定關系之審視

為了及時、高效、便捷地解決行政爭議，基于行政一體原則和地方政府統一行使行政復議權，原行政行為與復議決定、行政機關與復議機關之間的關系，也應重新思考、重新定位、重新設計。

(一)既有觀點

通常觀點認為，原行政行為是形成、變更或者消滅行政實體法律關系的基礎法律行為，在復議維持的情形下，復議行為是對原行政行為法律效果的同意，在復議改變的情形下，復議行為原則上也僅是對原行政行為違法的修正。因此，原行政行為與復議行為是“主”“從”關系。

論者指出：“行政訴訟之程序標的，原則上為原行政處分，亦即經由訴愿決定所獲得之形態的原處分。因此，原則上原處分及訴愿決定乃作為統一體處理，亦即在訴愿程序上將兩個行政處分視為一個統一的行政決定”[15]。所謂原處分決定，系指“原行政處分僅于其訴愿決定之后，仍然使關系人蒙受不利益時，即得被爭執，亦即原處分對于關系人有效適用，如同訴愿決定對之所已形成者一般，而不論訴愿決定是完全維持原處分，抑或為有利于或不利于關系人而變更處分。換言之，不論訴愿機關對于系爭處分，在結果上及理由上均完全予以維持，或者其處分效力雖予以維持，但以其他理由或其他事實為依據；或者甚至對于處分，在結果上亦予以變更；凡此情形，亦均有此處原處分主義之適用”[16]。德國行政法院法第79條第1款第1項將之表述為：“撤銷之訴的審查對象是以復議決定的形式體現出來的原行政行為。”我國臺灣地區行政訴訟法第二十四條也規定：“經訴愿程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴愿時之原處分機關……”

(二)理論檢討

上述觀點，表面看似將原行政行為與復議決定合二為一，認為最終表現形式是經復議行為修正的原行政行為。問題在于，這種合二為一是抽象的、觀念上的，而非具體的、實在的。因為無論原行政行為，還是復議行為，都分別有其載體，并不能因為在觀念上將兩者視為一個整體，就自然而然成為實在的整體。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)，復議改變原行政行為認定的事實、法律或者結果，均視為復議改變(2)《若干解釋》第七條規定：“復議決定有下列情形之一的，屬于行政訴訟法規定的‘改變原具體行政行為’：(一)改變原具體行政行為所認定的主要事實和證據的；(二)改變原具體行政行為所適用的規范依據且對定性產生影響的；(三)撤銷、部分撤銷或者變更原具體行政行為處理結果的。”；《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《解釋》)作出重大改變，規定復議改變原行政行為認定的主要事實和證據或者適用的依據，但未改變處理結果的，均視為復議維持(3)《解釋》第二十二條第一款規定：“復議機關改變原行政行為所認定的主要事實和證據、改變原行政行為所適用的規范依據，但未改變原行政行為處理結果的，視為復議機關維持原行政行為。”。《若干解釋》更為強調復議行為與原行政行為之間的區別，在實質上否定了復議修正原行政行為的可能性；《解釋》則強調兩者的統一，肯定復議機關應當對原行政行為作出必要修正。在這種情況下，復議行為顯然并非體現原行政機關的意志，而主要體現的是復議機關自己的意志，與其說復議行為修正原行政機關，毋寧是原行政行為是復議行為的必要組成部分；與其說法院對經復議改變后的事實和法律統一到原行政行為中審查，毋寧是以復議機關認定的事實(小前提)和法律(大前提)進行審查。另一方面，合法性審查原則要求行政機關以當時的事實和法律為行為標準，禁止事后調查和取證，即應遵循“先取證、后裁決”規定，如認為復議改變原行政行為認定的主要事實后，原行政行為即屬于合法，顯然不符合上述精神。但如將復議行為視為整個行政處分鏈條的一個環節，復議機關以復議時的事實、證據和法律對行政實體法律關系作出認定，則不違反上述原則。此時，不應由原行政機關對復議改變后的行政行為承擔舉證責任，而更應由復議機關承擔相應的舉證責任，尤其在復議機關與原行政機關對事實和定性立場不一致時，要求原行政機關對復議改變的事實加以舉證，不具有可期待性。在復議“雙被告”的司法裁判中，已經出現原行政機關與復議機關經釋明后仍然堅持在法庭上分別發表相互沖突的觀點，讓庭審嚴重失焦，也給裁判造成困難。可見，“原處分主義”僅部分體現組織一體，但不能體現責任一體、功能一體。

(三)關系界定

行政一體原則，“系指將復議決定和原行政行為視為一個整體，將基于行政監督權能而形成的行政復議決定，視為行政系統內部的最終行政處理意見，并由復議機關(或者其代表的政府)名義出面代表行政體系接受司法審查”[17]。在原行政行為與復議決定的關系上，應當體現行政行為形成過程一體化、違法責任后果承擔一體化，以及爭議解決功能效果一體化。具體來說，應當在整個政府體系內，將原行政行為與復議決定，共同看作經由多個行政程序階段做出的(一個)行政行為，其中，原行政行為作為前續行政程序，復議決定作為后續行政程序，前續程序最終通過后續程序對外表達統一的行政意志，后續程序最終替代前續程序的法律效力。由于行政一體和復議體制改變為以各級政府為主，政府作出復議決定時，就不應當僅限于監督，而是整個政府體系的意見宣示。政府作為復議機關，在特定情況下，可以不以原行為作出時的事實和法律情形為準，而以復議時的事實和法律情形為準，并有權改變下級機關的決定。政府通過復議決定對外宣示的，并非贊同或者附議原行政機關的效果意思，而是表達其自身的意志，并確保行政系統對外執法的一致性和正確性。

強化復議機關自我糾錯、體現有錯必糾，有助于減少復議“程序空轉”和“翻燒餅”現象。如果原行政行為根本上就是錯誤的，比如對不應當處罰的當事人予以行政處罰，通過復議直接撤銷和糾正，基于行政機關在行政訴訟中恒為被告的特點，在行政相對人不另行提起訴訟的前提下，復議決定對權利的救濟無疑更便捷、有效。另一方面，復議機關可以修正和彌補的原行政行為錯誤，只能是對結論不產生顛覆性影響的事實判斷、證據補強或者法律認知問題[18]。基于現階段行政復議和訴訟制度框架內尚無適用“禁止雙重危險原則”的余地(4)禁止雙重危險(The doctrine of Double Jeopardy)是現代刑事訴訟普遍確立的一項原則，聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第14條第7款將之規定為“任何人已依一國的法律及刑事程序被最后定罪或宣告無罪者，不得就同一罪名再予審判或者懲罰”。禁止雙重危險中的“危險”，是刑事訴訟中的犯罪嫌疑人、被告人由于被追訴而面臨的不利境遇，如擔心被定罪而產生的焦慮，被采取強制措施而人身自由受到限制或者被剝奪，無辜而被錯誤定罪的風險，以及由于被追訴而帶來的生活或者工作上的種種不便和影響等。禁止雙重危險原則要求被告人不會因為同一行為遭受兩次危險，即第一重危險是被追訴者依法應當承受的，第二重危險則是不被允許的，是對人權的侵犯。參見李玉華：《從念斌案看禁止雙重危險原則在我國的確立》，《法學雜志》2016年第1期，第67-69頁。現階段，我國行政訴訟還未引入禁止雙重危險。如《解釋》第二十二條第三款規定：“復議機關確認原行政行為違法，屬于改變原行政行為，但復議機關以違反法定程序為由確認原行政行為違法的除外。”第九十條第二款規定：“人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷被訴行政行為的，行政機關重新作出行政行為不受行政訴訟法第七十一條規定的限制。”，在復議機關能夠查明原行政行為的結論正確但理由有所不當或原行政程序違法時，如果復議機關只能撤銷原行政行為，由原行政機關重新處理，結果反而是原行政機關換成復議機關已經查明的理由，作出結論相同的行政行為，但既增加了當事人的訟累，又未解決任何實際爭議。相反，越是認真負責的復議機關，其作出的復議決定往往越不容易和原行政行為一模一樣。

三、復議維持“雙被告”制度之完善

修改后的《行政訴訟法》規定了復議維持“雙被告”制度，迫使復議機關從“幕后”走到“前臺”，消解其不愿當被告的心理，倒逼復議機關更積極履行復議職責[19]。從實際效果來看，復議受案數、復議糾錯率不同程度得到了提升，復議再訴率有所下降(5)根據學者研究，從2015年開始，行政復議的維持率明顯降低，2015年54.59%、2016年48.48%，2016年首次低于50%，2017年50.89%、2018年50.8%；行政復議的撤銷率明顯上升，2015年7.95%，2016年10.58%，2017年9.29%，2018年9.91%，2015—2018年均值9.43%，相比2011—2014年均值5.48%，有了大幅度的提高。參見王青斌：《反思行政復議機關作共同被告制度》，《政治與法律》2019年第7期，第126頁。。同時也應當看到，由于對“行政一體原則”的不同理解，以及“雙被告”本身較為復雜的訴訟結構，此制度仍有檢討和完善的必要；如能全面落實行政一體原則，時機成熟時似可將復議機關作共同被告改造為復議機關單獨作被告。

(一)立法本意討論

復議機關因維持決定而成為共同被告，包含著既是被告又是共同被告的雙重地位設計。立法本意就是為了破解行政復議的“維持會”問題。一方面，行政訴訟通過被告制度的安排，將行政機關置于可受公民訴告和司法機關審查監督的地位，以促使行政機關依法行使行政權力。復議機關在作出維持的復議決定后成為被告，其功能價值就在于使復議決定成為司法審查的對象，據以監督復議機關依法履行復議職責，復議機關則不得通過維持原行政行為逃避司法監督。另一方面，行政訴訟中將兩個以上的行政機關列為共同被告，主要指向的是共同訴訟的技術性問題，處理的是多個被告之間的恰當訴訟關系(6)《行政訴訟法》確立了同一行政行為發生的共同訴訟和因同類行政行為發生的共同訴訟兩種基本類型，并產生相應的共同被告形態。《行政訴訟法》第二十七條規定：“當事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發生的行政案件，或者因同類行政行為發生的行政案件、人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的，為共同訴訟。”，如查明由多個被告形成的復雜法律關系和案件事實、合理劃分各被告之間應分擔的責任、避免作出相互矛盾的裁判、簡化訴訟程序、節省訴訟成本等。因此，復議機關當被告與當共同被告，價值功能是各有側重的。

過去我國主要采“原處分主義”，即在復議維持時由原行政機關單獨作被告，但由于維持后復議機關可以不作被告、不被司法監督、不承擔敗訴風險，基于理性人的角度，復議機關更傾向于維持原行政行為，但導致復議效果不佳，被稱為“復議維持會”。正是看到這一弊端，《行政訴訟法》創設了復議維持“雙被告”制度，從而造成復議機關無論作出何種決定，要么因維持而“雙被告”，要么因改變而“單被告”。這一立法改變，契合行政一體原則，復議機關“當被告”并在制度上承擔敗訴風險，是倒逼復議實效性提升的關鍵。同時，由于“雙被告”同時也具備共同被告的訴訟結構特征，因此也應注重發揮原行政機關與復議機關在訴訟中各自的作用。如在復議決定未改變原行政行為認定事實、適用法律時，為了簡化訴訟程序、節省訴訟成本，應主要分配由原行政機關承擔實體舉證義務，復議機關僅就復議程序的合法性進行舉證；而在復議機關僅改變原行政行為認定的事實或適用法律時，為了體現全面審查原則，應主要分配由原行政機關對原行政行為認定的事實、適用的法律進行充分舉證和說明，復議機關重對復議改變的事實、適用的法律進行舉證說明，以合理劃分各被告之間應分擔的責任。

(二)可改“雙被告”為復議機關“單被告”

復議機關當單獨被告與當共同被告價值功能是不同的，現階段復議機關當被告的價值功能更高于當共同被告的價值功能，而立法機關將復議機關列為共同被告，主要的目的也是為了讓復議機關在維持情形下也能當被告。但是，實踐中由于強調復議機關當共同被告的價值功能，反而對復議機關當被告的價值功能形成一定的“擠出效應”。

在復議維持的案件中，由于原行政機關和復議機關作為共同被告，原行政機關與復議機關訴訟地位同一，成為一榮俱榮、一損俱損的利益相關者[20]，復議機關在庭審中常常會承擔為原行政機關“補位”的角色，但為原行政機關辯解會損害行政復議的公信力，復議機關與原行政機關訴訟地位平等，也不符合行政組織法的基本原則，不符合組織一體，不利于發揮政府解決糾紛的積極能動作用(7)比如，由地方各級人民政府作為復議機關，由政府職能部門作為原行政機關，是最為常見的復議維持“雙被告”訴訟類型，在行政組織法上，兩者的法律地位差別較大，一味強調訴訟法律地位對等，不利于發揮地方各級人民政府的積極能動作用，不利于復議功能的發揮。根據《憲法》，地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，管理地方的全部行政事務，享有工作領導權和配置職能部門權限的權力，而政府的職能部門是專業性機構，僅在特定范圍內履行管理權；相較于政府擁有完整、系統、穩定的行政權力，職能部門的行政權是不完整和不穩定的，其財務權和審計權并不獨立，其行政職權很多僅由“三定方案”規定，而按照行政組織法的規定，地方政府具有調整職能部門權限的權力。。同時，“雙被告”也難以充分體現責任一體、功能一體。實踐中，經復議維持的行政案件，一般由原處分機關承擔行政行為合法性舉證責任，復議機關僅對復議程序的合法性承擔舉證責任，這表明在訴訟中實際以原行政機關為主、復議機關為輔，復議機關居于次要、補充性地位，無法體現復議行為與原行政行為形成行政法律關系、解決行政爭議的功能一體。同時，在共同被告案件尤其是復議改變原行政行為認定的主要事實或適用法律而不改變處理結果時，訴訟標的、舉證責任和裁判方式等各方面都趨于復雜化。舉證責任分擔機制不明，責任不清，消耗了大量時間與精力，影響了將案件爭議焦點集中到對原告實質訴求的回應和糾紛的實質性解決上來。而行政復議機關出于少做被告的本能，可能更多地“程序”性撤銷原行政行為，而不是積極履職查清并變更事實或法律，結果又容易加劇“程序空轉”，影響了復議制度的實效性，反而弱化復議主渠道的制度定位。

全面落實行政一體原則，將原處分行為與復議行為視為一個整體，兩者共同形成事實認定和法律適用意見，復議決定與原處分行為不一致的，以復議決定的表述和認定，作為行政系統對外統一的意思表示，發生法律效力，接受司法審查。因此，無論復議機關維持或者改變原行政行為，均宜以復議機關為被告參加訴訟，而不強調原行政處分機關為共同被告；復議機關未作出復議決定或者不予受理的，也當然以復議機關為被告，即遵循“誰復議，誰應訴，誰舉證”規則。當然，為緩解復議機關做被告的一貫反對觀念以及解決復議機關出庭應訴的壓力，可以考慮“名義被告”與“實質被告”的分離。即復議機關作為“名義被告”，原行政機關作為“實質被告”，后者的工作人員可以接受前者委托以前者名義出庭應訴，并體現前者通過復議決定表現出來的行政意志。上述認識和“妥協”，在一定程度上是對《行政訴訟法》修改后現狀的完善(8)實踐中也存在兩個行政機關對同一事項先后表達意志并共同作出行政行為的其他類似情形，如《土地管理法》上因公共利益需要收回國有土地使用權的行為，屬于經上級機關批準同意由下級機關對外作出，實質是兩個行政機關先后表達收回土地的意志，根據《行政復議法實施條例》第十三條規定“下級行政機關依照法律、法規、規章規定，經上級行政機關批準作出具體行政行為的，批準機關為被申請人”。如果根據顯名主義，這里的被申請人和行政訴訟被告均應為下級機關，但如果根據訴訟標的確定被告，則以原行政機關或者上級機關為被申請人(被告)，均無不可。可見，在準確確定程序標的前提下，被告確定問題只是立法技術問題，彰顯的是立法政策考量。。在效果上，由復議機關提出證據證明事實認定、法律適用、行政程序等合法性，更有利于督促其全面熟悉案件事實，掌握法律規定，減少未全面了解情況即作出復議決定的現象。

(三)“單被告”對行政主體理論的發展

傳統行政主體理論強調“權、名、責”相統一，即作為行政主體的行政機關應當經費獨立、編制獨立和責任獨立。根據復議相對集中管轄改革要求，除垂直管理的行政機關以外，原則上各級政府職能部門的行政復議權限統一由縣級以上各級人民政府行使。地方各級人民政府實行行政首長負責制，政府的行政首長經選舉產生，體現人大的意志，政府的行政權力具有憲法意義上的獨立性、體系性和完整性，可以行使行政領導權、行政管理權、規則制定權、強制執行權、公務員管理權等行政權力，而政府所屬工作部門并無經費和編制決定權，財政經費均來源于國庫，由地方各級人民政府代為管理，因行政行為造成行政相對人人身或者財產損害的，實質均由國庫承擔最終的金錢賠償責任。“行政主體理論來源于憲法和組織法意義上的分權原則，而非部門法規定的業務分工。分權不同于分工，分權原則是政治原則，經由憲法和組織法，將行政權在不同層級的政府之間進行分配。單一制國家權力原則上屬于中央，中央通過法律授權給地方”[21]。長期以來，將地方各級人民政府與所屬部門、其他組織均視為行政主體，具有同樣的法律地位，造成了現實中二者法律地位混同，湮滅其差異性，無法體現地方各級人民政府在行政爭議解決中的實際作用。將國家作為政治意義上的行政主體，各級政府作為法律意義上的行政主體，“剝奪”各級政府職能部門的行政主體資格，解除行政主體與行政復議被申請人和行政訴訟被告之間的連帶關系，按照“誰行為誰被告”的原則簡化行政救濟，由作為復議機關的地方各級人民政府作為行政訴訟的被告，有利于走出行政主體和行政行為的循環論證，從而更好地保護行政相對人的合法權益。

四、行政一體原則下復議與訴訟之銜接

行政復議與行政訴訟的有效銜接，應體現復議主渠道的制度定位，即主要由地方政府基于行政一體原則，先行監督和變更原行政行為，將大量的行政爭議先通過行政系統“過濾”或者說“瑕疵治愈”，對相對人的實質訴求作出回應，實現程序經濟和便捷高效的權利保護。

(一)以復議前置為原則，直接訴訟為例外

目前，行政復議案件與行政訴訟案件數量差異并不大，行政復議還未充分發揮行政訴訟“過濾器”的作用，大部分進入行政訴訟的案件并未經過行政復議程序，行政復議尚未成為行政爭議解決主渠道。由于行政事權事實上比司法權具有更多的解決糾紛的資源，以及監督行政的手段，應當考慮修改《行政復議法》和相關法律，確立行政復議前置原則，同時最大限度地取消復議終局，確立司法最終原則。“明確復議主戰場地位，并不是不重視行政訴訟制度，而是為了更好地發揮行政訴訟在定分止爭、確立規則方面的作用，將其從大量沒有法律適用爭議的糾紛中‘解脫’出來。行政爭議不同于民事爭議，解決行政爭議既要公正，也要考慮行政目的、專業性、行政效率等因素”[22]。復議主戰場的合理性在于：有利于專業化問題的解決，有利于行政目的的實現，有利于當事人獲得便捷救濟管道，有利于減輕法院負擔。當然，確立復議前置原則也要注意防范復議機關故意不進入復議程序、不受理復議申請、不作出復議決定的問題，此時應允許行政相對人直接提起行政訴訟。

(二)強化行政復議的糾錯功能

行政一體原則下，解決行政爭議首先是地方各級政府的“家事”，政府也具有更大的空間對爭議涉及的實體法律問題作出裁決，并以自己的名義出面代表行政系統接受司法審查。政府作為復議機關，應更妥善回應行政相對人的實質訴求，而不能僅僅是以程序失當、事實不明、法律錯誤為由，將矛盾重新交由原行政機關。否則，“在復議和訴訟可以選擇的條件下，行政相對人就可能不會主動選擇復議后訴訟的路徑”[23]。復議機關較之法院應更為積極主動，享有更為獨立的調查取證權、事實認定權、程序補救權、法律適用權和最終決定權，復議機關可以利用調取的證據支持和補強原行政行為；可以完善、補正或者治愈原行政行為的瑕疵；同時也應加大對行政專門問題的合規性審查，以及對行政裁量權的合理性審查，通過對行政實體法律關系進行調整，保障當事人獲得實質救濟。

(三)認可行政復議“準司法性”和“準一審性”

行政復議既具有行政決定性質，也具有“爭訟裁決”性質，屬于一類“準司法性”的行政行為。由于《行政復議法實施條例》僅規定有限的情形采取聽證審查方式(9)《行政復議法實施條例》第三十三條規定：“行政復議機構認為必要時，可以實地調查核實證據；對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理。”，目前復議機關以單方對被申請人提交的證據和法律依據進行書面審查為主。在書面審查模式下，復議機關以審查原行政機關提交的證據材料為主，復議過程欠缺爭議雙方對質，難以準確把握案件的實質爭議點以及申請人的實質訴求，并且審理過程不對外公開，缺乏外部監督，案件辦理的實際效果與質量難以得到保障。“行政復議的最大優勢在于，復議機構具有主動、全面查明案件事實的層級優勢和專業優勢，可為直接調整行政實體法律關系創造條件”[24]。引入行政一體原則，行政復議的審理模式也應圍繞全面查明案件事實這一需求進行變革，即應當以對席審理的直接言詞審理方式為主，在聽取申請人和被申請人雙方意見的基礎上，充分把握案件的實質爭議并作出決定。對此，我國臺灣地區訴愿法第六十五條規定：“在訴愿人、參加人有請求言詞辯論的情形，應給予言詞辯論之機會。又受理訴愿機關于必要時，亦得依職權行言詞辯論。”

考慮到行政處分的專門性、復雜性及技術性，對何項證據應予調查、何種對象應付檢驗、哪一處所及有關物體應實施勘驗，應由復議機關視案情決定，不受申請人主張的拘束，即應當賦予復議機關獨立充分的案件調查權和事實認定權，以全面查明案件事實[25]。同時，復議機關如認為有調查必要，應當自行組織調查后對案件所涉實體法律關系作出復議決定，而不得發還原行政機關重新調查，以體現程序經濟。“行政復議屬于由行政權主導的爭議糾紛解決機制，復議機構在審理案件之時，應當較法院更為積極主動。在被申請人未能盡到舉證責任時，不能簡單因為事實不清將行政行為一撤了之，而應主動采取必要調查措施查明案件事實，避免再次啟動行政執法程序，實現爭議的實質終結”[26]。在“準司法性”的基礎上，認可行政復議的“準一審性”，即類似于一審法院審理和裁判的效力。當事人在復議中提出主張、提供證據等復議行為，在后續的行政訴訟階段同樣具有拘束效力。人民法院宜堅持“卷宗審查主義”，除法律規定的“新的證據”以外，原則上不再接受復議階段未形成的證據，并主要針對行政卷宗和復議卷宗已經涉及和記載的事項進行審理，對當事人在復議階段未提出異議的證據，以及復議過程中已經充分質證的證據，可以由當事人重點發表不同意見，但無須另行逐一舉證和質證。

(四)賦予復議機關更靈活的裁決方式和決定權

基于行政一體原則，復議程序原則上應以復議決定時點之事實或法律狀態，作為審查基準，據以判斷申請人的主張有無理由；且復議審查范圍既不受復議申請拘束，也不受原行政行為拘束，而應當根據復議機關查明的案件事實和法律，作出判斷。例如，在原行政行為作出之后、復議決定作出之前，如果事實或者法律狀態發生變更，倘若根據行政實體法律規定足以影響原行政行為合法或者妥當性的，基于程序經濟和迅速有效的權利保護，復議機關應當對相應的事實、法律加以充分考慮。“訴愿機關之審查范圍并不受訴愿理由之拘束，而且其審查范圍亦不限定于原處分之理由，即便就原處分階段所漏未發現之新事實，亦得加以審查，并根據該項新事實理由，以判斷原處分之適否，故訴愿機關縱然依據與原處分不同之理由，或依據與訴愿理由不同之理由，駁回訴愿，亦不違法。”[27]

考慮到行政權與司法權的分工，法院在行政訴訟中一般會尊重行政機關的首次判斷權和裁量決定權，除非行政機關的裁量權收縮為零，否則就不會代替行政機關直接作出判斷，也不會冒然改變行政機關已經作出的判斷[28]。行政復議不存在這一權力分工上的限制，特別在行政一體原則下，只要有利于解決行政爭議、促進良好行政，復議機關作為上級機關，復議程序作為整個行政處理程序的后端，有權直接對下級機關所設定的行政法律關系加以直接調整。因此，復議機關在裁決方式上，應當更注重運用履行職責決定、變更決定，而非確認違法決定、撤銷重作決定，應當通過直接改變行政法律關系的內容而非再啟動行政程序作出行政行為，以及在確認行政機關不作為的基礎上對其直接課予作為義務，以更加直接地實現對公民的權利救濟。

(五)確立靈活的費用承擔和懲戒機制

在堅持復議不收取費用的同時，建立更為靈活的費用承擔機制，以此倒逼原行政機關依法行政，并引導行政相對人理性維權。原行政機關在收集證據、認定事實、適用法律、行使裁量權以及行政程序等方面，存在違法或者不當之處的，復議機關雖然可以通過復議程序對原行政行為加以補正，但另一方面，還可以決定由原行政機關承擔復議申請人因此發生的律師代理費、差旅費、誤工費等費用和損失，申請人也可以主張由原行政機關按照國家規定的一般公務人員出差標準支付交通、住宿等補貼費用；原行政行為因嚴重違法被撤銷或者被確認無效的，基于現行的國家賠償責任以賠償直接損失為主，賠償范圍相對較窄，當事人的實際損失可能無法通過直接的國家賠償補足時，復議機關可以決定適度的懲罰性賠償；確有證據證明原行政機關工作人員存在重大或者故意違法等情形的，復議機關還應當建議有權部門給予相應的紀律處分。

五、結語

手把青秧插滿田，低頭便見水中天；心地清凈方為道，退步原來是向前[29]。現行立法與司法解釋承認復議機關基于行政一體原則對原行政行為在證據采集、事實認定、法律適用、程序完善等方面的瑕疵補正，似乎是對依法行政與有錯必糾原則的“退步”；但在全社會缺乏引入“禁止雙重危險”原則的文化背景下，避免相對人在復議程序“表面”勝訴卻又最終受到同樣的不利處分且無費用救濟的情形相比，又可以說是一種“進步”。在復議與訴訟關系問題上，強調行政復議前置、保持對行政復議事實認定專業判斷的尊重，賦予行政復議“準司法性”和“準一審性”，似乎意味著行政訴訟在合法性審查原則方面的“退步”；但通過復議程序先行查明事實、固定爭議焦點、縮小爭議范圍，“退居二線”的司法專注于程序審查和法律規范的統一解釋和執行，確立最終“裁決者”地位，又可以說是一種“進步”。進退之間，也正體現著行政復議與行政訴訟功能在行政爭議解決中的中國式定位。依法行政原則和合法性審查原則，似“退”實“進”。

在現代文明社會中，糾紛解決機制是進行社會控制的一項重要內容。它由社會現有的各種糾紛解決方式所構成、用來解決社會中產生的各種糾紛，進而維持和創設這一社會的各種秩序[30]。但是，“社會不斷地變動和發展，反映并用以調整社會關系的法制也必然要相應地改變自身。從實用主義的視角來看，舊的法律手段如果已經不能夠解決當前的社會課題，就應當摸索新的方法”[31]。“社會糾紛猶如人體疾病，與其待疾病生成而治之，不如防患于未然。行政糾紛的事后解決意味著社會秩序的已然破壞，‘治未亂’才是國家治理之上策”[32]。從糾紛解決角度來看，行政復議和行政訴訟并稱行政爭訟制度，兩者在受理(受案)范圍、審查標準、裁決方式等方面基本相同，也服務于共同的目標：保障權利、監督行政、解決爭議。復議和訴訟在行政爭議糾紛解決中具有共同但有區別的責任，應該有明確的定位區隔，才是糾紛解決之道，而不宜完全混同甚至是彼此取代。現階段，行政執法活動水平難以完全適應立法規定的行政行為合法標準，行政執法活動瑕疵較多，全社會又普遍缺乏引入禁止雙重危險的文化條件，賦予復議機關更大的決定權，并通過特殊的征求復議申請人意見程序，讓多數復議申請人能夠接受瑕疵補正并通過費用調節，實質性、一次性通過復議程序化解糾紛，不失為一種思路。當然，對于原行政行為明顯且重大違法，或者復議申請人希望重新回到行政處理程序的，可以另外解決。

總之，作為行政機關內部的行政復議宜定位于“未病先防”“已病防變”，通過依法行政，盡職履責，妥善化解已生之行政糾紛于萌芽，以防行政糾紛激化。而作為行政機關外部的行政訴訟，宜定位于“社會公平正義的最后一道防線”和體現司法最終原則，并通過個案裁判指導和統一行政復議、行政執法的法律適用，重在確立標準而不僅僅是個案糾紛解決。法院作為法律帝國的“首都”，應當是最終的糾紛解決機構，法官作為法律帝國的“王侯”，也不應始終戰斗在解紛的第一線。行政一體原則的全面落實，將更加有利于落實行政復議“化解行政爭議的主渠道”目標的實現。