論科技寬容行為中項目管理人的權力結構

古小剛

(河南財政金融學院 法學院，河南 鄭州 450046;商丘師范學院 法學院，河南 商丘 476000)

一、問題起源及研究路徑

國家機關行為及其權力，都與財政密不可分。筆者在做博士論文《金融機構“大而不倒”問題的法律思考》的過程中，發現“大而不倒”問題的本質其實很簡單，就是國家該不該動用公共資金來救助瀕臨倒閉的金融機構，因此該問題不僅僅是金融法中需要考慮的問題，更是一個財政法問題，可稱之為金融法中的財政法問題[1]。“大而不倒”救助是為了金融政府機構的目的，而采用了財政支出的手段，這種財政支出首先以預算的方式分配給了某個國家機關或者授權機構，然后該機構就獲得了寬泛的自由裁量權，理由通常是“專業性”即金融市場的問題特別不同于其他行業，需要專業人士進行專業判斷。判斷涉及兩個問題，第一個問題是救助不救助，即為什么要救助，這純粹是專業金融問題；第二個問題是拿多少錢救助，是第一個問題的必然延伸，也是一個很專業的問題，但是必然要考慮財政支出能力。也可以說救助行為包含了兩種權力，一種是救助權，決定救助誰和是否救助；一種是財政支出權，決定用多少錢來救助。這是一種有趣的現象，只要有經費支出的政府行為，幾乎都具有這種權力的“雙黃蛋”特征。這種研究的路徑有利于逐步厘清財政支出“最后一公里”的規范問題。

有關科技寬容的問題意識就源自于這種研究路徑。2007年《中華人民共和國科學技術進步法》第五十六條首次規定了科技寬容：“國家鼓勵科學技術人員自由探索、勇于承擔風險。原始記錄能夠證明承擔探索性強、風險高的科學技術研究開發項目的科學技術人員已經履行了勤勉盡責義務仍不能完成該項目的，給予寬容。”科技寬容制度的目的顯而易見，促進科技人員“自由探索，勇于承擔風險”，以期營造“寬容失敗”的社會氛圍。對一項科研項目而言，立項和結項是項目開始和結束的兩端，該項目如果是有經費的橫向項目，開頭的立項審批行為中就存在類似上述權力的“二元化”現象；而科技寬容是對符合“勤勉盡責”條件的高風險項目的寬容，即項目雖然失敗但可以結項，科技寬容需要對項目本身和項目經費的雙重評價，所以也可能存在權力的“二元化”現象。科技寬容中的雙重評價也是對項目審批行為的規則及其實施的一種側面反映。如果不能認識到科技寬容行為中存在的這種權力的“二元化”特征，必將影響其正確理解和合理實施。

二、項目管理人對有經費的縱向項目的科技寬容之“前提”

科技寬容制度要確定三個方面的內容。第一個問題是誰寬容誰。第二個問題是符合何種標準時使用寬容制度，即什么構成原始記錄，通過原始記錄如何判斷科技項目中科研人員是否履行了勤勉盡責義務。第三個問題是寬容措施有哪些。

至今科技寬容制度仍缺乏執法和司法實踐，有關研究文獻很少且不能對科技寬容制度的實施提供具有可操作性的建議(1)僅有兩篇直接相關的文章：于兆波：《科技寬容制度的法治解讀》，《科技與法律》2009年第2期，第18頁；王利華、劉曙輝：《寬容與科技創新》，《前沿》2012年第18期，第48頁。，僅有相關立法資料能夠提供某些啟示。從全國人大的科技進步法修訂草案發言[2]可以看到：有人認為科技寬容包含自由探索，提出是否包括“國家的重大科研工程”，因為自由探索資金少，而大部分經費投向大型工程；有人支持寬容原則，但認為不應當將寬容立法，在實踐中由“資助單位和管理部門”來具體掌握。從這些修訂時的草案發言來看，獲得寬容的項目主要針對有經費支持的縱向項目。《中華人民共和國科學技術進步法釋義》則也列出上述修訂草案的發言來釋明科技寬容制度[3]。科技寬容在地方科技進步立法中也有體現。《貴州省科學技術進步條例》第三十六條對科技寬容有明確規定：“鼓勵科學技術人員開展科技創新、自由探索、勇于承擔風險。對原始記錄能夠證明承擔探索性強、風險高的科學技術研究開發項目，科學技術人員已經履行了勤勉盡責義務仍不能完成該項目的，給予寬容。”該條款是對科技進步法的直接抄錄。而《黑龍江省科學技術進步條例》第四十九條第二款則更進一步：“鼓勵科學技術人員自由探索、勇于承擔風險，培育寬容失敗的社會氛圍。原始記錄能夠證明承擔探索性強、風險高的科學技術研究項目的科學技術人員已經履行了勤勉盡責義務仍不能完成該項目的，不影響其繼續申請本省利用財政性資金設立的科學技術研究項目。”該條款依據上位法規定了實施科技寬容權的條件，即“原始記錄”證明科研人員履行了“勤勉盡責義務”；寬容的范圍或者方式是“不影響其繼續申請本省利用財政性資金設立的科學技術研究項目”。由于通常的科研項目分為三種：有經費的縱向項目、無經費的縱向項目和橫向項目，科技寬容權至少可以由利用財政性資金設立的科研項目的管理人來實施，所以有經費的縱向項目中的寬容行為是確定存在的。在沒有經費的縱向項目以及橫向項目中項目管理人是否可以實施科技寬容則不能完全確定，有待進一步探討，此不贅述。

在確定該寬容行為后面臨的首要問題是，該行為屬于什么性質的權力。在理論上認清該行為及其所包含權力的屬性、內涵和外延，才能在現實中合法有效實施。要弄清該行為及其所包含權力的性質則必須追溯其“前提”。縱向項目都存在管理部門從立項、審批、期中監督到最終結項的一個完整過程，而最重要的兩個環節則是項目審批和結項，沒有項目的批準就不可能有結項，而科技寬容權存在于結項階段，與批準立項的權力存在著前后相繼的關系，弄清楚批準立項行為這個前提，有利于對科技寬容行為性質的探討。

對批準縱向項目的政府行為或者被授權行為的研究，現有的研究文獻較少，黃先雄詳細論述了縱向科研項目審批行為的法律性質，認為該行為是行政行為，因為該審批行為是公法機關基于公共目的使用了公法且具有行政法律效果的行為；該行為不是行政契約也不是行政許可，而是一種非許可類行政審批[4]。楊建順教授認為：“它是一種科研機構以及科技人員就國家下達的重大科研項目，經過協商決定由有關國家部門提供資助，科研機構、科研人員將研究成果提供給國家的活動，在本質上是一種行政合同。”[5]楊教授認為項目管理人與科研人員之間是一種行政合同關系，由于該文獻是楊教授承擔的國家863計劃資助項目“國家科研項目監理的法學研究”主報告的簡明版，只能看到該結論，無法看到具體的論證過程，從其行文看該結論似乎和科研項目合同書的存在有關系。譚啟平教授似乎將科技計劃項目的實施和科技計劃項目合同等同起來，“合同制在我國科技計劃項目實施和管理中得以廣泛應用，目前幾乎已成為我國政府資助性科學研究項目管理形式的常態”，而且認為這種合同關系不是一種行政合同，而是一種私法性質的合同關系[6]。以上研究都對縱向項目審批行為的性質進行定性，或者認為其是一種非許可類行政審批，或者認為其是一種行政合同，甚至認為是一種私法合同，對研究該行為都提出了深刻的思考和不同的思路，開拓和擴大了對該縱向項目管理的研究視野。但是幾乎都是從規制現有科研亂象的目的出發，尋找現有科研管理制度之缺陷，缺乏對項目管理行為本身的深入研究。

縱向項目很多，包括且不限于科技部管理的973、863項目，國家自然科學基金項目，國家社會科學基金項目，教育部、司法部、最高院、最高檢、中國法學會等機關、部委、學會管理的部級項目；各省自然科學基金項目、哲學社會科學基金項目、教育科學規劃項目、科學規劃項目；市級社科規劃項目、其他各類項目等。這些有經費的項目或者由行政部門歸口管理或者由被授權部門管理，主要由國家財政提供資金支持。這些縱向項目，需要科研人員按照該項目管理方公布的條件和程序，組織科研團隊，進行可行性論證，向項目管理人提出項目申請。在申請文檔中不僅包含科研人員設計的實現項目目標的科研路徑為核心的可行性論證，也包含著科研人員為了實現項目目標而要求的物質條件所需經費的申請。即申請行為中存在兩個請求，一個是希望承擔科研項目的申請，一個是獲得項目經費支持的申請，顯然申請目標存在二元化特征；項目的申請是其本質，而經費的申請是為了輔助項目研究，使研究具有實現的可能性或者具有更好的實現條件。申請目標二元化導致相應項目管理人的批準行為中存在兩個方面的權力：一個是批準科研人員承擔科研項目的權力，一個是批準其獲得財政經費支持的權力。通常情況下，科研人員在項目申請、研究展開和結項等行為中表面上只和非財政的特定行政部門或者被授權機構發生聯系，但實際上獲得有經費支持的項目需要兩個權力的回應，首先是項目管理人對項目本身的批準權，然后是在前者基礎上對相應經費的批準權。前者是本質上的科研項目審批權；后者是形式上的科研項目審批權，在其本質上應該屬于財政支出權。前者是項目管理人行政職能實現必然的一部分，比如科技部門作為軟科學項目的管理人和管理方，是其作為促進科技進步的政府職能所必需的權力的一部分，和科技行政機關的其他權力一起，實現促進科技進步的目標，是一種實質性權力。而后者則是財政支出的權力，人大通過預算時，會專門給出比例分配給特定行政機關來實現特定的公共目標，比如用于促進科技進步工作的預算，具體支出經費時由科技行政部門來確定其具體用途，該經費的使用是為了輔助科研進步目標的實現，因此該權力對于項目管理方而言是一種形式性權力或者輔助性權力。

因此，在項目審批行為中實際上存在兩種權力，一種是實質上的項目審批權，與項目管理人行政職能密切聯系；一種是形式上的項目審批權，是關于項目經費的批準，為輔助實現項目而提供必要物質條件的權力，本質上是一種財政支出權。由于財政支出是為了滿足科研項目的物質需要，可以認為財政支出權是一種手段權力或者形式性權力，而項目管理權是一種目的權力或者實質性權力。通常情況下項目管理人不批準科研人員的項目申請，肯定不會批準與項目相關的經費資助；退一步，項目管理部門即使批準科研人員的項目申請，也有可能不提供或者少提供經費資助，但是按照常識可推知經費數量是和項目本身相匹配的。由此可以推論在具體項目審批過程中兩種權力存在這樣的關系：第一，目的權力或者實質性權力是手段權力或者形式性權力的前提和依據，即沒有目的權力或者實質性權力的批準，手段權力或者形式性權力就沒有批準的可能性；目的權力或者實質性權力沒有批準，手段權力或者形式性權力就一定不批準；目的權力或者實質性權力即使批準，手段權力或者形式性權力也不一定批準。現實例證就是項目管理人在批準項目時，往往根據程序邀請政府之外的專業人員組成專家組對申請報告進行實質性審核，除了論證報告之外，會綜合考慮申請項目的科研人員的科研能力，比如前期成果、項目的可行性論證等相對細化專業的指標來提出是否審批的建議。有時候這些建議可能是具有決定性的，項目管理人如果沒有批準某科研團隊的申請，當然就不存在批準經費的可能性。第二，手段權力或者形式性權力是目的權力或者形式性權力的輔助。財政支出權的行使也應該考慮該項目實現可能需要的物質條件，即在批準項目的同時或者之后可能仍然需要由專業人員構成專家組根據項目論證過程估算可能需要的經費量，以保證項目科研目標實現。

三、項目管理人對有經費的縱向項目的科技寬容中的權力結構

(一)科技寬容權是一種特殊的項目評價權

從前述論證可知，項目管理人對有經費的縱向項目的科技寬容，是項目管理人在科研人員申請結項時，如果發現“原始記錄”證明承擔探索性強、風險高的項目的科研人員履行了“勤勉盡責義務”“仍不能完成該項目”的，則“給予寬容”。寬容的方式處于模糊狀態，最早的立法草案對寬容的方式曾經規定為“不影響該項目結題”，對該草案有人大代表認為僅僅“不影響項目結題”是不夠的，建議增加“不影響繼續申請科研項目”等內容[7]。所以寬容失敗的方式不僅應該包括“不影響該項目結題”，而且應該包括與成功結項的項目同等待遇的其他方式，比如科研經費不需退還、結項證書不做特殊標記，由于法規的原因在實際中只能由項目管理人根據實際情況自由裁量。

項目管理人對于一般成功實現科研目標的項目結題或者結項，為一般項目評價行為，而項目管理人對有經費的縱向項目的科技寬容是對該項目的科研人員在本項目中行為的一種特殊評價。一般項目評價行為和科技寬容行為都是對科研人員在項目中的科研行為的評價權，但兩者又存在巨大差別。前者重在對整體科研行為的成果進行考核，例如通過其作為結論的特殊方法可以制造出符合要求的特種金屬，而對尋找該方法的科研過程很少評價，重在研究成果內部邏輯的自洽性和外部實踐的可復制性，看其能否重復實現，這種評價行為內在的邏輯是：結果論證了過程的合法性。即一般評價行為通過對項目結論的評價來間接評價項目承擔人，默認承擔人盡到勤勉盡責義務。后者的邏輯正好相反：過程的合法性論證了結果的可容忍性。科技寬容實施的首要條件是失敗，即不能或者無法完成探索性強、風險高的項目，項目管理人并不會因為該失敗結果馬上對該項目中的科研人員評價為不得結項，而是要具體考察其科研行為的過程，看“原始記錄”是否能證明其行為滿足“勤勉盡責”要求。如果能滿足要求，則對該項目中的科研人員實施寬容。即科技寬容行為通過對項目承擔人的評價來間接評價項目。所以科技寬容權本質上是對科研人員科研過程的評價，而一般的項目結項權則重在對項目結果的評價，科技寬容權是一種特殊的項目評價權。

(二)科技寬容權與其“前提”的關系

項目審批行為和批準結項行為具有時間和邏輯上的前后相繼關系，是一個項目管理過程中最重要的兩頭。項目審批行為實際上包含兩個權力，一個是關于科研項目本身的實質性審批權，一個是關于項目經費的形式性審批權。兩個權力具有實質和形式、目的和手段的關系，該權力的本質是為了促進科技進步，推動科技創新，增加人類知識的總量，而經費只是為了輔助實現該目的，經費再多沒有科研人員的活動也無法對人類知識總量有所裨益。對于科研人員而言兩個方面的請求都得到回應，一個是從事該項目的研究的許可，一個是獲得支持該項目的經費。而作為科研項目的最后一個階段“結項”，也相應會對這兩個方面進行評價。科技寬容行為作為一種特殊的評價行為同樣如此，寬容失敗的方式不僅包括“不影響該項目結題”，而且可以獲得和成功結項的項目幾乎同等待遇的其他方式，包括對項目和經費兩個方面的評價。所以在科技寬容行為中，既包含項目管理人對有經費的縱向項目中的科研人員在本項目中行為的實質性評價權，也包含對科研人員經費使用的形式性評價權。對科研人員而言，在申請項目時支撐其請求的兩個保證得到評價，一個是實現項目目標的科研能力，一個是按照法律規范使用經費的保證。

實質性評價權也包含著對實質性審批權和形式性審批權某種程度的評價。獲得批準的項目是實質性批準權的肯定行使，是對項目承擔人員在項目任務書、項目合同中的承諾的認可，是對通過文字信息所傳達出來的申請人員實現項目目標的科研能力的認可，這種認可一般來說并不是單純由項目管理人來判斷，而是主要由其按照一定的條件和程序組成的專家組來實現的。反之如果項目未獲批準，就是不認可申請人在實現本項目目標上的科研能力。科技寬容中的實質性評價權是一種特殊的評價權，因為一般的項目評價權重在對項目科研人員科研成果的評價，成功實現項目目標的結項成功狀態直接證明了科研人員科研過程的合法性，而科技寬容權是在項目無法完成的結果失敗狀態下對研發過程中科研人員行為的評價權。科技寬容中的實質評價權存在肯定和否定兩種方式。肯定的評價是科研人員在本項目中的科研能力的寬容，同時也是對作為“前提”的實質性審批權的認可，證明了該審批權實施的合理性和正確性，如果絕大多數通過特定規則和程序實施的肯定性的實質性審批權的項目最終都獲得了實質性評價權的肯定評價，則證明了實質性批準權實施的合法性和合理性，同時證明了實質性批準權相關規則的合理性和可操作性；反之，否定的評價是對科技人員在本項目中科研能力的不認可，同時也是對作為“前提”的實質性審批權的不認可，證明了該審批權實施的不合理性和不正確性，如果絕大多數通過特定規則和程序實施的肯定性的實質性審批權的項目最終都獲得了實質性評價權的否定評價，則證明了實質性批準權相關規則的不合理性和不正確性。由于實質性批準權和形式性批準權之間目的和手段的關系，上述對實質性評價權和實質性批準權之間的關系也傳導到實質性評價權和形式性批準權之間。比如實質性評價權的肯定性實施，在一定程度上是對實質性批準權的肯定，更是對形式性批準權的直接肯定；實質性評價權的否定性實施，在一定程度上反映了實質性批準權存在問題，更是對形式性批準權的直接否定，即使項目中的科研人員沒有違反經費使用的財經法規。

形式性評價權實際上也包含著對實質性審批權和形式性審批權的某種評價。科技寬容的方式不僅包含允許結項，而且也包含不退還所資助的經費等其他方式，屬于項目管理部門的自由裁量權。形式性評價權在實施時受到實質性評價權的直接影響。如果科技寬容中的實質性評價權否定實施，幾乎可以肯定，經費是需要退還的，形式性評價權只能否定實施。從現有資料看似乎沒有哪個項目不允許結項但經費不需退還或者全部退還，如果有相關案例發生則可能需要進一步探討。如果科技寬容中的實質性評價權肯定實施，可能存在兩種情況。一種是經費全部不用退還，則實際上直接肯定了形式性審批權；也間接肯定了實質性審批權，科研人員將經費用到了該用的地方。另一種情況是經費部分退還，比如項目進行到中間階段科研人員即可得出結論項目無法進行并獲得成功，從而主動要求或者被動由項目管理人進行評價，從可以得出失敗結論之日起未使用完畢的經費應該退還，這部分應該退還的經費也是對形式性審批權和實質性審批權的某種否定，即這批錢不該用和科研人員科研行為從該節點停止所以經費也隨之停止。第二種可稱為節點式寬容。

(三)科技寬容中的實質性評價權

此處實質性評價權的論述仍然限于有經費的縱向項目中，這種評價權是一種特殊的評價權，比一般的項目評價權更具專業性，操作起來更有難度。

一般的項目評價權重在對結果的評價，會對整體科研行為產生的結論性成果進行考核，重在研究成果內部邏輯的自洽性和外部實踐的可復制性，是以項目結果來論證過程的合法性。只要項目管理人或其根據規則選定的專家組依法復制其研究過程，從而再現其得出的結論，就可以結項了。而科技寬容中的實質性評價權，是項目管理人通過對科研人員“原始記錄”的考核，觀察其是否能證明科研人員“勤勉盡責義務”的履行，重在對科研過程的考核，以過程的合法性來論證結果的可容忍性。該評價權實施的最重要的基礎一是原始記錄，二是勤勉盡責義務。現在還無法查明原始記錄的內涵和外延，也不能確定不同學科的原始記錄是否應該有區別，應該有哪些區別。在現階段沒有關于原始記錄的一般規則的情況下，由誰和如何來判斷哪些材料可能構成原始記錄是實質性評價權具有可操作性的第一步。第二步則更具專業性，需要在這些原始記錄的內容里找出依據，證明科研人員不僅從事了科研工作，而且盡到了勤勉盡責的義務。進一步，這種原始記錄的查明和勤勉盡責義務的判斷是一般人就可以進行，還是需要專門領域的專家來進行；如果專家來進行的話，專家怎么組成，如何來保持專家組的獨立性，都會產生一系列的問題。這幾步如果單純由項目管理人來實施，是不可想象的，按照特定條件和程序組成的專家組在項目的立項、審批、結項等過程中涉入的程度會越來越多。即使有了關于原始記錄的一般規則的情況下，不同學科之間也會有區別，交叉學科更會提出新的問題。專家的主要任務需要給出令人信服的專業理由，說明項目承擔人“雖無功勞但有苦勞”，從而給予寬容；或者說明其“既無功勞也無苦勞”，從而不給予寬容。

在論證實質性批準權時曾指出，該權力的實施會給形式性批準權具有直接影響。實質性批準權否定實施，形式性批準權一定是否定實施；實質性批準權肯定實施，形式性批準權也可能否定實施，或者只批準申請人部分經費要求。科技寬容中的實質性評價權也存在這種關系。比如專家組根據原始記錄，發現不足以證明項目承擔人盡到了“勤勉盡責”義務，實質性評價權的否定實施必然會導致形式評價權的否定實施。在專家組進行判斷的過程中，也可能發現不是在項目申請結項時，而是在項目進行過程的某個節點，相關的信息已經表明該項目無論如何是無法進行下去了，即已經宣告失敗。這種進行過程中就已經發現本研究“此路不通”的情形，實際上也暗示著應該給予項目承擔人請求項目管理人實施寬容的權利。如果專家組對“此路不通”的情形建議實施科技寬容，那這種評價權的實施將也反映在形式性評價權上，因為從該節點上就可以宣布“失敗”，所以經費的支出就沒有合法性。在這種節點式科技寬容中，實質性評價權不僅對形式性評價權具有質上的決定性，而且具有量上的決定性，該節點之后的經費應該退還。而且這種節點式寬容更要求專家組的專業性，特別是那些在規定或者約定的項目最終提交時間提交并申請寬容的情形里，專家組通過原始記錄判斷應該給予科技寬容，從實質性評價權來看項目是可以結項的；從形式性評價權來看，不能對整個科研過程中的所有經費都給予寬容，而是以該節點為界限，之前的經費給予寬容，之后則不能寬容。

(四)科技寬容中的形式性評價權

此處形式性評價權的論述也限于有經費的縱向項目中，其實施時不僅需要以與經費相關的財經法規為依據的形式性評價，而且可能伴隨著獨立專家組的專業衡量。

在通常的有經費的橫向項目結項時，一旦實質性評價權肯定實施，則予以結項，形式性評價權從整體上也是肯定實施，但是并不是無條件放行，而是僅僅根據經費使用的相關財經法規進行形式性評價。如果符合經費使用的相關規定，經費當然無須退回；如果不合規，則有關的經費必須退還，以嚴明財經法規要求。也因為這種評價并不涉及項目的科研行為本身，而只涉及經費使用的有關法規，所以本文稱之為形式性評價權。如前所述，這種形式性評價權的名稱只是為了論述的方便，它不僅不是可忽略的，而且具有非常重要的意義，在許多領域都存在這種財政支出的形式性權力。財政預算一旦由代議機關通過，一般就直接由有關部門支出使用，比如交通、教育、文化等，這種支出和前面的項目審批行為一樣，實際上包含著兩個方面的權力，一個是與本部門行政職能直接相關的實質性權力，另一個則是與本部門職能無關的形式性權力，該權力本質上是一種財政支出權。而隨后一般會有一個評價行為，包含著與其“前提”直接相關的兩個權力，一個是實質性評價權，一個是形式性評價權，這種形式性評價權本質上是對前述財政支出的評價權。本文的研究靈感，最初就來自于對含有財政支出的政府行為權力的“二元化”特征的關注，這種“二元化”特征的普遍性由財政支出的普遍性所決定，這種研究應該有助于建立其有關財政支出權的一般規則。

接下來的問題是，形式性評價權是否僅限于經費的合規性審查，是否也會涉及對有關科研行為的審查。可以分為兩種情況。第一種情況中，形式性評價權確實只是根據有關財經法規對經費使用進行合規性評價，但是特殊情況下比如前述的節點式寬容中，關于節點的判斷不僅對實質性評價權有意義，更重要的是對形式性評價權具有決定性作用。該節點之前的經費支出進行合規性審查即可，該時間節點之后的經費支出是必須退還的，根本不需要形式性評價權的介入判斷其經費支出的合規性，實際上則隱含著對該節點之后科研行為的評價，該節點之后的科研行為對項目而言無任何助益且是多余的。第二種情況中，考慮科研誠信和經費使用的混亂問題，在不影響建設創新環境的條件下，建立對科研經費支出的特殊的形式性評價權，采取抽查的方式，對已經滿足結項的項目經費使用情況的合理性或者關聯性進行評價。合規性的依據是科研項目之外的財經法規，合理性的依據則深入研究行為的過程中，考核已經合規的經費是否真正使用到項目研究上。

五、結論

政府支出行為往往有特定目標，該目標往往是專門化的，目標的專門化和財政支出的輔助性使得該種行為中往往包含兩種權力的行使。目標的存在要求支出部門或其他部門對政府支出的實施后果進行評價，評價行為相應的也包含兩種權力。在有經費的縱向項目中，項目管理人的科技寬容本質上是一種特殊的科研項目評價權，也存在著兩種權力即實質性評價權和形式性評價權。由于論題所限，科技寬容行為中存在的“二元化”特征以及隨后的研究必然更加關注其實質性方面和專門化方面。當然在科技寬容行為的研究方面最起碼還要探討無經費的縱向項目中的科技寬容和橫向項目中的科技寬容，才可能為整個科技寬容制度提供一些前提的準備，為真正實現“寬容失敗”的社會氛圍提供規范和理念支持。