以色列水資源稅制度經驗與啟示

(水利部發展研究中心,北京 100038)

水資源稅是自然資源有償使用制度改革的重要內容,是綠色稅制建設的重要組成部分。我國從2016 年7 月開始水資源稅試點工作,在引導用水行為、優化用水結構、提高用水效率、遏制地下水超采、節約保護水資源等方面成效初顯,但也遇到了一些個性或共性問題。2019 年8 月頒布的《中華人民共和國資源稅法》明確要求“國務院自本法施行之日起五年內,就征收水資源稅試點情況向全國人民代表大會常務委員會報告,并及時提出修改法律的建議。”[1]在水資源稅改革進入試水期、水資源費改革進入深水期之際,不僅需要對我國水資源有償使用制度進行全方位的總結、研判,更需要借鑒其他國家的經驗和做法。

以色列是水資源最為短缺、水資源稅制設置最為復雜的國家之一[2]。該國成功地將水資源稅通過價格機制內化為用水主體的成本,起到了引導用水行為、節約用水的作用,實現了水經濟效益的最大化。這得益于其科學的發展理念、完善的制度體系、先進的技術手段、有效的經濟措施等方面。本文通過分析以色列水資源稅制度框架,從中挖掘出可資借鑒的經驗,為完善我國水資源稅改革提供參考。

1 概 況

以色列是水資源極度匱乏的國家。全國60%的國土位于干旱半干旱區,降雨稀少且分布不均,主要集中在11 月到次年4 月的冬季,降水量從北向南遞減。地下水資源量占全國水資源總量的63%,總體水質較好,但南部地區因水少加之蒸發量極大,地下水鹽度較高。隨著經濟發展、人口增加以及生活水平的提高,水資源供需關系愈發嚴峻。尤其是1998—2002 年連年大旱,每年來水量減少約5 億m3,使得原本捉襟見肘的水資源更是雪上加霜。據世界銀行最新統計,以色列人均可再生水資源為276 m3/a,約為世界人均可再生水資源紅線(500 m3/a)的一半[3]。然而在水資源十分有限的條件下,以色列充分利用自身的優勢,采取有效的技術手段和經濟管理措施,滿足了國內各行業對水資源的需求。

以色列各行業中,農業用水占比最大,在2016年23.46 億m3的總用水量中,農業灌溉占55%,生活用水占34%,工業用水占7%,環境等其他用水占4%。農業用水具有較高的優先度,僅次于生活用水,排在工業和環境用水之前[4]。

在以色列,水資源是一項戰略資源,政府高度重視其開發利用,將開源與節流視作一項國家要務。一方面,積極開發多種水源,除常規水資源(即天然淡水)外,再生水、海水淡化水、雨洪水及微咸水等非常規水源均被納入水資源管理的范疇;另一方面,采用經濟手段,激勵節約用水、提高用水效率。國家于1999 年開征水資源稅,即取水稅(water extraction levy)[5]。取水稅是以色列重要的水經濟管理工具,充分反映了國家對水資源稀缺和用水危機的憂慮,以求加大社會保護和節約水資源的力度。

2 取水稅制度概要

取水稅旨在通過稅收經濟杠桿對水資源配置進行宏觀調控,實現配置方向和配置數量的最佳,激勵節約水資源,促進全社會保護水生態環境。

2.1 征稅對象及納稅人

取水稅征稅對象涵蓋較廣。法律規定水資源不僅僅指常規的天然淡水,還包括海水淡化水、污水(雨水)處理水、地下含水層中的苦咸水等非常規水資源,這些水資源大部分由國家管理,以保證水資源的合理配置,并保證每個公民充分享有用水的權利。因此,水資源稅的征稅對象包括天然的地表水和地下水、淡化水、處理水和苦咸水[6]。

取用上述水的單位和個人均為取水稅的納稅人。具體而言,天然水和淡化水主要用于生活、工業和農業,這類用水戶是淡水和淡化水的實際納稅人。而處理水和苦咸水只有農業和環境使用,農業用水戶是其主要納稅人,不同行業不同水源應納稅情況見表1。

表1 不同行業不同水源應納稅情況[7]

2.2 稅率設置

取水稅實行從量計征,稅率設計比較復雜,鑒于農業用水量較大并且水源結構復雜,因此,國家在設置稅率標準時按非農業用水和農業用水分類進行設計。

2.2.1 非農業用水適用稅率

非農業用水主要指生活用水和工業用水,稅率全國統一,按冬季和非冬季、限額內和限額外適用不同的稅率?？傮w而言,冬季高于非冬季,限額外遠遠高于限額內。非農業取水稅適用稅率見表2。數據來源為OECD 環境政策工具數據庫,更新時間2016 年[8]。

表2 非農業取水稅適用稅率

2.2.2 農業取水稅適用稅率

在以色列,農業是用水大戶,占全國總用水量約一半以上,以色列《水法》規定,農業用水無論是常規水源還是非常規水源,均要交納取水稅,并且有一套分類細致、復雜的稅制結構。農業取水稅適用稅率按取水途徑分為三類:第一類是從國家水務公司(即麥考羅特國家水務公司)取水,其承擔了75%的農業用水量;第二類是自行從河道或地下取用常規天然淡水;第三類是取自地方供水公司的處理水等非常規水源。

以色列《水法》規定,如果農業用水來自麥考羅特國家水務公司或者取用天然水(即第一類和第二類),則需要在水管理部門分配的額度內取水,配額內根據用量又分為ABC 3 個等級,每個等級對應相應的稅率標準,并依次增加。在繳納稅金時,對于第一類用水戶,取水稅包含在水費單里,按水價計費,無須另行計算稅金[9]。對于第二類用水戶,則需要按規定計算稅金,自行繳納,其適用稅率標準有水源和地區的差異。水源按地表水和地下水分類。地區主要分為三大塊,即農村供水系統地區(the country system)、非連續地區(disconnected)和加利利海地區(the Sea of Galilee area)。表3 是以色列農業配額內取水稅的適用稅率標準。第三類主要是指從夏夫丹地區等一些地方污水處理廠取用非常規水源,這類農業用水戶也需要繳納取水稅,其適用稅率標準見表4。

2.3 超配額用水的處罰

以色列嚴格禁止超配額用水,如出現則重罰。如農業超配額用水施以3～5 倍罰金,而對生活用水,2009 年開始征收超額用水稅,對兩口之家每月用水量超過32 m3的部分征稅,稅率高達39.2 元/m3[8]。

表3 農業用水來自麥考羅特國家水務公司和天然淡水適用稅費標準[10]

表4 農業取水來自地方污水處理廠適用稅率標準[9]

2.4 征收管理

以色列供水商有兩類,麥考羅特國家水務公司和地方水務公司。麥考羅特國家水務公司負責國內大部分水資源的生產、運輸和管理。根據2016 年數據統計,麥考羅特國家水務公司年供水量約16 億m3,占全國總用水量的70%,占飲用水總供應量的85%[11]。麥考羅特國家水務公司采用價內稅的方式向用水戶代收代繳取水稅,即由公司在取水端代為繳納,用水戶只需按照全國統一定價(除The Beit Sh’eán 山谷等個別地區外)支付水費,無須自行繳納稅金[3]。

地方水務公司主要是指地方層面上的市政水務公司,采用價外稅的稅收征管方式,即用水戶需在支付水費的同時另外繳納取水稅,納稅人每個月按照規定的時間和地點自主申報納稅。

2.5 稅款分配與使用

在2017 年初以色列《水法》第27 號修正案通過前,以色列與水有關的所有稅收收入均納入國庫,由國家統一預算管理[12]。雖然是統一納入一般財政,但是在分配使用時,法律規定,這部分款項主要用于與水管理相關的部門或活動,既包括相關部門的經常性預算,也包括相關項目(或活動)的開發預算,并要求按照規定的層級依次分配。資金首先下達給部級單位(即能源部),其次是預算項目(即國家水管理局),最后由國家水管理局撥付給水部門,用于水資源管理、節約保護等方面的工作經費和項目經費。根據以色列《水法》規定建立的補償基金,如“灌溉體系改進基金”“水網更新基金”“廢水更新和再使用計劃基金”等,均來源于水資源稅收。取用淡水的稅款進入國庫,主要專用于保護和修復國家的天然水系統。農業取水稅納入國庫后,以基金形式存放,或者以財政補貼的形式對農民提供財政支持。用于農業灌溉方面的財政補貼在以色列是最大的國家財政支出之一,占水系統政府預算的20%以上[5]。

3 經驗借鑒

以色列水資源稅的制度建設和實施情況為我國提供了諸多可資借鑒的經驗,法治保障、科學計稅、還稅于農、?？顚Ｓ玫却胧?滿足了國家通過稅收間接引導人們的用水行為和經濟行為服從于節約、保護水資源的宏觀要求,達到了國家設立水資源稅的初衷。

3.1 法律保障有力,強化國家統一管理

以色列高度重視水資源配置、節約與保護,將其視為一項國家要務,為了加強監管,政府出臺了《水法》《水計量法》等多部涉水法律[13]。特別是《水法》,對水資源有償使用制度、水資源補償基金與水資源稅征收標準等有明確的規定。正是因為法律較強的剛性約束作用,保障了后續一系列政策措施可以朝著規范化、條理化、高效化的方向發展,充分發揮了通過經濟杠桿調節用水需求和保護水資源的作用,實現了國家立稅之宗旨。

我國2019 年8 月出臺的《中華人民共和國資源稅法》,未對水資源稅做出具體規定,現仍處于征求意見階段。而《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《水資源稅改革試點實施辦法》等多部法律法規或文件,從不同側面、不同程度對水資源稅和費進行了規定。但這些文件出臺時間不同,有的未能及時修訂和調整,難免出現諸如取水許可管理與水資源稅征管方式欠匹配、取水許可文件中規定的持證人與水資源稅規定的納稅人不對應等問題。

以色列各類涉水法律框架的高度整體性和一致性,使得各類政策中的水資源稅、水價、取水許可、全國供水分配等規定銜接有序、標準一致,形成了目標清晰、權責明確、指揮統一、運轉高效的水資源頂層管理體制,從而實現了水資源配置的最優化、水資源使用效率和效益的最大化以及水生態系統保護的最強化。這方面的經驗值得我國在推動水資源稅費改革和制度頂層設計時加以借鑒。

3.2 稅制設計科學合理,有效激勵節水

作為水資源稅收制度的核心要素,稅制設計是發揮稅收經濟杠桿作用的關鍵。以色列是先天水資源極度匱乏的國家,但國家通過制定一系列周全、縝密、科學的稅收準則和規范,形成了一套公平、合理且有利于資源節約保護和社會經濟發展需求的稅制體系。具體體現在其稅制設計考慮因素多,以區域、水源、水量、水質、用水行業等因素為基礎,對節水有較強的激勵作用。不僅對超配額用水實施高稅率,也在配額內根據用水量多少分檔納稅。在過去的50 年,以色列商品和服務增加了3 倍,但用水量卻未見增加。

從我國水資源費改稅試點實施情況看,稅制設計主要存在以下幾個方面的問題:①征收標準考慮因素欠周全,未考慮水質優劣、水量豐枯、區域經濟發展水平等,使得征收標準與當地水資源條件和經濟發展水平欠匹配;②缺乏一套規范的征收標準測算辦法,致使各地在標準制定上存在較大盲目性,加劇了征收標準不合理等問題;③取水許可限額與水資源稅征收標準脫節,造成某些地區水資源稅征收工作形同虛設;④征收標準的修訂多是政策驅動,而非隨經濟社會發展、水資源稟賦條件變化及時動態調整。

以色列多層次、多角度、全方位、高細分度、動態調整的稅制體系不僅對激勵節約用水、優化水資源配置起到積極的作用,而且還保證了社會經濟的發展和生態環境的補償,真正具有實效性和經濟調節作用。

3.3 農業用水納稅,收稅返還于農

以色列是農業大國,農業用水占比高。所有農業用水無論限額內還是限額外均需納稅,總體上,農業用水稅率低于非農業用水。為了鼓勵農業節約用水和納稅的積極性,政府將所收稅款以財政補貼的形式返還于農,用于加大農業廢水循環利用、農業耕作現代化、節水設備改造、水計量設施維護等方面的支出,保障農業用水的及時、充足、可持續,以節水帶動農業生產和經濟發展,實現國家財政、水資源保護、農業生產等經濟效益、環境效益和民生改善的共贏[14]。據統計,隨著農民節約用水意識的不斷增強和農業用水效率的大幅提高,政府對農業的補貼趨于遞減,2000 年、2005 年和2010 年分別為20 502 萬元、16 967 萬元和9 190 萬元。

我國農業也是用水大戶,一方面,按現行規定對農業用水超限額部分征稅,但試點地區中除北京、河北、四川三省市制定了農業取水限額,其他地區均未制定相關標準,致使農業水資源稅征收工作步履維艱。另一方面,由于缺乏資金,農業用水計量設施覆蓋率低,基層水務工作經費不足,這些也造成了征稅工作進退維谷。

以色列農業用水限額制定政策上的按用水量不同分級納稅,以及稅收返還于農,用于支持農業節水設施改造、計量設施維護的做法,為我國農業水資源稅的政策制定和順利推行提供了很好的經驗。

3.4 稅款專款專用,涉水經費有保障

以色列《水法》在第27 號修正案生效前,其水資源稅收入定向分配,?？钣糜谒Y源管理保護工作。《水法》第27 號修正案生效后,非國家水務公司繳納的稅款留存在水利部門,直接用于水資源開發保護的相關支出[15],如此一來,稅款支出有了較強的指向性和明確性,避免了各方在用水利益上的沖突和可能產生的資金分流,同時還能更大程度地激發地方水務公司在節約用水和高效服務等方面發揮能動,主動創新。以色列對超配額用水戶征收高額處罰,用于獎勵配額內用水戶的做法,不但對高效用水有激勵作用,而且還可以補充水資源開發利用和節約保護管理上的經費。

關于水資源稅款分配,我國僅有原則上的中央與地方分配比例,但對稅款的具體分配方向和使用領域均未做出明確規定,更無取之于水用之于水的專項規定。在某些費改稅試點地區,原來以水資源費做擔保的在建水利工程項目失去已有的資金來源,對項目的實施和推進造成了很大的影響

以色列建立專項基金、稅款用途指向明確等做法,有利于籌集水資源管理保護資金,同時還增加了人們對納稅的接受度,保障稅收的長期健康發展,為我國提供了很好的經驗借鑒。

4 對策建議

4.1 加強頂層設計,強化國家宏觀管理

目前,我國水資源有償使用制度正處于改革的關鍵期,新頒布的《中華人民共和國資源稅法》中要求自頒布之日起的5 年內對水資源稅改革提出建議。為此,建議以完善《中華人民共和國資源稅法》為契機,以推動稅費改革為抓手,加強頂層設計,強化國家宏觀管理,修訂完善《中華人民共和國水法》《中華人民共和國資源稅法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等一系列法律法規,并就試點地區出現的各項政策中關于水資源稅說法口徑不同、用水計量覆蓋率低、農業用水限額制定困難、稅款用途不明確、計稅標準與水資源稟賦和經濟發展欠匹配、部門間協調不暢通等共性問題進行專題研究,適時出臺指導性意見。地方層面積極跟進出臺配套政策,在稅制結構設計、征管措施和稅款分配使用上,立足于資源保護,配合國家制度落實。

4.2 優化稅率設置,以經濟手段糾正人的錯誤行為

稅率制定是水資源費改稅的核心和關鍵性問題,其標準的制定應以資源價值標準體系為基礎,以水的資源價值為杠桿,遵循優質優價、資源稀缺程度來定價,以水的資源價值引導水資源的優化配置,保障水資源的可持續利用[16]。

我國現試行的水資源稅征收標準主要參照原水資源費標準征收,按照稅費平移原則,由各地方政府自主決定。稅額計算標準盡管對不同水源、不同行業、不同取水標的實行差別稅率,但在水質優劣、水量豐枯、區域經濟發展水平、納稅人承受能力等方面考慮不全面,國家規定的最低征收標準主要以人均水資源量作為依據,對經濟發展水平考慮的權重較低,不足以起到有效激勵節水的作用。為此建議:

a.優化稅率標準,以此調整人的用水行為。從地區水量豐缺、經濟發展水平、取耗水率、社會承受力、水質優劣等多方面綜合考慮,并適當加大經濟發展水平的影響權重,因地制宜地制定出既符合實際情況、便于核準計算,又能刺激用水戶調整用水方式的稅率標準體系。

b.對生活用水采用超額累進稅率,以此糾正人的錯誤行為。生活用水在限額內采用一般稅率,而對用水量大的家庭開征超限額用水稅,將超出限額部分的用水量分檔制定高額累進稅率。

4.3 合理制定農業用水限額標準,讓水資源成為最大剛性約束

以色列的經驗表明,激勵農業高效用水是促進農業發展和節約用水的有效措施,也是水資源有償使用制度的根本目的所在。我國與以色列同為嚴重缺水國家,農業用水占比相當,同樣征收農業水資源稅。但我國僅對超限額部分征收,且多數地區限額標準不是尚未制定就是制定過高,有政策空轉之嫌。農業是最大的用水戶,節水潛力巨大,讓水資源成為剛性約束,農業首當其沖。為此建議:

a.合理制定農業用水限額標準。原則是有利于節水,既不能從嚴而加重農民負擔,也不能從寬而任由水資源低效使用。各地結合自身“三條紅線”用水總量控制指標壓力和經濟發展基礎等因素,以農業用水定額作為制定限額的標準,科學合理、因地制宜地提出農業用水限額標準。

b.建立獎懲制度。借鑒以色列農業用水獎懲分明的做法,在極度缺水地區進行試點,對限額內用水分檔計稅;對超限額用水懲罰性征稅,并將所收稅款用于對農業節水的獎勵。

4.4 取之于水用之于水,稅款用于水資源管理保護

長期以來,我國水資源費專項用于水資源的節約、保護、管理和合理開發,但水資源費改稅后,稅款統一納入地方財政,未明確具體分配方向和使用方式,致使一些財政收入較低的省份水資源管理經費無法保障。為此建議:①在相關文件中明確稅款?？顚Ｓ糜谒Y源的管理與保護,并明確各級政府對于水資源稅收支出的權限;②建立公益性水資源管理保護基金,專門用于水資源的節約、保護、治理、科研、宣教等支出[17];③還稅于農,明確稅收中預留一部分返還于農,用于農業節水設施、計量設施的普及和升級改造,支持農業結構調整和技術進步等重點項目,促進農業高效用水,助力農業生產,以實現經濟效益與資源環境保護的共贏。