以“水銀行”模式探索創新太湖流域水資源配置手段的思考

戴晶晶,孫 志,趙曉晴

(1.水利部太湖流域管理局,上海 200434;2.太湖流域水文水資源監測中心,江蘇無錫 214000)

太湖流域位于長江最下游,長期以來利用沿江水利工程彌補本地產水不足改善河湖水體質量,流域內平坦的地勢和獨特的平原河網水系結構導致水流往復,上下游水資源開發利用、保護互相影響,難分彼此。如何優化配置、高效利用長江優質過境水資源? 如何促進上游地區水資源保護從而提升下游地區來水水質? 這些都是太湖流域水資源優化配置中需要解決的核心問題。目前,流域水資源優化配置與保護主要依賴規劃等行政手段,是基于規劃年理想狀態下預測需水、可供水確定的“靜態”配置和水資源保護方案,在應對動態發展變化時往往缺乏彈性,顯示出單純依靠行政協調模式的低效。長江三角洲是我國市場經濟的先發地,太湖流域地處長江三角洲核心區,在長江三角洲一體化高質量發展的大背景下,如何利用經濟手段創新流域水資源配置方式,促進流域水資源一體化保護和高效利用,是值得進一步探索的方向[1]。過去幾十年,全球水管理領域新的發展趨勢之一就是將經濟手段引入水資源配置領域,特別是20 世紀80 年代以來,世界范圍內的水市場化趨勢明顯,澳大利亞、美國等被視為引入市場機制分配水資源的較為成功的代表,其中的“水銀行”模式是一種創新性的市場化管理方式[2]。

銀行是經營貨幣信貸業務的金融機構,“水銀行”是個形象的比喻,借用銀行“資金匯集儲備之處所、資金匯兌借貸之中介”的含義,是在國家水資源行政主管部門宏觀調控下建立的將水資源作為運作和經營對象的類似于銀行的企業化運作機構[3-5]。“水銀行”在美國發展得比較成熟和完善,加利福尼亞州“水銀行”(簡稱加州水銀行)是其中運行較為成功的代表。加州水銀行是作為應對持續干旱的一項應急措施提出來的,由加州水資源局組織和實施,在干旱期介入水市場,通過土地休耕購入灌溉水、抽取地下水、地表水庫蓄水等方式,由水銀行通過契約收購水,并用高于買水的價格售于需水者,加州水銀行從1991 年開始運行,成功緩解了干旱年的供需矛盾,還帶來了可觀的凈經濟效益[6-7]。近年來,我國也開展了“水銀行”的相關研究和探索。趙志江等[8-9]研究了中國水銀行建立與運作模式及相關制度;張郁等[10]以南水北調工程為例,研究“水銀行”的可行性;劉昌明[11]提出,在地表水缺乏、地下水超采嚴重的華北地區,將外調水與當地水、地表水與地下水統一調度管理,實行聯合利用;曹淑敏[12]提出了“合同節水管理+水權交易”節水服務產業創新發展模式,從交易模式、交易主體、交易客體、交易期限、交易方式、交易定價、交易流程、交易履約、收益分配和風險管理等方面構建了合同節水量交易機制。

基于“水銀行”模式,針對太湖流域水資源條件、水質型缺水特點,以太湖等重點河湖為研究對象,提出在行政配置框架下,探索以“太湖水銀行”模式豐富重點河湖資源配置方式,提高資源利用效率,促進資源保護。

1 太湖流域探索“水銀行”模式的基礎

1.1 具有獨特的地理特征

太湖流域是長江水系最下游的支流水系,江湖相連,水系溝通,猶如瓜藤相接,依存關系密切,有75 個口門相通,水量交換頻繁。近年(1994—2018年),太湖流域平均引長江水量73.6 億m3,排長江水量54 億m3(未含黃浦江,黃浦江多年平均入長江水量為106.6 億m3)。

太湖位于流域水系中心,水面積2338 km2,正常水位下容積約44.3 億m3,是流域的一座天然大型防洪和水資源調節水庫(圖1)。太湖水主要源自湖西區的南溪水系、洮滆水系及浙西區的合溪水系、苕溪水系。根據水文監測資料,近年(1986—2018 年)平均入太湖水量為91.8 億m3,其中江蘇段(含望虞河)入湖63.8 億m3(占比70%),浙江段入湖28 億m3(占比30%);平均出太湖水量為94.7 億m3,其中江蘇段(含望虞河、太浦河)出湖68.7 億m3(占比72%),浙江段出湖26.1 億m3(占比28%)。

圖1 多年平均(1986—2018 年)環太湖進出水量交換關系

1.2 流域用水總量大,河湖水質狀況不佳

太湖流域多年平均年降雨量1 206 mm,多年平均水資源總量為188 億m3。2018 年太湖流域總供水量342.9 億m3(其中,流域內本地河湖供水水量為131.5 億m3),工業和生活用水占比接近80%。近年來,流域內飲用水水源地向長江-太湖-太浦河等水量豐富、水質相對較好的水域遷移,直接或間接從太湖取水量呈逐年增加趨勢。2018 年,從太湖直接取水的重點取水戶(設計取水規模大于等于1 萬t/d)共15 戶,取用水總量為17.6 億m3。其中,自來水廠取水量約12.1 億m3,占比68.7%,無錫、蘇州、湖州分別為2.8 億m3、8.6 億m3和0.7 億m3。

太湖流域水環境綜合治理雖然已經取得顯著成效,河湖水質已經明顯改善,但由于入河污染物量大、水體納污能力不足,太湖及河網水質依然不容樂觀[13]。根據2018 年的監測成果,全年期水質達到或優于Ⅲ類的河長占比僅為42.5%,全年期太湖全湖水質為Ⅳ類(TN 不參評),其中Ⅲ類僅占11.4%,Ⅳ類占比77.1%,劣于Ⅳ類水標準占比11.5%;若TN 參加評價,則全年期太湖所有水域均未達到Ⅲ類。太湖來水方面,2018 年湖西區入湖河流水質以Ⅲ、Ⅳ類水為主,入湖河道15 個控制斷面中有7 個劣于Ⅲ類,浙西區河流水質以Ⅱ、Ⅲ類為主,入湖河道7 個控制斷面中有3 個劣于Ⅲ類。

1.3 水資源調控體系初步形成,引江濟太成效明顯

1991 年流域性大水后,經過多年建設,特別是治太骨干工程建設及區域河湖治理,流域內目前已初步形成了“太湖調蓄、北向長江引排、東出黃浦江供排、南排杭州灣”的流域防洪減災與水資源調控綜合利用工程體系,具備了流域水資源及水環境調度的基礎條件。

按照國務院部署和水利部要求,從2002 年起,太湖局組織太湖流域江蘇、浙江、上海兩省一市水利部門實施引江濟太調水試驗和擴大試驗,自2010 年起轉入規范化運行至今。據統計,從2002—2018年,引江濟太通過望虞河常熟水利樞紐調引長江水303 億m3(年均17.8 億m3),入太湖135 億m3(年均7.9 億m3);結合雨洪資源利用,通過太浦河向下游地區增加供水246 億m3(年均14.5 億m3)(圖2)。另外,根據流域綜合治理總體安排,流域上游延伸拓浚新孟河作為新增引江入湖通道,枯水年引江量可達40 億m3(入湖量21 億m3),目前新孟河延伸拓浚工程已接近施工尾期。

圖2 2002—2018 年引江濟太逐年引江及入湖水量

1.4 監控計量不斷發展,相關管理基礎工作扎實

流域內水文監測、取用水監控能力不斷發展,具有較為扎實的計量基礎。環太湖進出水量水文巡測從1986 年持續至今,引江濟太沿線重要口門已實現水量水質在線監控,太湖及太浦河規模以上直接取水也已實現在線監控。近年來,國家相繼印發實施了《太湖流域水資源綜合規劃》《太湖流域水量分配方案》等,明確了太湖等重點河湖各省級行政區直接取水及河道內用水的水量份額。2011 年頒布實施的《太湖流域管理條例》規范了太湖等重點河湖取水總量控制要求。

綜上,流域內太湖等重要河湖對流域水資源配置、保障流域整體供水安全和維護流域河湖生態健康起著重要作用,同時也是區域用水的重要保障,是探索開展水銀行方式配置流域水資源的重要地理基礎和得天獨厚的優勢。另外,太湖流域地處長江三角洲核心區,市場經濟深入人心、制度體系相對完善,各級政府和公眾對市場方式參與水資源配置、管理與保護的方式易于接受。

2 “太湖水銀行”模式的初步設想

2.1 “太湖水銀行”的定位和框架

太湖流域水質型缺水及流域河湖生態環境狀況不佳是長期面臨的水問題,通過沿江水利工程利用長江過境水資源改善流域河湖水環境、增加優質水源。目前,沿江水利工程引水、太湖等流域內優質水源的配置方式主要依據規劃方案和水量分配,只是規劃條件下的理想方案,在年度具體執行時受水文情勢、操作便利性等因素影響,目前工程調控以水位作為主要控制和考核指標,與需求端的聯系不夠緊密,不利于促進優質資源的合理、高效利用。另外,太湖作為流域水資源調配中心,其來水受上游水資源保護影響較大,目前的水資源管理手段難以度量不同來水區域對太湖水資源的貢獻[14]。因此,以“水銀行”模式探索太湖流域重要河湖的資源配置模式,主要目的是通過適當引入市場手段,通過價格機制一是促進骨干引供水工程從以“水位調控”為主的粗放式管理向以“水資源量高效利用”為核心的供需彈性動態平衡式管理,二是促進太湖等優質水源的管理從以量為主向量質并重方向轉變[15-16]。

定位:“太湖水銀行”是在行政主管部門指導監督下,以配合政府高效配置水資源、促進水資源節約保護為主要目標,以太湖等重點河湖(包括太湖、望虞河、新孟河、太浦河)所承載、調蓄、引進的水資源為主要標的,不以營利為目的,類似于銀行的企業化運作機構。其特點是通過準市場化、類似銀行的運作機制,利用價格機制促進需求端提高用水效率,實現供需彈性動態平衡,提高上游地區水資源保護的效益,促進流域內優質水比例的提升。

組建模式:“太湖水銀行”是由股東按照出資比例組建的股份制有限公司,初步考慮由中央政府、江浙滬三地政府出資。

經營活動:“太湖水銀行”經營活動以存水、貸水為主,兼有促成直接交易業務。存水是不同層次的客戶將工程引調水、暫時閑置不用的水或者節約出來的水存入水銀行,貸水是現有客戶或者潛在客戶根據需求向水銀行借貸水資源,直接交易則是用戶之間水量供給和用水需求相匹配時直接進行的買賣活動。

主要客戶:依據太湖-望虞河-新孟河-太浦河現有來水、出水類型,“太湖水銀行”的客戶分為兩大類型(圖3)——區域型存貸型客戶和企業型存貸型客戶(類似銀行的企業客戶和個人客戶)。區域型客戶指以河道為載體、水利設施為手段在太湖等重點河湖進行存貸水行為的客戶,主要是沿太湖等重點河湖進出水的行政區域,這類客戶通常存貸水量較大,且隨水文條件、區域需求等波動較大。企業型客戶指在太湖等重點河湖直接取水用于特定生產經營活動的企業,這類客戶與區域型客戶相比,取水用途明確,取用水量相對穩定。

圖3 “太湖水銀行”客戶組成

2.2 主營業務

2.2.1 存水

存水指區域型客戶、企業型客戶按照一定價格將水資源存入“太湖水銀行”的業務行為,既包含依托河道將水資源存入銀行的,也包括閑置未用和結余的水資源。

區域型客戶存水:近期(銀行成立初期),區域型客戶的存水業務主要指通過望虞河、新孟河調引長江水滿足太湖及下游需求的水資源,即通過引江濟太工程進入太湖的水量;根據引江濟太運行以來的監測資料,年均入太湖水量規模約8 億m3,新孟河建成通水之后引江入湖能力還將進一步提高。遠期,視銀行運行情況,可將流域內所有匯入太湖的水量作為存水業務,太湖來水包含上游湖西區、浙西區來水和望虞河新孟河引江入湖水量及陽澄淀泖區、杭嘉湖區的入湖水量,既包括流域本地降雨徑流匯入太湖的水資源,也包括流域沿長江水利工程引入的長江過境水匯入太湖的水資源,估計年均入湖水量規模為100 億m3左右。

企業型客戶存水:在取水許可水量范圍內因為技改、節水等結余出來可存入銀行的水資源。

2.2.2 貸水

貸水指區域型客戶、企業型客戶從水銀行提取水資源的業務行為,既包含依托河道將銀行中的水資源提出,也包含依托直接取水工程將水取出河湖的行為。

區域型客戶貸水:近期(銀行成立初期),跟存水相對應,區域型客戶的貸水是以引江濟太工程引水量為基礎計算的貸出水量,包括望虞河、新孟河兩岸支流的出水量和太湖出水量中按比例折算的部分。遠期,當存水業務以進入太湖等重點河湖的水資源全口徑進行結算時,貸水業務也采用相應口徑,即太湖等重點河湖通過支流河道提出的均視為貸水業務。

企業型客戶貸水:指太湖等重點河湖現有的直接取用水資源的企業或個人申請的增加用水業務,或者是新增企業和個人申請新取水業務。

2.2.3 直接交易

為了提升銀行經營活動活躍程度,在存貸水主營業務之外,考慮開設直接交易業務,當企業型客戶用水、售水需求匹配時,可在水銀行掛單,進行直接交易,交易書包含轉讓方可轉讓水量、購買方購買水量及用途、水量交割方式等。

2.2.4 期限

存水、貸水業務考慮短期和長期兩種(類似銀行的活期存款和定期存款)。短期為1 年內(最小期限為1 個月),長期為1 年。直接交易類業務期限由雙方商定。

2.3 價格體系

根據水銀行主營業務設立價格體系,由于存水、貸水業務分區域型和企業型,因此價格體系也包含了區域型和企業型兩類,直接交易價格由交易雙方自由協商。

2.3.1 區域型存貸水結算價

存水價格:近期,區域型存水主要指望虞河、新孟河引江入太湖的水資源量,其部分水量的動因是為了增加太湖及下游河網水資源量和改善水生態環境,且有明確的工程運行、水量水質監測等相關費用,可按照一般價格測算方法進行測算(包括工程運行成本、管理費用、利潤、稅金等)。遠期,所有進入太湖的水資源量都算為存水業務時,按照綜合考慮太湖水資源配置、保護等成本費用綜合測算后確定,同時考慮太湖流域水質型缺水的特殊性,考慮水質因子,設立浮動率指標,體現對存水的“獎優罰劣”原則,即優于入湖水質濃度控制值的,浮動率大于1(即上浮存水水金),達不到入湖水質濃度控制的,浮動率小于1 并按照水質等級遞減,直至為負(即下浮存水水金)。

貸水價格:近期,區域型貸水主要指引江濟太期間望虞河、新孟河兩岸支流的出水量及太湖沿湖河道的出流量,貸水價格可在存水價格的基礎上考慮一點浮動。遠期,所有流出太湖水銀行的水資源量都算為貸水業務時,按照存水水價一定上浮比例進行計算,相應的也以出湖水質為浮動因子,若優于出湖水質目標的,浮動率大于1(即上浮貸水水金),若達不到水質目標的(即下浮貸水水金),浮動率小于1,直至為0。

2.3.2 企業型存貸水結算價

存水價格:當企業型客戶有結余水量可存入銀行時,主要考慮其節水機會成本或者邊際效益進行測算。

貸水價格:當企業型客戶需要從銀行貸水時,以存水價格為基礎考慮上浮比例。

2.4 結算體系設計

“太湖水銀行”是以存水、貸水、直接交易為主營業務,考慮到水的流動性,“太湖水銀行”的資金結算體系需要在水資源實物量結算的基礎上結合價格體系才能進行,因此水資源實物量結算是整個結算體系的核心。

水資源實物量結算以水文監測及取水計量監測為基礎,涉及望虞河、新孟河引江樞紐及其兩岸支流主要口門、環太湖進出河流口門、太湖太浦河等直接取水等工程設施的計量監測,目前基本可以實現日水量監測及在線傳輸。考慮以“太湖水銀行”水資源實物量結算為核心,建立水銀行結算平臺,可逐日查看水資源實物量結算信息、價格及存貸水資金結算結果。

2.4.1 近期結算體系

近期,銀行的區域型存水、貸水業務是以引江濟太為核心的,結算體系設計中區域型客戶以引江濟太引配水量計量監控為核心,存水業務結算設施涉及望虞河常熟樞紐、新孟河江邊樞紐,貸水業務結算設施涉及望虞河、新孟河沿線重點口門,太浦河出流口門。結算期限為每年太湖水位低于防洪控制線的時間(即流域水資源調度期),以監測日均值作為結算依據。結算方式:貸水方按月在月初提出需求預繳貸水費用,每月月底結算一次,結余資金可轉至下個月使用,不足資金下個月繳足,年底進行本年度存貸水水量和費用清算。

企業型存貸水業務是常規取水,目前在太湖等重點河湖直接取水的重點取水戶均已實現在線監控,因此,結算體系中企業型存貸水業務的結算相對簡單,以直接取水在線監控實物量作為基礎進行結算即可。

2.4.2 遠期結算體系

遠期,銀行將進出太湖等重點河湖的水資源進行全口徑水量水質結算時,結算體系設計將從近期以引江濟太為核心的水量計量監控擴展至以太湖等重點河湖進出水水量水質的計量監控。結算設施將包含望虞河、新孟河江邊樞紐水量監測,環太湖進出水口門水量水質監測等。結算期限和結算方式同近期結算體系設計,由銀行負責在月初預收繳貸方資金,并支付給存方,每月月底結算,年終清算。

2.5 銀行的水資源儲備機制與風險控制

“太湖水銀行”為了實現資源豐枯調節功能,根據太湖引排及調蓄特性,設置水資源儲備制度,枯水年,流域來水偏少、供需矛盾突出時,釋放儲備,通過一定的制度安排,滿足用戶的部分或全部需求。“太湖水銀行”的水資源儲備包括兩部分:一是枯水年在允許的最大引江水量份額內,通過擴大引江增加的資源儲備(這部分資源儲備也是根據需求浮動的);二是在太湖允許最低生態水位至太湖常水位之間的調蓄量。

若遇特枯年份同時長江來水預測嚴重偏少時,則啟動流域應對特殊干旱應急預案體系,采用行政手段進行用水管制,避免出現擠兌現象。

2.6 水銀行的監管

考慮到水資源的流動性、公益性等特點,政府需要對“太湖水銀行”實施監管,目標主要是防止壟斷發生、保障第三方利益和生態環境保護要求,具體任務有四項:一是組織對可能引起生態環境不利影響的存貸水業務進行評估,對涉及第三方利益的業務進行論證;二是制訂水量交易與調度管理辦法,保障存貸水業務順利實施;三是不斷完善水資源監測監控體系,持續提高結算保障水平;四是監督水銀行定期發布水資源實物和資金結算報表的真實性及銀行資金的使用。

3 結論與展望

3.1 結論

本文探索的“太湖水銀行”模式近期聚焦引江濟太水資源調配市場化運作,通過價格機制促進需求端高效利用長江過境水,具備操作基礎和現實需求,可進入可行性研究階段并盡快運行,逐步摸索出一套適合流域的水資源價值度量和結算體系。

從操作基礎來看,引江濟太實施18 年來對補充流域優質水源改善流域水資源條件效益明顯,工程體系完備,調度響應水平及信息化程度較高,主要引江、沿線配水工程已實現在線計量監控,具備結算基礎,擴大引江濟太通道的新孟河也即將竣工通水整體供給能力還將進一步增加。從現實需求來看,目前引江濟太經費由中央預算補助和省(市)財政共同籌措,近年來面臨中央預算補助經費年初制定和年底考核難以匹配的壓力,啟動水銀行模式的市場機制,在規劃確定的取用水總量天花板下,利用需求側按需購買的方式靈活調控供給側的使用,提高資源利用效率,對于涉及的蘇浙滬三省市來說,只是經費的計算方式發生了變化,且更多與水的需求直接掛鉤。

3.2 展望

“太湖水銀行”模式遠期聚焦如何改善河湖水質,提高本地河湖水資源的綜合價值等問題,以“獎優罰劣”為核心初步設計了水資源量質結算體系,通過價格機制促進上游資源保護、下游節約利用和太湖等流域重要河湖的綜合保護。這一思路著眼于水資源量質并重的根本特征,利用經濟手段彌補當前以考核等為主的行政手段,未來還可向水資源資產化運作方向拓展,并且可從流域拓展至區域、城市。

筆者認為,“太湖水銀行”還有以下需要進一步研究的關鍵問題:

a.與現行管理制度的協調配合。目前流域內已經實施的最嚴格水資源管理制度、水量分配方案、取水許可及計劃用水管理等行政性制度構成了現行水資源管理的基礎。“太湖水銀行”模式結合了“水量與水質統一、上游與下游協調”等現實管理需求,部分突破了現有行政管理制度框架,在具體實踐過程中,需要根據實際運行情況,處理好行政管理邊界與市場運作空間之間的關系,例如,在太湖流域水量分配確定的重點河湖分水指標限額內進行年度的靈活區域貸水行為,企業存貸水則也需處理好與取用水計劃管理的關系等。“太湖水銀行”模式的設計不是用市場手段完全替代行政管理,而是在實踐過程中利用市場手段輔助行政管理,促進水資源管理效益效率的發揮。

b.存貸水業務與調度保障。“太湖水銀行”的存水、貸水及其他交易行為的履約可靠性主要依靠水利工程調度保障。當前整個水銀行中涉及的水利工程管理體系非常復雜,又關系流域、省、市、縣多級管理主體,調度管理按行政指令執行。需要進一步研究如何在行政手段以外輔助利用經濟手段建立水利工程調度與水銀行中存水、貸水等相關行為的關系,確保銀行業務能順利執行。

c.公司治理結構和盈利資金使用。“太湖水銀行”按照股份制有限責任公司方式組建,參考現代企業治理方式并結合“太湖水銀行”公益性屬性,應細化研究其治理結構包括股東及權益、董事會組成、監事會等,明確決策、執行、監督等機制。同時,應研究如何在保證“太湖水銀行”持續經營的基礎上,將部分盈利用于流域水資源管理與治理,例如成立太湖基金,支持相關基礎研究、流域內重點區域治理和技術創新。

d.遠期考慮水質因素的價格制定方法。“太湖水銀行”的價格體系設計提出在遠期綜合考慮太湖水銀行水資源配置、保護以及水質因子,設立浮動率指標,體現對存水的“獎優罰劣”原則,需要結合太湖的治理目標、長期以來進出湖水質與太湖水質等的關系研究,選取關鍵水質指標,并研究浮動機制。