美國環評公眾參與程序司法審查標準的經驗及啟示

張曉云

(安徽科技學院,安徽鳳陽233100)

一、問題的提出

隨著生活水平的提高,社會公眾對風險感受與認知不再僅聯結在自身受害的經驗上,而是將時點往前推移到尚未興建的開發建設項目上,公眾對尚未成形的開發建設項目在未來可能產生的環境風險、健康風險以及財產損害風險等已有相當疑慮,也質疑官方所提供的科學數據與說法,公眾因此而產生了環境決策上的民主參與以及風險溝通的社會需求,這也是環評制度的關鍵功能承載[1]。環評公眾參與作為環境保護的重要力量日益受到我國的重視,相關法律、法規、規章等,對公眾獲取環境信息、參與和監督環境保護權利等進行了保障。如2015年9月1日施行的《環境保護公眾參與辦法》明確規定,征求公眾意見,調查的人數范圍應當綜合考慮相關事項或者活動的環境影響范圍和程度、社會關注程度等因素確定。但在具體實施過程中我國環評的公眾參與出現許多相關的衍生問題,公眾參與的效果遠沒有達到預期,環評公眾參與不完整、不及時、不充分,公眾參與難且參與效果不佳,流于形式、弄虛作假等也并不是個別現象。特別是2017年1月1日實施的《建設項目環境影響評價技術導則——總綱》,將公眾參與和環評文件編制工作分離,建設單位是建設項目的利益主體,由其組織開展環評公眾參與,難免會有利益的偏向性,會使公眾權利保護存在很大的不確定性。

環評公眾參與程序的司法審查是保護環境公眾參與的一種重要方式。實踐中,我國公眾在面對環評糾紛,自身權利受到侵害時,傾向于“曝光式”參與、“群體性事件式”參與,往往不懂或不愿采用司法救濟的手段解決問題。這不僅表現出我國公眾法律意識淡薄的狀態,更重要的是它顯示出我國環評公眾參與司法審查的薄弱。

在美國,聯邦最高法院對于純屬程序問題的公眾參與,表示大力支持。認為其為環評制度的核心所在,具有相互溝通、影響行政機構實質決定的作用。在這種思想指導下,美國法院對環評公眾參與的履行有著較為嚴格的要求。此外,法院還承認公眾參與在環境信息溝通和風險溝通中的功能。如“Andrus v.Sierra Club”[2]案中,法院認為,“公眾參與一方面顯示行政機構在決定時已經考慮環境因素,另一方面也告知人們,行政機構的決定可能帶來的環境影響”。在環境危機面前,美國法院通過審理環評公眾參與程序,強化司法審查,有力地保護了公共環境利益并約束了政府的有關環境行政行為,可供我們吸收或者借鑒。

二、美國環評公眾參與程序的司法審查標準

公眾參與是環境法的一貫主題,美國在環境管理體制方面的突出特點之一就是將公共行政管理與公眾參與有機結合,由《清潔空氣法》等法規專設“公民訴訟”“司法審查”條款提供保障,借以彌補環境行政管理的不足,克服其可能的懈怠傾向,提高國家環境管理的效率。

美國環保黃金時期,法院采用司法積極主義,不僅在審查時要求行政機關對于相關事實提供更多的解釋,也積極地監督行政機關的政策決定。加上環境問題具有一定的復雜性和專業性,公眾難以獲得或了解政策作出過程中所參考的信息是否合理,所以法院積極發揮其審查功能,在保護公眾利益的同時,也確保立法能被行政機關遵守,保障環境法規目的被實現。但司法機關仍不能過度干涉行政權,只能通過程序的要求,監督行政機關的權力行使是否符合法律的規定[3]。

(一)美國環評公眾參與程序權的可審查性

公眾參與長期以來一直被認為是《國家環境政策法》的顯著標志,《國家環境政策法》作為程序性立法,其功能就在于產生信息,使權責機關、其他單位以及最重要的公民團體,能夠根據此信息,進行互動與運作,從而產生符合環境保護的決定。環境質量委員會的規章對公眾參與的程序作了詳細規定,包括參與階段、參與范圍、參與效果以及參與的限制等。同時,美國的《聯邦行政程序法》《資訊自由法》以及《潔凈空氣法》等法律程序的規定,都可以作為環評公眾參與的基礎。而且美國有許多州都明文規定了環境權的保障。例如,美國《伊利諾伊州憲法》第11條第2項規定：“任何人均有健康環境權,任何人都應遵守適當的法律程序,實施此權利以對抗任何政府或私人。”所謂環境權是指公民得以要求其所處的環境資源具有基本生態功能的權利,其包括四個方面的內容：一是優良環境享有權;二是惡化環境拒絕權;三是環境知情權;四是環境參與權。法律賦予公眾環評參與權,那么當此程序權遭受侵害時,其本身能否如實體權利一樣具有獨立的訴訟權能?由于美國行政程序法對司法審查采取開放的設計,原則上對行政機構的作為都可以審查。雖然有關環評的相關法律沒有明確規定司法審查,但實務上,若認為行政機構在環評程序中未依規定進行公眾參與程序,仍可以提起訴訟,使得環評的公眾參與更具有其制度上的尊嚴[4]。

如在“Summer V.Earth Island Insititute”案中,Justice Breger法官認為Scalia大法官未能言明為何“程序性權利”的本質將使其不同于其他權利,程序性權利受侵害本身已滿足“事實損害”的要件,環保團體應具有當事人資格。美國1998年“Ohio Forestry Association Inc.v.Sierra Club”[5]案中,雖然美國聯邦最高法院對于聯邦森林管理方案采取較為嚴格的認定,認為欠缺成熟性,不得對其請求司法審查,然而在判決中特別提到有關環境影響評價公眾參與程序的司法審查問題。法院認為,“《國家環境政策法》與其他法律不同只確保一個特定的程序,而不是一個特定的結果。因此,一個具有適格性的當事人,主張其受到行政機構未遵循環評程序的損害,在此違法行為發生之時就可以起訴,因為其請求永遠不可能更成熟。”此案確立了環境影響評價程序請求司法審查的時點與其原本行政決定程序獨立分離判斷的審查模式。“Colorado Environmental Coalition v.Lujian”[6]案中,原告環保團體主張美國聯邦特種部隊將五個荒野研究區域自荒野地建議名單剔除前未進行補充性環境影響評價,違反《國家環境影響政策法》。內政部長則主張該行政決定僅為對總統的建議,并非最終行政決定,原告不得對其提起訴訟,請求司法審查。美國聯邦科羅拉多區法院認為,是否有進行補充環評的必要純粹為法律問題,無須事實進一步的發展;且原告等所受之“未經環評程序的損害”,在后續程序中無法被彌補,而認定原告的請求具備成熟性。在本案中,美國聯邦科羅拉多區法院單純就未進行環評的決定是否足夠成熟以進行司法審查,采取將環境影響評價程序獨立與原本行政決定程序的審查模式。上述案例說明,美國環境影響評價制度因其以程序為核心的設計,取得與其所附加的原本行政決定程序分離而獨立的地位。當事人可以在實體決定做成前,就環境影響評價的進行與否或其參與程序的瑕疵請求司法審查。

(二)美國環評公眾參與程序的司法審查標準

美國法院在環評公眾參與程序的審查標準上,基本是依據“實質證據標準”以及“恣意任意標準”。法院要求行政機構必須在正式的法令制定程序上,謹守法律所授予的權限,以及應當考慮所有的相關事實,而不能有任何的錯誤發生。

1.實質證據標準。1938年“Consolidated Edison Co.v.NLRB”[7]一案,最高法院給予了實質證據標準明確的定義。實質證據是指相關證據,自心智正常的理性人觀之,就可以認為足以支持其結論者[8]。之后的“Universal Camera Corp.v.NLRB”[9]一案,最高法院進一步澄清,實質證據標準的判斷,必須訴諸于聽證記錄的整體,即法院不得僅審查得以導出支持行政一方結論的證據。如“Vermont Yankee Nuclear Power Corp.v.Natural Resources Defense Council”[10]案中第三人提出“排除了‘公布和交叉’的決定剝奪了他們由正當程序條款保證的富有意義地參與許可過程的機會”。法院對此作出了決定,“因此,我們被要求來決定部門規定的這個程序對解決這些問題來說是否充分”。并在法院意見中寫道,“詳細檢查了作為整體的記錄,確保提供一個富有意義的真實的參與機會……”。實質證據標準在美國司法實務上,很多情況下是適用于當行政法法官和行政機關最終的認定不一致時,法官應如何自處的問題。

2.恣意任意標準。恣意、任意審查標準是1946年《聯邦行政程序法》所定的審查標準,該法第706節第(2)款A項規定了“專斷、任性及濫用裁量權”標準審查。行政程序法本身未做進一步定義,但一般著作都以1935年美國聯邦最高法院在“Pacific States Box&Basket Co.v.White”一案的見解為代表：“凡能設想有一事狀態可以合理支持爭議的行政行為時,即應該推定該事實狀態存在;想要挑戰該推定者,負有證明該爭議的行政行為存在恣意的舉證責任”。據此,恣意標準被認為是一種極度順從的審查標準[11]。自1971年“Overton Park”一案開始,法院逐漸強化恣意、任意標準的審查密度。該案馬歇爾大法官明確指出：“法院有責任就行政機關的事實認定是否足以支持其決定,進行‘徹底且詳細’的審查。”如“Sierra Club Nyc v.United States Army Corps of Engineers”[12]案中上訴法院認為法院對環境影響評價報告的司法審查主要是程序審查,法院有權審查環境影響評價報告是否充分地遵守程序,如“他們采取程序的步驟;EIS所有部分的補充建議……”。

3.“實質證據”與“恣意任意標準”適用的區別。“實質證據”以及“恣意任意標準”的適用取決于該機構達成決定的方式。如果決定是在聽取證據的聽證會上作出的,則必須記錄在案,并有確鑿的證據作為佐證。如果一個機構的決定是由準司法聽證產生的,那么法院應該使用實質性證據標準。但是,如果行政機關的決定是在沒有聽證的情況下作出的,或者聽證是自由裁量的或者是信息性的,與此相反在裁判和證據方面,審查的標準是武斷和反復無常的標準。因為法院有更為完整的記錄在案。因此,當法律要求聽證時,可以推斷,行政機關行使自由裁量權的自由度較低,行政機關的決定必須以事實調查結果為更仔細的理由。當行政機關的決定不涉及聽證時,恣意任意標準起到了司法約束的作用。

《紐約州環境質量審查法》規定,在環評報告提交后,行政機關應決定是否就擬議行政的環境影響舉行公開聽證會。在決定是否舉行聽證會時,行政機關應考慮：公眾或相關機構對行動的興趣程度;是否提出了實質性或重大的環境問題;提出的緩解措施是否充分以及是否考慮了替代方案;以及公眾聽證會通過公眾評論的論壇或有效收集機制,在多大程度上有助于機關決策過程。雖然《紐約州環境質量審查法》要求機關作出決定,是否舉行聽證會的實際決定完全由行政機構自行決定。此外,如果一個機關確定由于擬議的行動對環境造成重大影響,有必要舉行聽證會,則舉行的聽證會不是裁決性的或準司法性的,而是信息性的。因此,根據《紐約州環境質量審查法》對聽證產生的機關決定進行司法審查時,應采用任意性標準,而不是實質性的證據標準。

(三)美國環評公眾參與程序的司法審查強度——嚴格審查

司法審查時,法院對于不同的行政行為給予不同程度的尊重,其不同的尊重程度反映在法院所采取的審查標準,而審查標準如何適用則稱為審查強度。嚴格審查的要求必須結合《行政程序法》第706(2)(a)條所規定的司法復審標準的新解釋的發展來理解,該條要求法官宣布“恣意、任意”標準的行政行為無效。在1970年代以前,“恣意、任意”無常的審查標準的適用非常有限,只要求該機構的行動必須以“最低限度的合理性”為基礎,然而在整個十年,對該標準的解釋變得更加嚴格,產生了所謂的“嚴格審查”,其目的是確定了該機關是否“適當考慮”了提交其決定的事項。“Citizens to Preserve Overton Park V.Volope”案是這一新的解釋的處分點。在“Overton Park”一案中,爭論的焦點是交通部長批準一條高速公路通過位于孟菲斯市的一個公共公園,盡管該案的批準程序是非正式的授權程序,法院指出,司法審查必須是徹底和詳細的,包括對事實的認真分析,以確定最后決定是否“基于對所有有關因素的考慮,是否有明顯的判斷錯誤”。從“Overton Park”案中,可以明顯看出審查既包括實質性要求,也包括程序性要求。就程序性方面而言,有關機構必須表明,它已經對公眾咨詢期間的所有重大問題作出了回應,并檢查了所有因素,審查了所有相關因素。其中程序方面的核心要求是該機構應詳細解釋其決定,說明理由,允許公眾有效參與管理過程。例如,是否對反對意見有所回應,是否聽取利害關系人意見等。在程序審查與實質審查之間,實際上反映了法院對行政行為進行司法審查的強度。不同的司法審查強度體現著法律對行政機構的不同要求,體現著法院對行政機構不同程度的尊重[13]。在環評案件中,法院認為如果行政機構的決定符合法律和立法授權,行政機構就對認定事實和做出決定具有自由裁量權。例如“Drakes Bay Oyster Co.V.Jewell”[14]案,該案中德拉克斯灣牡蠣公司與內政部就續簽經營許可證進行了多年斗爭。內政部長認為根據《雷耶斯荒野法案》該地區被指定為潛在的荒野,加上公共政策考慮,他有義務拒絕簽發許可證。法院也支持了內政部的決定,其在判決中指出,“立法授權允許內政部在沒有考慮環評報告內容的情況下拒絕延長許可證。因為只要環評報告的編制滿足了《聯邦行政程序法》“嚴格”審查的標準即可,從而排除了“恣意”審查標準下,該行政決定被推翻的可能”[15]。

但在美國環評公眾參與程序的司法審查中,無論何階段的公眾參與程序,法院都趨向從“實質”上認定相關行政機構有無滿足法律、法規規定的公眾參與的需求[16]。例如,是否符合《國家環境政策法》規定的征求公眾的意見的程序要求;主管機關是否就環境影響評價分析的信息進行了充分的公布。在“Alliance to Protect Nantucket Sound,Inc,v.U.S.Department of the Army”[17]案中,從事風力發電的Cape Wind公司根據《河川港口法》,于2001年11月20日向美國陸軍工程隊申請航行許可,美國工兵軍團許可并授權Cape Wind公司在馬薩諸塞州近海的岬山興建和操作信息收集塔,收集信息用以評估風力發電廠建設的可行性。12月4日,陸軍工程隊宣布考慮Cape Wind的申請案,邀請公眾在2002年5月13日前提供書面意見,并在該期間內舉行二次聽證會。2002年8月19日,陸軍工程隊根據《國家環境政策法》的規定,審查環境影響評價說明書和無重大影響報告后,核發Cape Wind申請的航行許可,但附帶16項條件,包括保證在5年內拆除信息收集塔,30萬美元緊急維修和拆除保證金以及準許政府、研究機構或其他組織團體設置信息收集設備等。當地居民與環保團體質疑,該工兵軍團對環境影響評價的相關分析資料并未予以公布,使得公眾的意見難以表達,向聯邦馬薩諸塞州州區域法院提起訴訟。原告主張Cape Wind公司申請的信息收集高塔是沒有先例的開發案,陸軍工程隊應根據環境質量委員會的《國家環境政策實施程序條例》1501.4(e)(2),公布環境影響說明書和無重大影響評價報告書初稿供公眾提供意見。同時軍方的環境影響評價說明書沒有公眾參與的程序。一審法院判決環保團體敗訴。環保團體提起上訴,二審法院認為：“該主管機關已經采取公示的方法,通知公眾參與,且公示期長達5個多月,并主持了兩次聽證會回應公眾的意見及問題,已屬于盡可能提供公眾參與程序,其公眾參與的程序已經足夠了。”但第九巡回法院認為：“由于軍方就環境影響評價的資訊未提供充足,使得當地居民與環保團體即使有參與聽證,但也因為欠缺充足的信息而無法發言,所以即使有一定公布期及多次聽證會議,仍不是屬于實質的公眾參與保障。”“Tomac V.Norton”[18]案中,因許可 Pokagon Band of Potawatomi Indians族建立賭場,印第安人事務局被質疑違反了《國家環境政策法》。地區法院的見解認為,曾有過廣泛正式及非正式的參與機會的情形下,環境影響評價報告仍必須依照C.F.R.§1501.4(e)(1)的規定為公眾意見的征求。因此,未依照法律、法規規定的公眾參與程序所獲得的公眾意見,仍不能表明相關行政機構已經履行了法律法規所規定的義務,盡管有過類似的公眾意見收集形式。

三、美國經驗對我國的啟示

(一)我國環評公眾參與程序司法審查標準的局限性

司法審查的界限在不同種類的訴訟中,會有不同的審查強度,環評訴訟因具有高度專業性或牽涉科技的使用,通常認定法官審查時應該自制且尊重行政機關的決定。如“孫云峰等訴湖州市環境保護局環保行政審批”①參見德清縣人民法院(2015)湖德行初字第72號行政判決書。案中,被告稱“根據《中華人民共和國行政許可法》第三十六條、第四十六條、第四十七條規定,《行政許可法》并未列明重大利益的情形,據此實施環保行政許可是否涉及重大利益以及是否舉行聽證(除法律、法規、規章規定外),屬于行政機關自由裁量權”。筆者在中國裁判文書網上以“環評批復”和“公眾參與”為關鍵詞搜集到相關案件130余起,通過梳理裁判文書發現,各地法院在對環評公眾參與程序進行審查時,普遍對環評公眾參與程序往往只進行形式上的程序審查。形式上的程序審查,主要是指法院初步審查被告是否履行了形式意義上的程序義務,而不對程序內容進行實質審查。即主要審查環評審批中公眾參與的部分是否符合法律規定的標準,對公眾意見采納、公眾參與組織、過程和結果等不過問。如“張家軍因與被上訴人湖南省環境保護廳、原張家軍與湖南中煙工業有限責任公司常德卷煙廠環境管理行政許可”②參見湖南省長沙市中級人民法院(2014)長中行終字第00038號行政判決書。案,上訴人張家軍稱：“常德卷煙廠提交的《公眾參與調查表》存在嚴重造假,其中有兩份調查者與被調查者是同一人;有一份只有調查人與被調查人姓名,調查內容為空白;另有18份被調查者沒有簽名。”二審法院認為：“常德卷煙廠提供的《公眾參與調查表》,存在個別記錄不完整或不準確的情況,但不能據此認定為嚴重造假行為。常德卷煙廠于2012年7月至8月,在當地報刊、網站發布所涉技改項目環境影響評價公眾參與信息公告、進行環評審批前公示,向公眾進行問卷調查的事實,有當時的報刊、網頁截圖、《公眾參與調查表》證實,足以認定。”“張麗娟訴杭州市環境保護局”③參見江蘇省鎮江市京口區人民法院(2017)蘇1102行初25號行政判決書。案中,法官在判決中指出“公眾調查和公示公告均是公眾參與的主要形式。環評機構亦在西溪誠園公告欄內進行了公示公告,保障了原告的公眾知情權及監督權,且其收回的公眾調查表數量符合相關法律、法規的規定。”諸如此類案件涉及環評公眾參與的充分性和真實性問題,但法院在審判過程中,只采用了形式審查方式,即環評公眾參與程序只要滿足《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中規定的一種或幾種公眾參與的形式要件,就判決公眾參與部分合法。只發現有環評的過程,有公眾參與的內容就認定程序正當則往往會導致錯誤判決。在這里要審查公眾參與的程序中公眾是不是真正的利害關系人,其環評的過程是否符合實質[19]。正如“胡宗強訴鎮江市環保局”④參見杭州市下城區人民法院(2015)杭下行初字第92號行政判決書。案中,法官所言：“環境影響有重大利害關系的居民卻沒有一人被征求或聽取意見,既有違公眾參與的公正性,也有違公開、公平、公正的原則。被告在環評審批中未盡到對公正參與情況客觀性、全面性、公正性的審查義務,明顯存在不當。”

國家的經濟發展與環境保護的平衡仍在磨合之中,但如何平衡對行政部門決策帶來的沖擊,此有賴于行政司法部門共同尋找出雙贏模式。作為外部監督機制,司法審查承擔著維護環評公眾參與有序運行、保障公眾環境參與權利的重要職能[20]。司法若能堅持對環境影響評價報告信息與運行的相關程序進行嚴格的審查,將可適當監督并糾正行政機關的偏差,只有這樣才能真正落實法治國家的要求。

(二)美國環評公眾參與程序司法審查標準對我國的啟示

美國環境影響評價制度在設立初期也非常粗糙和不完善,正因為法院的嚴格審查,通過程序控制與判決中的說理,督促各行政機關在決策時,必須將環評程序融入其中,考慮該決策行為可能對環境造成的影響。其基本的審查態度便是要求行政機構應當積極從事環評信息的收集、分析、需求大眾的評論,以避免其環評決策受到法院的推翻。其結果就是,“越來越將環評的審查對象聚焦于政府,政府是最大的潛在的環境影響者,聚焦政府的實質也就是將環境影響評價的審核范圍涵蓋項目環評、規劃環評”[21]。與此同時也促進了行政機構、學者專家以及公眾之間的互動關系,促使科學理性與社會理性展開交流[22];調整并強化公眾在風險決定中的地位,回應公民社會的發展,從而使行政部門的決策更具正當性、專業合理性以及提高了大眾的可接受性。如“Calvert Cliffs’Coordinating Committee V.United States Atomic Energy Commission”案及后續案件通過下列手段基本上將《國家環境政策法》和環境保護民主化：(1)允許市民挑戰行政機構不準備環評報告的決定以及其所提交的并不充分的環評報告。(2)為行政機構、為公眾評論參與開放環評范圍確定程序提供了誘因。(3)詳細界定了行政機構足以擊敗環評挑戰的公眾參與程序以及外部信息來源[23]。這樣的審查程序,是結合了有效的監督與司法自制。法院監督者的角色并不是使其成為行政機構的對造,相反,法院與行政機構是共同促進公益的伙伴,是合作實現正義的工具[24]。且著重于程序強化的司法監督不僅可以降低未來從事司法審查的次數,通過行政機構更完整的記錄,改善未來司法監督的品質。

美國環評訴訟的歷史背景,與我國當前的社會發展符合,人們擔心項目開發對當地環境的破壞和對身體健康產生影響,不再全盤接受政府所喊出的經濟發展口號,更愿意深入探討環境保護與開發之間平衡的可能性,在監督政府施政的力度上比以往更強烈。由法院來解決環評中公眾參與的有效性是環評行政訴訟案件的核心內容[25],是現代法治國家無漏洞權利保護和分權制衡的現實需求。盡管環境立法模糊、通過大量的不確定法律概念賦予行政機關較大的自由裁量權,但依然不能逃離法律的監督。法院在尊重環境部門實體權限的基礎上,應及時介入審查環評審批公眾參與程序,迫使環境行政機關遵守環評程序,充分重視公眾參與權,并在對公眾意見逐一回應及有效溝通交流的基礎上,使其在環評決策過程中將環境利益納入考量,不能僅作形式上的、“裝飾性”的意見征詢,不能弄虛作假,如此才能使公眾真實表達其意志和訴求。但司法審查的執行,是權力互動的角力場,司法不能以保護環境為理由,毫無限制地擴張司法權。化解這一難題,就要求法官熟練掌握司法積極主義展現的技巧。本文認為應采取類似美國法院以程序來控制行政行為的典范模式,對環評公眾參與程序進行嚴格程序審查的態度。且由司法在禁止恣意及嚴格的程序中審查來確保公眾在環評的程序參與地位,此一理念其實已充分反映在《奧胡斯公約》的規范中。

1.程序性嚴格審查原則。我國法院在審查環境影響評價報告審查決定時,只重視就法律要求進行合規則式的審理,但這卻易使法律思維與社會現實分離,結果是法條主義,規則的適用不再充滿對目的需求和結果的注重,從而無法保證行政行為實質意義上的公正和合理。如關于被告是否應告知原告聽證權利的“王坤杰訴昆山市環保局”①參見江蘇省昆山市人民法院(2014)蘇中環行終字第0001號行政判決書。案中,法院只是從被告的行為是否符合標準目錄要求出發進行審查的。“邢淑芳與環保行政批復”②參見北京市第二中級人民法院(2014)二中行終字第48號行政判決書。案中,法院認為：“關于邢淑芳主張房山環保局作出《批復》違反法定程序一節,房山環保局在受理案涉環境影響報告書及就案涉環境影響報告書作出《批復》后,均在其政府網站公布了受理、審批的相關信息,符合《中華人民共和國環境影響評價法》及《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的相關規定。”這種合規則式的審理,與法治國家強調依法行政原則背道而馳,需邁向實質意義上的合法性審查,增加法律原則性和目的性的要求[26],這是對環評程序合法性審查的根本性修正。即法院在審查時,并不意味著只要單純地在形式上對履行行政程序的事實加以審查就足夠了,其核心功能應將自身置于整體決策過程的一環,努力通過由司法審查權的行使,使環評決策程序能導向于一個信息透明、公開與充分對話的程序理性。我國臺灣地區學者張文貞教授指出：“盡管當前關于全球行政法的內涵、范圍及法源尚存有諸多爭辯,但全球行政法的規范核心已達成共識,即‘給予當事人陳述意見的機會’。因此,行政行為的司法審查應將重點放在程序審查,而且當法律的規范構成要件的效果是指向程序作為時,法院對此規范要件的審查密度也應提高。”[27]程序上的嚴格審查,具有形成公眾公民身份自我認知的功能,同時通過訴訟上法院職權調查的行使,可以適度平衡不足的信息公開,具有補充整體環境回應機制的功能。

2.具體的司法審查范圍。基于環境事務所具有的高度風險溝通需求,法院在審查上應注意促進決策者與公眾間實質、有效的對話、溝通與回應的程序,提升公眾可接受度并有助于形成共識。(1)環評信息是否充分公開。環境決策需要通過公眾的參與來實現,而環評相關信息公開是公眾參與的基礎和前提,它能讓公眾充分了解建設項目的環境影響,使所有利益相關者能夠實現知情決斷。如果沒有公眾的參與或缺乏與公眾的交流,是無法判斷公眾對項目是否具有足夠的承受力以及所建項目對社會成員是否帶來較好的主觀感受的。因此,環評信息公開的充分性,關系到公眾能否有效監督環評審批行為與維護自身權益。法院在具體個案中審查時,可借鑒美國法院的審查方式認定是否足以為公眾(尤其是利害關系人)所知悉。具體而言：一是環評信息的公開是否符合相關法律、法規規定的各程序征求公眾意見;二是相關單位、環評主管機關環評信息是否充分公布,因為環境信息獲取量的多寡直接決定公眾參與程度的高低;三是公開方式是否足以讓公眾所知悉,有些公開是否形同虛設,如在報紙等新聞媒體公開的,相關信息所占篇幅或版面,是否足以引起公眾的注意[28]。(2)公眾是否有效參與。公民參與的方式相當多元而且富于彈性,法院在審查環評審批公眾參與方式時,必須從確保相關公眾有效參與的角度出發。所謂“有效參與”則是指在參與主體、參與過程和參與方式等各方面都要有合理的安排。即主要從參與領域、參與方式、參與效果方面審查。據此,法院應重點審查所選擇的公眾參與對象和調查的內容應與環境影響程度相關聯,利益相關者的意見在所選擇的參與方式中,能否被充分表達,不同意見是否能充分交流和辯論。在此可以借鑒美國的利益衡量標準。至于利益輕重的判斷,應視個案所涉及的權利種類、侵害手段的強弱、侵害范圍的大小,與造成實質損害風險的大小等因素綜合判斷。同時,應審查是否有充分尊重少數人意見,參與代表人是否真正全面代表了其所應代表人的利益。(3)增加行政機關說明義務。說明理由是良好行政的基本原則之一,作為行政機關權力行使的一項程序性義務,在保障公民程序性權利的同時,也有助于法院開展有效司法審查。環評訴訟中法官必須面臨許多的專業知識,一般認為,法官應當充分尊重行政機關在其行政管理專業范圍內所作出的判斷,而不應輕易地以自己的判斷代替行政機關的判斷。除非存在越權或濫用職權的情況。因此,只有要求行政機關善盡說理義務,司法才能介入審查。所以,增加行政機關的說明義務,一方面實現了司法對行政權的有力制衡,避免對行政權的過度干預;另一方面也確保司法能夠有效審查行政行為,發揮司法的救濟功能,更推動行政機關完善決策的程序規定。具體而言,可以運用過程性審查方法。該方法要求環評報告審查決定作出的行政機關對其作出決定的過程進行解釋,即環保機關對公眾參與方式的選擇是基于什么理由、在參與過程中是否充分考慮了各種相關因素、相關利害人的意見是否采納、按照什么邏輯得出了環評審批的結論。

3.環評公眾參與程序司法審查的結果。環評程序中的公眾參與權與實體結論的公正性息息相關。司法實踐中,法院對程序違法的審查存在著違反法定程序和程序瑕疵兩個標準,而這分別產生不同的裁判結果。(1)不可治愈的非重大明顯瑕疵,違法的行政行為,得撤銷。如最高院公布的典型案例“夏春官等環保行政許可”①參見江蘇省鹽城市中級人民法院(2014)鹽環行終字第0002號行政判決書。案中,法院在判決書中指出：“被告在作出《審批意見》前應當告知四名原告享有聽證的權利,其未告知即徑行作出被訴《審批意見》,違反了法定程序,依法應予撤銷”。(2)可治愈的非重大明顯瑕疵,違法的行政行為,不予撤銷。在環境影響評價報告審查決定案件中,我國法院已經認同了程序補正和輕微瑕疵程序“自愈”的觀念。

四、結語

習近平總書記在中共中央政治局第四十一次集體學習時強調,“推動綠色發展,建設生態文明,重在建章立制,用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境……完善環境保護公眾參與制度”。即“最嚴”的法治觀,必須靠制度、法治和正確的群眾路線來推進和形成。在中央全面深化改革領導小組第十四次會議上,他再次強調：“生態文明建設要形成政府主導、部門協同、社會參與、公眾監督的新格局。”[29]無論從宏觀視之,還是從微觀探之,習近平總書記的論述無不與環境公眾參與密切關聯。公眾參與環境決策是我國政府推動依法行政、建設法治政府在環境保護領域的重要體現。我國2014年新修訂的《環境保護法》正式確定了公眾參與法律制度,實踐中,我國沒有太多的經驗積累,也沒有豐富的司法實踐。由于我國環評法制上對環評參與方式規定的“彈性化”和互相之間的可替代性,法院往往僅僅審查形式合法性,而就公眾參與方式選擇的裁量權行使未予涉及。應該說在形式合法性的層面,這些判決都無傷大雅。但從司法促進環評風險決策中的風險交流,調整多種利益的功能發揮的角度,除了立法本身的剛性提高為司法提供武器外,其本身也可以在公眾參與方式的選擇裁量,公眾評論機會的賦予,公眾意見處理反饋情況等問題上有更深入介入[30]。