應(yīng)急征用制度完善研究

王紅建 劉 輝

(1.2.鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南鄭州450001)

突發(fā)事件，通常又被稱為緊急事件，一般是指突然發(fā)生并危及公眾生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)秩序和公共安全，需要立即采取措施加以面對的重大事件。[1]因突發(fā)事件具有發(fā)生的不可預(yù)測性和處置的緊急性，應(yīng)急管理機(jī)關(guān)可能難以及時(shí)調(diào)動(dòng)足夠的物資、設(shè)備以及人員采取應(yīng)急處置措施。為有效應(yīng)對突發(fā)事件所帶來的危害，此時(shí)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)就需向單位或個(gè)人征用應(yīng)急處置所必需的財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)，因而相關(guān)法律有必要規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對過程中的應(yīng)急征用制度。許多突發(fā)事件應(yīng)對法律對應(yīng)急征用及補(bǔ)償制度有所規(guī)定，但大都只是原則性的，應(yīng)急征用在實(shí)踐過程中面臨著征用主體、權(quán)限、程序以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式等不明確的問題。因此，本文將對突發(fā)事件應(yīng)急征用及補(bǔ)償制度中存在的問題進(jìn)行探析，并對該法律制度的完善提出相關(guān)建議。

一、應(yīng)急征用的界定

(一)應(yīng)急征用的概念、屬性

行政征用是指國家為了公共利益的需要，根據(jù)法律法規(guī)強(qiáng)制取得集體所有土地的使用權(quán)、公民私有財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)或勞務(wù)，并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆芍贫萚2]。應(yīng)急征用作為行政征用的一種，是指應(yīng)急管理部門或應(yīng)急救援隊(duì)伍為應(yīng)對突發(fā)事件所帶來的危害，依照法律法規(guī)的規(guī)定，對單位或個(gè)人的財(cái)產(chǎn)使用權(quán)或勞務(wù)進(jìn)行占用，并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫?。?yīng)急征用具有以下屬性:①公共目的性。應(yīng)急管理機(jī)關(guān)或應(yīng)急救援隊(duì)伍行使應(yīng)急征用權(quán)的目的必須是為了高效應(yīng)對突發(fā)事件，此不僅能使征用權(quán)的合憲性得以成立，也能防止有關(guān)部門對應(yīng)急征用權(quán)的濫用。②強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是征用權(quán)的本質(zhì)屬性，應(yīng)急征用權(quán)與其他類型的征用權(quán)相同，可以不顧被征用者意愿單方?jīng)Q定征用與否、征用范圍、期限等[3]。但是，強(qiáng)制性僅作為被征用者不服從征用決定時(shí)的一種兜底手段，并不意味著征用者完全不用聽取被征用者的意見，在獲取被征用者同意的情況下進(jìn)行征用，不僅有利于被征用財(cái)產(chǎn)的使用，也會(huì)減少事后因補(bǔ)償?shù)葐栴}產(chǎn)生的糾紛。③權(quán)屬轉(zhuǎn)移性。征用權(quán)與征收權(quán)不同，征收會(huì)使財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，而征用所轉(zhuǎn)移的僅是財(cái)產(chǎn)或人員的使用權(quán)。在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，被征用的財(cái)產(chǎn)除非滅失，一般情況下在事后會(huì)將其歸還給被征用人。④補(bǔ)償性。無補(bǔ)償則無征用，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)對在應(yīng)急處置過程中被征用的財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)依據(jù)使用價(jià)值予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。⑤可訴性。應(yīng)急征用會(huì)對被征用人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響，因而被征用人享有對作出應(yīng)急征用決定以及補(bǔ)償決定的機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)利。⑥緊急性。緊急性是應(yīng)急征用區(qū)別于其他行政征用最顯著的特征。突發(fā)事件所造成的危害要求應(yīng)急處置的高效性，因而應(yīng)急征用決定的作出具有緊急性，緊急性決定了應(yīng)急征用應(yīng)適用更為簡化的程序。

(二)應(yīng)急征用的類型

應(yīng)急征用大致具有三種類型:一是公用性征收。公用性征收是指有應(yīng)急征用權(quán)的機(jī)關(guān)在突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中，因所急需的應(yīng)急物資或應(yīng)急人員不足，而依據(jù)法定征用程序向被征用人作出征用決定以獲取被征用物資或人員使用權(quán)的征用類型。公用性征收最顯著的特點(diǎn)在于征用決定作出的明確性以及被征用財(cái)產(chǎn)權(quán)屬的轉(zhuǎn)移性，即征用機(jī)關(guān)不僅向被征用人作出征用決定，且還占有了被征用財(cái)產(chǎn)或人員的使用權(quán)，并由征用機(jī)關(guān)支配開展突發(fā)事件應(yīng)對工作。公用性征收是最為常見的應(yīng)急征用方式。二是管制性征用。管制性征用在突發(fā)事件應(yīng)對過程中表現(xiàn)為應(yīng)急管理機(jī)關(guān)或應(yīng)急救援隊(duì)伍為防止突發(fā)事件的出現(xiàn)或突發(fā)事件造成損害的擴(kuò)大，而對單位或個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施超越其應(yīng)當(dāng)承受限度的限制行為。此種征用行為同樣是為了公共利益，但卻未同公用性征用一般發(fā)生使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而是僅對仍由單位或個(gè)人擁有的使用權(quán)進(jìn)行必要限制。將此種限制性行為定性為征用的原因在于應(yīng)急管理機(jī)關(guān)的決定減損了私人財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值，而此價(jià)值的減損不僅不是使用人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，且為突發(fā)事件應(yīng)對做出了貢獻(xiàn)，因而事后也應(yīng)對該財(cái)產(chǎn)的使用人予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。三是事實(shí)征用。事實(shí)征用是指應(yīng)急管理機(jī)關(guān)或應(yīng)急救援隊(duì)伍在采取應(yīng)急處置措施的過程中并非有意但卻對單位或個(gè)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了使用或造成了損害，如應(yīng)急救援隊(duì)伍在搶修供電設(shè)施時(shí)不可避免地會(huì)對鄰近農(nóng)田造成些許損壞。事實(shí)征用雖未作出征用決定，也未有意對私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行使用，但事實(shí)上卻為了公共利益損害了私人利益，因而也是應(yīng)急征用的一種形式。

二、應(yīng)急征用制度與其他征用制度的區(qū)別

我國《憲法》第五條第一款規(guī)定:“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！狈ㄖ螄?，即國家權(quán)力受法的統(tǒng)治。進(jìn)而言之，所有國家權(quán)力產(chǎn)生于法，并受法的約束，法的支配[4]。行政征用是國家機(jī)關(guān)在履行公共治理職能時(shí)運(yùn)用公權(quán)力作出的行政行為，帶有一定的強(qiáng)制性，被征用人也要承擔(dān)一定的特別犧牲。特別犧牲，也可稱為特別損害，是指被征收征用人與其他人相比承擔(dān)了不平等的、特殊的負(fù)擔(dān)，這種特別犧牲屬于當(dāng)事人必須接受，必須服從公共利益需要的，超過一般犧牲界限的特別負(fù)擔(dān)[5]?；谥錂?quán)的特性，物權(quán)人對標(biāo)的物享有支配利益，在特定場合，行政行為會(huì)限制物權(quán)人的支配利益[6]，行政征用決定的作出必然會(huì)給被征用人帶來此種限制，因此，為了保護(hù)被征用人的合法權(quán)益，立法機(jī)關(guān)就必須通過法律的形式對行政征用的主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序等作出明確的規(guī)定。此外，國家作出行政征用決定的目的在于保障社會(huì)公共利益，因而被征用人無承擔(dān)因保障公共利益而付出的成本的義務(wù)，國家應(yīng)當(dāng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對被征用人因征用所造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償制度是行政征用中的核心制度，即無補(bǔ)償則無征用，因此，行政征用補(bǔ)償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序等也應(yīng)有明確的法律規(guī)定。

在我國，立法機(jī)關(guān)雖未針對行政征用及補(bǔ)償制度制定一部專門的法律，但在各相關(guān)立法中也不乏對行政征用的規(guī)定。首先，我國憲法為保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)及國家機(jī)關(guān)履行公共治理職責(zé)時(shí)的效能性規(guī)定了征收、征用和補(bǔ)償條款，即《憲法》第十條第三款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ㄊ菄业母痉?，較為原則性地規(guī)定了國家最基本、最重要的問題，因而根據(jù)本條規(guī)定雖無法解決行政征用中的具體爭議，但其為國家機(jī)關(guān)行使土地征用權(quán)和保障公民在被征用時(shí)的財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了最高依據(jù)。其次，因行政征用對被征用人的合法權(quán)益侵害較為嚴(yán)重，《立法法》第八條第七項(xiàng)規(guī)定，對非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用只能制定法律，即僅有全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)對行政征用的主體以及何種情況下可以行使行政征用權(quán)等事項(xiàng)作出規(guī)定。在現(xiàn)行法律中，規(guī)定行政征用制度大致有以下兩種原因:一是國家因維護(hù)公共利益需對非國有土地進(jìn)行使用;二是某些國家機(jī)關(guān)因行使職能的緊急性而不得不使用公民、法人、其他組織的財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)。因此，《土地管理法》、《警察法》、《反恐怖主義法》、《國家情報(bào)法》等法律對行政征用制度都有所涉及，如《土地管理法》第二條第四款沿用了我國《憲法》第十條關(guān)于土地征收征用的規(guī)定，《警察法》第十三條規(guī)定“人民武裝警察部隊(duì)因執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)的需要，在特別緊急情況下，經(jīng)現(xiàn)場最高指揮員出示人民武裝警察證件，可以臨時(shí)使用有關(guān)單位或者個(gè)人的設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具以及其他物資，使用后應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還，并支付適當(dāng)費(fèi)用;造成損失的，按照國家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償”等等。另外，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件會(huì)依據(jù)全國人大及其常委會(huì)制定的法律對征用制度作出更為具體化的規(guī)定。

根據(jù)征用的原因，可以將行政征用制度分為一般征用制度與緊急征用制度。一般征用制度是指規(guī)定國家機(jī)關(guān)在常態(tài)情況下因公共利益而對公民、法人、其他組織的財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)進(jìn)行使用的制度，最常見的便是土地征用制度;緊急征用制度則是指規(guī)定國家機(jī)關(guān)在緊急狀況下因履行職責(zé)而不得不對公民、法人、其他組織的財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)進(jìn)行暫時(shí)性使用的制度。當(dāng)前，法律明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)以及應(yīng)急管理機(jī)關(guān)等在必要條件下可以行使緊急征用權(quán)的制度，而其中對應(yīng)急管理機(jī)關(guān)如何行使應(yīng)急征用權(quán)的規(guī)定，即為應(yīng)急征用制度。

應(yīng)急征用制度主要規(guī)定于突發(fā)事件應(yīng)對法律之中①其他非突發(fā)事件應(yīng)對法律也有不少對應(yīng)急征用制度的規(guī)定，最典型的當(dāng)屬我國《物權(quán)法》，其第四十四條規(guī)定:“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。”。首先，在突發(fā)事件應(yīng)對法律中享有基本法地位的《突發(fā)事件應(yīng)對法》對應(yīng)急征用制度作了兩條規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定:“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”;第五十二條規(guī)定:“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資?！薄锻话l(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定明確了三點(diǎn)，即應(yīng)急征用的主體為履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或組織處置的人民政府，應(yīng)急征用的實(shí)施必須是在突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中，應(yīng)急征用后必須要給予被征用人一定的補(bǔ)償。其次，許多專項(xiàng)應(yīng)急法律也對應(yīng)急征用作出規(guī)定，如《傳染病防治法》第四十五條第二款規(guī)定:“緊急調(diào)集人員的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予合理報(bào)酬。臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償;能返還的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。”專項(xiàng)應(yīng)急法律相較于突發(fā)事件應(yīng)對法來說規(guī)定的應(yīng)急征用范圍較小，傳染病防治法明確了勞務(wù)也在應(yīng)急征用的范圍之內(nèi)。另外，相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章中也存在許多應(yīng)急征用的規(guī)定，如《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)出租小汽車管理?xiàng)l例》第四十五條規(guī)定:“有關(guān)部門因搶險(xiǎn)救災(zāi)或者司法機(jī)關(guān)執(zhí)行緊急公務(wù)，可以依法征用出租車，經(jīng)營者和駕駛?cè)瞬坏镁芙^。征用出租車應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定支付租費(fèi)，造成損失的，依法予以補(bǔ)償?！薄吨猩绞袘敉鈴V告管理辦法》第三十一條規(guī)定:“發(fā)生特別重大的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等突發(fā)事件時(shí)，市、鎮(zhèn)區(qū)政府可以依法向戶外廣告設(shè)施設(shè)置者征用戶外廣告設(shè)施，用于發(fā)布應(yīng)急和預(yù)警信息?！鄙鲜鰞身?xiàng)規(guī)范性文件雖不屬于突發(fā)事件應(yīng)對法律，但也規(guī)定了有關(guān)應(yīng)急征用的條款，可以一定程度上彌補(bǔ)突發(fā)事件應(yīng)對法律中應(yīng)急征用制度的缺失。此外，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的應(yīng)急征用制度在制定時(shí)應(yīng)多結(jié)合當(dāng)?shù)匾装l(fā)、多發(fā)的突發(fā)事件類型等實(shí)際情況。

應(yīng)急征用只有在突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中才能實(shí)施決定應(yīng)急征用制度與其他征用制度的區(qū)別:首先，應(yīng)急征用的主體是專門負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對的應(yīng)急管理部門，而其他征用的主體可能是公安部門、國家安全部門等;其次，一般征用與緊急征用的主要區(qū)別在于緊急程度不同，緊急征用的緊急性決定了緊急征用程序在制定時(shí)相較于一般征用程序應(yīng)作出簡化，而應(yīng)急征用與其他緊急征用雖然都具有緊急性，但突發(fā)事件應(yīng)對的是否及時(shí)可能決定著傷亡人數(shù)的多少，因而在某種情況下應(yīng)急征用比其他緊急征用更為緊迫，程序也應(yīng)更為簡化;另外，應(yīng)急征用與其他征用的補(bǔ)償方式也有所不同。其他征用的補(bǔ)償方式一般都是金錢補(bǔ)償、恢復(fù)原狀等，但突發(fā)事件發(fā)生時(shí)所帶來的危害可能會(huì)使被征用人的基本生活條件都難以保障，此種情況下相較于補(bǔ)償被征用的財(cái)產(chǎn)，被征用人可能更需要一些基本生活物資，因而應(yīng)急征用補(bǔ)償部門可以結(jié)合被征用人的實(shí)際需要進(jìn)行合理補(bǔ)償。

三、我國應(yīng)急征用制度中存在的問題

(一)應(yīng)急征用主體的規(guī)定已不符合現(xiàn)實(shí)狀況

當(dāng)前，我國有權(quán)實(shí)施行政征用的主體僅為得到法律明確授權(quán)的國家機(jī)關(guān)，因而在突發(fā)事件應(yīng)對領(lǐng)域，應(yīng)急征用的主體為負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急處置的應(yīng)急管理機(jī)關(guān)。應(yīng)急管理部成立之前，各級(jí)人民政府負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和組織處置突發(fā)事件的職責(zé)，因而《突發(fā)事件應(yīng)對法》在第十二條①《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定:“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。”規(guī)定有關(guān)人民政府及其部門享有應(yīng)急征用權(quán)，但矛盾的是其又在第五十二條②《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十二條規(guī)定:“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財(cái)力或者技術(shù)支援，要求生產(chǎn)、供應(yīng)生活必需品和應(yīng)急救援物資的企業(yè)組織生產(chǎn)、保證供給，要求提供醫(yī)療、交通等公共服務(wù)的組織提供相應(yīng)的服務(wù)。履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)運(yùn)輸經(jīng)營單位，優(yōu)先運(yùn)送處置突發(fā)事件所需物資、設(shè)備、工具、應(yīng)急救援人員和受到突發(fā)事件危害的人員?！睂?yīng)急征用權(quán)僅賦予給了人民政府，并沒有規(guī)定政府部門的應(yīng)急征用權(quán)。理論界對政府部門是否享有應(yīng)急征用權(quán)結(jié)論不一，較為權(quán)威的觀點(diǎn)認(rèn)為，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定在該法的總則，是一般規(guī)定，而第五十二條規(guī)定在應(yīng)急處置與救援一章，是特別規(guī)定，而根據(jù)特別法先于普通法適用的原則，政府部門在應(yīng)急處置與救援階段并不享有應(yīng)急征用權(quán)[7]。應(yīng)急管理部成立之后，其整合了原有13個(gè)部門的應(yīng)急管理職責(zé)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)國家應(yīng)急管理工作③2018年3月13日，根據(jù)國務(wù)院總理李克強(qiáng)提請第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，擬組建中華人民共和國應(yīng)急管理部。將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會(huì)、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。2018年4月16日，應(yīng)急管理部正式掛牌。。在地方上，31個(gè)省級(jí)應(yīng)急管理廳局全面組建。國家圍繞構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制④《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四條規(guī)定了我國在應(yīng)急管理部成立之前的應(yīng)急管理體制，即“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。，著手建立應(yīng)急管理部門承擔(dān)重特大災(zāi)害指揮部協(xié)助黨和政府負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置的工作機(jī)制，建立一般性災(zāi)害由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)、應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援的應(yīng)急處置機(jī)制。因此，為適應(yīng)國家機(jī)構(gòu)的改革，突發(fā)事件應(yīng)對法律也應(yīng)對應(yīng)急征用主體的規(guī)定作出及時(shí)修改。

另外，隨著近幾年重大突發(fā)事件的發(fā)生頻率上升，以及國家治理的結(jié)構(gòu)框架已經(jīng)隨著目標(biāo)統(tǒng)一性和內(nèi)容多元化的增強(qiáng)而拓寬[8]，國家越來越重視非政府力量在突發(fā)事件應(yīng)對過程中的作用。非政府力量在應(yīng)急處置過程中雖只發(fā)揮對國家應(yīng)急力量的協(xié)助作用，但并不意味著其不會(huì)單獨(dú)采取應(yīng)急處置措施，在沒有國家應(yīng)急力量在場而非政府力量因需立即采取救助或保障措施不得不強(qiáng)制使用單位或公民財(cái)產(chǎn)的情況下，如果其不享有應(yīng)急征用權(quán)，就可能會(huì)在事后遭遇財(cái)產(chǎn)權(quán)利人提起的民事侵權(quán)訴訟，并不得不支付侵權(quán)賠償。如南方雪災(zāi)期間，電網(wǎng)企業(yè)在搶修電力設(shè)施時(shí)，對部分耕地、林木、農(nóng)作物造成了不可避免的破壞，由于法律并未授予電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)急征用權(quán)，導(dǎo)致其在災(zāi)后遭遇了大量民事訴訟，并由此產(chǎn)生了巨額賠償[9]。因此，雖然行政征用權(quán)原則上僅能國家機(jī)關(guān)行使，但因突發(fā)事件應(yīng)急處置的特殊性，法律也應(yīng)賦予非政府力量必要的應(yīng)急征用權(quán)。法律在賦予非政府力量應(yīng)急征用權(quán)時(shí)相比國家機(jī)關(guān)應(yīng)更為謹(jǐn)慎，對其具體可以實(shí)施哪些征用措施方面要加以細(xì)化，此外，還要對非政府力量濫用應(yīng)急征用權(quán)進(jìn)行防范。

(二)應(yīng)急征用的法定程序不明確

正當(dāng)程序是行政法的基本原則，是對個(gè)人自由提供的一種重要保障，也是現(xiàn)代行政法治的核心要求[10]。正當(dāng)程序原則要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為必須要遵守法定程序，其一方面可以防止行政權(quán)力的濫用，以避免侵犯公民的權(quán)利，另一方面也可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極作為，以提高行政效率[11]。行政征用決定的作出會(huì)對被征用人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利的影響，因而法律應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的程序加以規(guī)范。但是，目前我國的法律并未對行政征用的具體程序作出明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中不同國家機(jī)關(guān)作出行政征用程序也有所不同。在理論界，有學(xué)者認(rèn)為行政征用的程序應(yīng)該包括征用申請的提出或者通知、公共利益目的認(rèn)定、征用范圍的裁決、賠償金的裁決、補(bǔ)償金的給付和征用的完成五個(gè)步驟[12]，還有學(xué)者認(rèn)為行政征用應(yīng)加入聽證程序[13]。應(yīng)急征用與一般行政征用不同，突發(fā)事件所造成的巨大損害要求應(yīng)急處置的高效性，因而給予應(yīng)急征用的時(shí)間也較為緊迫。應(yīng)急征用的程序較其他行政征用可以加以簡化，法律應(yīng)對應(yīng)急征用的專門程序作出明確規(guī)定。

(三)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式均不完善

《突發(fā)事件應(yīng)對法》和其他突發(fā)事件應(yīng)對法律雖然規(guī)定了應(yīng)急征用后需要對被征用人予以賠償?shù)闹贫?，但都只是原則性的規(guī)定，實(shí)踐中根本不能指導(dǎo)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)開展補(bǔ)償工作，因而法律應(yīng)對應(yīng)急征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償程序均作出明確規(guī)定。當(dāng)前，因?yàn)榱⒎ǖ娜笔б约巴话l(fā)事件應(yīng)對的緊急性，大多應(yīng)急征用主體在作出征用決定時(shí)并不能準(zhǔn)確核算被征用財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，因而事后也不能估算該財(cái)產(chǎn)因征用而減損的價(jià)值，導(dǎo)致應(yīng)急征用主體大都根據(jù)大致估算的結(jié)果對被征用人進(jìn)行補(bǔ)償，而且補(bǔ)償方式并未考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際與被征用人的現(xiàn)實(shí)需要，而是僅簡單采取資金形式向被征用人發(fā)放。另外，補(bǔ)償程序目前也未法定化，補(bǔ)償決定的作出缺少被征用人的參與是普遍現(xiàn)象，而此極易導(dǎo)致被征用人對補(bǔ)償數(shù)額、補(bǔ)償方式不滿而與補(bǔ)償主體產(chǎn)生糾紛。

四、完善我國應(yīng)急征用制度的建議

(一)重新明確應(yīng)急征用主體及權(quán)限

《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布之前，我國一直實(shí)行“單災(zāi)種”應(yīng)急管理體制，即每個(gè)部門負(fù)責(zé)一項(xiàng)或幾項(xiàng)突發(fā)事件應(yīng)急管理的職責(zé)。“單災(zāi)種”應(yīng)急管理體制在適用過程中出現(xiàn)條塊問題的阻礙，造成我國在應(yīng)對綜合型突發(fā)事件過程中各應(yīng)急管理部門的協(xié)同性不足，因而《突發(fā)事件應(yīng)對法》創(chuàng)建了由各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或組織處置的應(yīng)急管理體制，實(shí)現(xiàn)了從“以條為主型”管理體制①“以條為主型”應(yīng)急管理體制是一種以分行業(yè)、分部門、分災(zāi)種的分散型應(yīng)急管理體制。它是建立在這樣一個(gè)假設(shè)基礎(chǔ)之上的，政府所面對的突發(fā)公共事件是單一的和線狀的，不會(huì)發(fā)生溢出效應(yīng)，因而基于各專業(yè)性應(yīng)急主體自身的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)就能夠有效地應(yīng)對。向“以塊為主型”管理體制之轉(zhuǎn)變[14]?！耙詨K為主型”應(yīng)急管理體制雖一定程度上解決了“以條為主型”管理體制存在的弊端，但也面臨政府應(yīng)對突發(fā)事件的專業(yè)化程度不足、地方政府的應(yīng)急處置能力有限以及條塊問題之后又出現(xiàn)“條外有條”“塊外有塊”等難題，因而國家急需一個(gè)專業(yè)性較強(qiáng)的專門部委代替政府履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或組織處置的應(yīng)急管理職責(zé)，應(yīng)急管理部于2008年應(yīng)運(yùn)而生。應(yīng)急管理部整合了原有13個(gè)部門的應(yīng)急管理職能，包括國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)、水利部的水旱災(zāi)害防治職責(zé)等等，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理對象、應(yīng)急管理職責(zé)、應(yīng)急管理過程三個(gè)方面各自內(nèi)部要素的高度統(tǒng)一[15]。但應(yīng)急管理部并非對《突發(fā)事件應(yīng)對法》所規(guī)定的四大類突發(fā)事件的應(yīng)急救援都享有指導(dǎo)權(quán)，它僅對自然災(zāi)害類突發(fā)事件以及事故災(zāi)難類突發(fā)事件中的安全生產(chǎn)類突發(fā)事件應(yīng)急救援享有指導(dǎo)權(quán)[16]。因此，應(yīng)急管理部不負(fù)有應(yīng)急處置職責(zé)的突發(fā)事件類型仍由原來的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，比如衛(wèi)生部門仍履行對公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對職責(zé)。應(yīng)急管理部的成立使得其代替各原有的應(yīng)急管理部門行使應(yīng)急管理職責(zé)，因而應(yīng)急管理部在應(yīng)急處置過程中當(dāng)然可以行使應(yīng)急征用權(quán)，但目前突發(fā)事件應(yīng)對法律并未對應(yīng)急管理部的應(yīng)急征用權(quán)進(jìn)行明確，且《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)急征用權(quán)與補(bǔ)償?shù)闹黧w規(guī)定還存有矛盾之處。因此，法律應(yīng)在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上明確賦予應(yīng)急管理部與其他負(fù)有應(yīng)急管理職能的中央部委的應(yīng)急征用權(quán)，以保證其行使職權(quán)時(shí)不會(huì)受到合法性質(zhì)疑。

應(yīng)急管理部成立后，地方政府大多數(shù)均成立應(yīng)急管理廳局或應(yīng)急委員會(huì)以與其相對應(yīng)，但一般性突發(fā)事件的應(yīng)對在應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援的情況下，仍由各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，此時(shí)就需要厘清地方政府與地方應(yīng)急管理部門的具體職責(zé)，以明確哪些主體可以行使應(yīng)急征用權(quán)。筆者通過對各省級(jí)應(yīng)急管理部門的職責(zé)進(jìn)行歸納，發(fā)現(xiàn)地方應(yīng)急管理部門的職責(zé)類型與應(yīng)急管理部大致相同，在應(yīng)急救援方面，地方應(yīng)急管理部門也負(fù)有組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類等突發(fā)事件應(yīng)急救援職責(zé)，但是，考慮到當(dāng)前突發(fā)事件所帶來危害的巨大性、地方應(yīng)急管理部門能力的有限性以及應(yīng)急主體法律制度的穩(wěn)定性，仍由地方政府對一般性突發(fā)事件的應(yīng)對負(fù)責(zé)，此外，地方應(yīng)急管理部門還應(yīng)協(xié)助當(dāng)?shù)攸h委、政府指定的負(fù)責(zé)同志組織重大災(zāi)害應(yīng)急處置工作。因此，地方政府與地方專門應(yīng)急管理部門均負(fù)有突發(fā)事件應(yīng)急救援職責(zé)，因而也均應(yīng)享有應(yīng)急征用權(quán)，其他負(fù)有特定類型突發(fā)事件應(yīng)急救援職責(zé)的地方政府部門也應(yīng)享有應(yīng)急征用權(quán)。

國家主導(dǎo)是治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，但國家邏輯只有整合各種邏輯的優(yōu)勢和資源，其主導(dǎo)作用才能更好地發(fā)揮出來[17]。因此，除明確政府與應(yīng)急管理部門的應(yīng)急征用權(quán)外，突發(fā)事件應(yīng)對法律也需對社會(huì)應(yīng)急力量以及某些企事業(yè)單位的應(yīng)急征用權(quán)作出規(guī)定，但相對于應(yīng)急管理機(jī)關(guān)而言應(yīng)規(guī)定得更為謹(jǐn)慎。社會(huì)應(yīng)急力量有廣義和狹義之分，狹義的社會(huì)應(yīng)急力量僅包括已注冊的應(yīng)急救援隊(duì)伍，而廣義的社會(huì)應(yīng)急力量除社會(huì)救援隊(duì)伍外，還包括廣大志愿者等等。社會(huì)應(yīng)急力量在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)可以發(fā)揮一定的協(xié)助作用，但如果任其無序進(jìn)入突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域參與突發(fā)事件應(yīng)對，可能不僅未對應(yīng)急處置產(chǎn)生幫助作用，反而造成秩序的混亂、資源的浪費(fèi)，因而立法者不應(yīng)像賦予應(yīng)急管理機(jī)關(guān)應(yīng)急征用權(quán)一樣，賦予所有的社會(huì)應(yīng)急力量應(yīng)急權(quán)利，包括應(yīng)急征用權(quán)，而是應(yīng)在規(guī)定應(yīng)急征用權(quán)之前建立社會(huì)應(yīng)急力量的遴選制度①遴選制度目前大致有三種可行模式:一是“網(wǎng)上登記備案+應(yīng)急救援申請”模式;二是“技能競賽選拔+救援資格賦予”模式;三是“省級(jí)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)選拔+各省之間相互援助”模式。，以保證僅賦予有救援能力的社會(huì)應(yīng)急力量應(yīng)急征用權(quán)。社會(huì)應(yīng)急力量因發(fā)揮的應(yīng)急處置作用有限，因而也不能賦予其和應(yīng)急管理機(jī)關(guān)相同的應(yīng)急征用權(quán)，如因?yàn)?zāi)區(qū)的基本生活物資缺乏而向某大型食品生產(chǎn)企業(yè)征用大量食品的權(quán)利只能由國家機(jī)關(guān)行使。立法者在制定社會(huì)應(yīng)急力量的應(yīng)急征用權(quán)時(shí)要結(jié)合社會(huì)應(yīng)急力量的作用以及可以采取的應(yīng)急處置措施等等，以避免造成應(yīng)急征用權(quán)的濫用。而賦予企事業(yè)單位的應(yīng)急征用權(quán)是指我國的交通、通信、供水、供電、供熱等公共設(shè)施一般由國有企事業(yè)單位掌控，因而在突發(fā)事件來臨時(shí)，企事業(yè)單位負(fù)有搶修、維護(hù)上述公共設(shè)施的職責(zé)。企事業(yè)單位在搶修公共設(shè)施時(shí)可能會(huì)使用私有財(cái)產(chǎn)，如果其不享有應(yīng)急征用權(quán)，事后將會(huì)面臨民事訴訟與大量賠償，但突發(fā)事件應(yīng)對法律在規(guī)定企事業(yè)單位的應(yīng)急征用權(quán)時(shí)應(yīng)明確其只享有在特定職責(zé)范圍內(nèi)的征用權(quán)力，為其他目的而行使應(yīng)急征用權(quán)則構(gòu)成違法。

(二)設(shè)置應(yīng)急征用的法律程序

由于我國長期“重實(shí)體，輕程序”的觀念，從而導(dǎo)致在立法、執(zhí)法和司法過程中，程序問題都很容易不受重視。包括憲法在內(nèi)的很多法律雖然規(guī)定了行政征用制度，但卻未對征用規(guī)定明確的法律程序。理論界對行政征用應(yīng)遵循何種程序多有研究，有學(xué)者認(rèn)為，一般行政征用的法律程序應(yīng)包括行政征用申請的提出、行政征用目的及范圍的認(rèn)定、行政聽證、補(bǔ)償方式的確定、補(bǔ)償給付、行政征用申請的批復(fù)、公告異議及解決途徑、行政征用的執(zhí)行八個(gè)步驟，此征用程序的特點(diǎn)在于行政征用決定作出之前，行政征用主體和被征用人之間的爭議已經(jīng)通過一定的救濟(jì)途徑得到解決，有利于保護(hù)被征用人的合法權(quán)益。對突發(fā)事件造成的危害采取應(yīng)急處置措施具有緊急性，因而應(yīng)急征用可能并沒有足夠的時(shí)間履行一般行政征用的所有程序，或者不能按照一般征用的程序順序履行，因而法律需對應(yīng)急征用的程序作出專門規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)急征用需履行以下程序:

1.應(yīng)急征用決定的作出、告知被征用人相關(guān)事項(xiàng)以及對被征用財(cái)產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。一般行政征用行為開始的標(biāo)志是提出行政征用申請，但在突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中，征用執(zhí)行主體可能并沒有提出申請的時(shí)間或條件，因而在其認(rèn)為確有必要對單位或個(gè)人的財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)進(jìn)行征用時(shí)，可以立即對征用決定予以執(zhí)行。應(yīng)急征用的目的必須是為保護(hù)社會(huì)公共利益，但社會(huì)公共利益屬于不確定法律概念，一種公共利益的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常是以私人利益的減損作為代價(jià)的，故在界定公共利益時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，對可能減損的私人利益與可能增長的公共利益加以權(quán)衡，通過權(quán)衡，最大限度地避免因小失大，同時(shí)應(yīng)當(dāng)對減損的私人利益給予必要的公平、合理的補(bǔ)償或賠償。應(yīng)急征用決定應(yīng)向被征用人告知，除此之外，還應(yīng)告知被征用人保存該財(cái)產(chǎn)價(jià)值、已使用期限等憑證，事后尋求補(bǔ)償?shù)耐緩揭约氨徽饔萌藢で蠓删葷?jì)的權(quán)利等等，但緊急情況下包括征用決定在內(nèi)的告知都可以口頭作出。另外，征用主體與被征用人應(yīng)根據(jù)證明財(cái)產(chǎn)被征用時(shí)價(jià)值的憑證作出一式兩份的列明被征用財(cái)產(chǎn)名稱、數(shù)量以及價(jià)值的清單，財(cái)產(chǎn)沒有書面憑證的，征用主體應(yīng)在與被征用人協(xié)商下大致評(píng)估財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，并以書面形式進(jìn)行記錄。

2.財(cái)產(chǎn)的歸還、補(bǔ)償金額的確定及補(bǔ)償給付。征用僅獲取被征用財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)，而不是所有權(quán)，因而在被征用財(cái)產(chǎn)使用完畢后應(yīng)及時(shí)歸還。無補(bǔ)償則無征用，應(yīng)急征用也許給予被征用人合理的補(bǔ)償，補(bǔ)償主體應(yīng)根據(jù)被征用財(cái)產(chǎn)征用前的價(jià)值與使用后的價(jià)值確定財(cái)產(chǎn)因征用而減損的價(jià)值。補(bǔ)償金額的確定應(yīng)當(dāng)借助于合理的損害評(píng)估機(jī)制，建立獨(dú)立、中立、客觀、公正的損害評(píng)估機(jī)制，搞好損害評(píng)估機(jī)制建設(shè)，這也是建立公正國家補(bǔ)償制度的重要基礎(chǔ)和前提。被補(bǔ)償?shù)臋?quán)益損害評(píng)估應(yīng)當(dāng)市場化，國家立法機(jī)關(guān)可以考慮制定統(tǒng)一的國家賠償、補(bǔ)償損害評(píng)估條例或者辦法，明確規(guī)定國家補(bǔ)償?shù)膿p害評(píng)估的程序，以及損害評(píng)估程序中各方主體的權(quán)利和義務(wù)。另外，補(bǔ)償既可以在應(yīng)急處置完成后，也可以在被征用財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)使用完成時(shí)，補(bǔ)償主體應(yīng)盡快對被征用人予以補(bǔ)償。

3.征用程序的補(bǔ)正與征用事項(xiàng)的事后審查。應(yīng)急征用決定的作出程序極為簡化，但事后征用主體應(yīng)當(dāng)對征用過程中所缺少的書面文件及時(shí)增補(bǔ)，對應(yīng)急處置過程中所作出的征用決定情況及時(shí)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)報(bào)告，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)審查應(yīng)急征用的目的是否為應(yīng)對突發(fā)事件所帶來的損害，征用主體作出的征用行為是否合法等事項(xiàng)，如有發(fā)現(xiàn)征用主體的征用行為是違法的，應(yīng)嚴(yán)格追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。

4.事后聽證與權(quán)利救濟(jì)。被征用人如果對補(bǔ)償主體補(bǔ)償?shù)慕痤~或方式不滿，可以申請聽證。聽證不僅應(yīng)有補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)代表、補(bǔ)償權(quán)利人代表的參與，評(píng)估機(jī)構(gòu)的派出人員在必要情況下也應(yīng)當(dāng)出席，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽取雙方意見的前提下，作出評(píng)估結(jié)論。如若對聽證后作出的補(bǔ)償決定或?qū)φ饔弥黧w作出的征用決定不服的，也可以尋求法律救濟(jì)。我國行政法對行政相對人設(shè)立的救濟(jì)途徑大致有行政復(fù)議與行政訴訟兩種。在應(yīng)急征用中，被征用人既可以對征用主體的征用行為提起行政復(fù)議與行政訴訟，也可以對補(bǔ)償主體的補(bǔ)償行為提起行政復(fù)議或行政訴訟。被征用人在征用決定作出之后便提起行政復(fù)議或行政訴訟，但不影響征用主體對征用決定的繼續(xù)執(zhí)行。被征用人在突發(fā)事件應(yīng)急處置期間不能提起復(fù)議或訴訟的，期限因不可抗力或正當(dāng)事由原因發(fā)生中止，障礙消除后開始起算訴訟或復(fù)議期限。

(三)確立合理的應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償方式

確立合理的應(yīng)急征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)首先要明確應(yīng)急征用的補(bǔ)償原則。征用與征收不同，征收是取得被征收財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，因而應(yīng)根據(jù)市場價(jià)格給予被征收人補(bǔ)償，遵循完全補(bǔ)償原則，而征用則是取得被征用財(cái)產(chǎn)或人員的使用權(quán)，僅需對征用使用的價(jià)值予以補(bǔ)償，因而需遵循公平補(bǔ)償原則。應(yīng)急征用雖與一般行政征用在補(bǔ)償?shù)募?xì)節(jié)方面有所不同，但補(bǔ)償?shù)脑瓌t是一致的，因而欲明確應(yīng)急征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)首先在憲法或其他相關(guān)基本法律中明確公平補(bǔ)償原則。在應(yīng)急征用補(bǔ)償過程中嚴(yán)格遵循公平補(bǔ)償原則較為復(fù)雜，因?yàn)楣窖a(bǔ)償?shù)那疤嵩谟谘a(bǔ)償主體能夠準(zhǔn)確地核算出被征用財(cái)產(chǎn)或人員所被使用的價(jià)值，但因?yàn)閼?yīng)急征用的緊急性，準(zhǔn)確核算較為困難，因而補(bǔ)償主體應(yīng)首先建立科學(xué)的核算機(jī)制。另外，在補(bǔ)償時(shí)還應(yīng)根據(jù)被征用財(cái)產(chǎn)的存在狀態(tài)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如果被征用財(cái)產(chǎn)完全滅失或已完全喪失使用價(jià)值，以及對被征用人員所提供的勞務(wù)的補(bǔ)償都應(yīng)依照市場價(jià)格給予完全補(bǔ)償，但如果被征用財(cái)產(chǎn)仍具有使用價(jià)值且可被返還，補(bǔ)償主體僅需對因征用而減損的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。

行政補(bǔ)償方式，是指國家行政主體承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的各種形式，其在學(xué)理上可以劃分為兩大類，即直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償。以金錢或?qū)嵨锏姆绞街苯犹钛a(bǔ)受害人所受損失的行政補(bǔ)償方式即為直接補(bǔ)償，在我國，直接補(bǔ)償包括金錢補(bǔ)償與恢復(fù)原狀兩種基本方式，其中金錢補(bǔ)償因簡單直接、可操作性強(qiáng)、適用性強(qiáng)而成為補(bǔ)償機(jī)關(guān)最為常用的補(bǔ)償方式。在應(yīng)急征用補(bǔ)償中，被征用的財(cái)產(chǎn)在不可能恢復(fù)原狀或補(bǔ)償權(quán)利人不愿意恢復(fù)原狀時(shí)，補(bǔ)償機(jī)關(guān)可以采取金錢補(bǔ)償。但是，就補(bǔ)償給付的范圍與額度，非在于完全填補(bǔ)損失，亦非只有金錢給付一途，而得視人民實(shí)際受損失的情況以及各種條件而加以決定[18]。應(yīng)急征用補(bǔ)償相較于其他事由所引發(fā)的補(bǔ)償具有一定的特殊性，因?yàn)橥话l(fā)事件所帶來的的危害可能導(dǎo)致人們的基本生活條件都難以保障，災(zāi)區(qū)的基本生活物品較為缺乏，災(zāi)后重建所需物資也不易獲取，此時(shí)金錢可能并不是最合理的補(bǔ)償方式，政策性補(bǔ)償?shù)乳g接補(bǔ)償方式反而能發(fā)揮更大的作用。通過授予某種特殊權(quán)利或利益，間接填補(bǔ)受害人所受損害的行政補(bǔ)償方式，就是間接補(bǔ)償。在實(shí)踐中，間接補(bǔ)償主要包括以下幾種:一是在人、財(cái)物的調(diào)配上給予優(yōu)惠;二是減免稅費(fèi);三是授予某種能給受損失人帶來利益的特許權(quán);四是給予醫(yī)療、撫恤;五是提供其他政策性優(yōu)惠和照顧;等等[19]。在應(yīng)急征用補(bǔ)償過程中，可以以金錢補(bǔ)償為原則，其他方式為補(bǔ)充，間接補(bǔ)償方式與直接補(bǔ)償方式配合使用，以最大程度上保護(hù)補(bǔ)償權(quán)利人的合法權(quán)益。

五、結(jié)語

十八大之后，習(xí)近平總書記提出全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，而全面依法治國首先則是要實(shí)現(xiàn)有法可依。在當(dāng)前突發(fā)事件發(fā)生頻率提高、突發(fā)事件所帶來的危害越來越大的情況下，應(yīng)急征用權(quán)已成為應(yīng)急主體所必不可少的一項(xiàng)權(quán)能，但法律制度的缺失卻使應(yīng)急主體在行使此項(xiàng)權(quán)力時(shí)面臨合法性質(zhì)疑，因而完善應(yīng)急征用方面的法律制度是全面推進(jìn)依法治國的應(yīng)有之義。國家應(yīng)當(dāng)及時(shí)對征收、征用及補(bǔ)償制度通過專門立法作出系統(tǒng)規(guī)定，應(yīng)急征用制度也應(yīng)規(guī)定在此專門立法之中。但是，在當(dāng)前專門立法缺失的情況下，突發(fā)事件應(yīng)對法應(yīng)當(dāng)先行對應(yīng)急征用制度作出全面的規(guī)定，以為應(yīng)急主體在行使應(yīng)急征用權(quán)時(shí)提供合法性依據(jù)及法定程序，并為補(bǔ)償機(jī)關(guān)提供一個(gè)明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。