減稅降費導向下我國的增值稅立法審思

叢中笑

(華南師范大學法學院，廣東廣州510631)

在我國經濟下行壓力較大的情況下，實施減稅降費切實減輕了制度性成本，對穩定市場預期、促進經濟平穩運行發揮了重要作用。減稅降費既是供給側結構性改革中降成本政策的重要抉擇，也是優化分配格局、完善現代稅收制度的關鍵措施。2019年實施了更大規模減稅降費，增值稅減稅新政是其中最重要的舉措。為了推動減稅降費從政策措施轉向制度變革，增值稅立法中理應突出體現減稅降費的制度實踐。

增值稅立法應與減稅降費的制度變革攜手并進。隨著我國經濟從高速增長階段轉向高質量發展，近年減稅降費經歷了從“結構性(選擇性)減稅”[1]到“定向性減稅與普遍性降費”再到“普惠性減稅與結構性減稅并舉”的演進過程①馮俏彬:《中國式減稅降費》，載《新理財(政府理財)》2017年第7期，第57-59頁。另據國家稅務總局數據顯示:從2016年5月全面試點營改增開始，當年減稅4889億元;2017年全年共減稅9186億元，2017年7月起原增值稅率四檔改為三檔，將13%稅率向下歸并入11%稅率檔，帶來147億元的減稅額度。2017年，建筑業稅負下降3.75%，金融業稅負下降14.72%，房地產業稅負下降3.75%，生活服務業稅負下降29.85%;2018年5月1日起增值稅稅率的原17%檔下降至16%，11%檔降至10%，執行16%、10%和6%三檔稅率，此舉促進制造業、建筑業和交通運輸業等行業繼續普遍減稅，制造業累計凈減稅近500億元;建筑業累計凈減稅近140億元，交通運輸業累計實現凈減稅約31億元。2019年第二季度，增值稅減稅新政一般納稅人總額減稅3185億元，占當期增值稅應納稅額比重22.48%。2019年增值稅減稅舉措預計能拉動經濟增長0.181個百分點，增加21萬個就業崗位。。減稅降費導向下增值稅改革已經產生一系列正效應，直接減輕企業負擔和激發市場活力。在總結肯定減稅降費改革成果、成效和經驗的基礎上，貫徹“法律保留”原則，通過立法鞏固和完善減稅成果，在擁有一部經濟上科學合理，法律上規范明確的《中華人民共和國增值稅法》的基礎上，將增值稅的征納稅主體、征稅客體、稅基、稅率和稅收特別優惠措施等事關基本稅收要件等以法律形式固定下來，以行之有效的具體實體和程序制度加以規范，構建科學合理的增值稅稅收法律體系，規范納稅人和政府等征納主體的正常生產經營活動和執法活動，使得增值稅制度更具權威性和穩定性，解決增值稅改革長期以來存在的合法性和合理性問題。

一、增值稅的立法原則

2020年增值稅能否實現法律化，直接關乎落實稅收法定原則的任務能否如期完成。現在是加快建立現代財政制度的關鍵時期，各項稅收實體和程序制度都應當以通過全國人大制定符合現代稅收制度要求的“良法”為目標。增值稅現階段在我國稅制結構中居于主體稅種地位，增值稅立法是落實稅收法定原則的重要標志。以增值稅法為引領和示范，逐步完善和規范我國稅收法律體系，帶動其他稅種的立法創設和完善進程勢在必行。在增值稅立法權的配置和行使方面，全面體現增值稅原理和法治理念是非常重要的[2]。增值稅立法應當是遵照增值稅基本規律和稅法原理的，立法內容應當充分體現最優商品稅理論，以增強增值稅制度的合法性、合理性和普適性。

近年的稅制改革均奉行保持原整體稅負基本不變的原則設計方案[3]。這種首先收入主導而非優先考慮稅制合法性和科學性的公平思維不利于建立現代稅收制度。減稅降費導向下的我國增值稅立法必須拋棄保證財政收入的慣性效率思維，從有利于構建科學合理、公平統一的增值稅法律制度體系的高度統籌考慮增值稅的立法原則。從經濟的角度看，增值稅作為一種間接稅，與所得稅等直接稅相比，在效率價值的基礎上更強調是中性價值;但從法律的角度看，增值稅法作為一種法律制度，則關注體現公平價值。在增值稅立法中，應嚴格按《立法法》規定，充分遵循法定原則、中性原則、公平原則和效率原則，真正實現增值稅法的規范性、明確性和可預測性。

(一)遵循稅收法定原則

落實稅收法定原則是對增值稅立法最基本的法治期待[4]。作為我國一支獨大的流轉稅稅種，2018年我國增值稅占總稅收收入的45.7%，其立法從經濟意義而言是財政收入和維護經濟發展;從法治角度而言則是落實稅收法定原則，填補我國法律體系中尚無商品勞務稅立法的空白，建立完備、科學、規范的稅法體系，創建法治、高效、透明的營商環境，增值稅立法是大勢所趨。

增值稅立法要消除原長期“授權立法”所遺留下的“痕跡”，包括增值稅課稅要素的法定及相關實體和程序制度安排，都需遵循稅收法定原則進行全面系統的“矯正”。因此，增值稅立法應根據《立法法》第八條的要求，在立法依據、課稅要素明確、計稅實體和程序制度設計、法律責任等方面體現社會公共利益和國家、國民的長遠利益，保障納稅人的基本權利。

(二)遵循稅收中性原則

稅收中性原則是構建增值稅的基石。增值稅的本質是中性的，如果增值稅制度設計非中性，就損害了其減少稅收對經濟的扭曲的本質優點，增值稅立法必須遵循中性原則。近年出于國庫利益、征管便利、技術考量和政策過渡等原因，稅收規范性文件中不符合稅收中性原則要求的內容層出不窮，如稅率檔次過多、免稅范圍過大、簡易計稅辦法過頻適用、抵扣范圍尚不科學等，這使得整個增值稅的制度設計不斷偏離中性原則。增值稅立法遵循中性原則，不僅包括經濟中性，如調整增值稅稅基、簡并稅率級次、法定稅收優惠等，還包括法律中性，即相同的主體在增值稅立法中需要同等對待，不同的主體立法中不同對待;競爭中性，即增值稅征稅客體要盡可能覆蓋所有經營活動;外部中性，即在出口到其他國家的貨物和在國內銷售的貨物之間的稅負要保持一致。據此，增值稅中性原則具有無比重要的價值[5]。在增值稅立法過程中，應著重就征納主體、征收客體、稅基調整、稅率簡并、稅收優惠、出口退稅、征管模式等方面，盡最大努力體現增值稅“中性”原則。

(三)遵循稅收公平原則

稅收公平原則也是增值稅立法遵循的原則，無論是從納稅主體、征稅客體的制度設計及稅率的優化，目的都是保證公平原則中的適度原則或比例原則，體現納稅主體稅收負擔的橫向公平、縱向公平。遵循公平原則，需要對增值稅立法作為一個系統進行整體的制度設計，盡量保證增值稅抵扣鏈條的公平完整，最大程度上化解因納稅人身份、規模等原因而導致的稅負不公平。為此增值稅立法要體現出謙抑性，減稅降費恰恰是體現了征稅權的“收斂性”，但“結構性(選擇性)減稅”會使特定領域的特定主體獲得稅收利益，如果減稅權行使不當，就會有悖于公平原則所蘊含的公平價值，因此，增值稅“減稅”的制度設計應當尤其重視實質公平。如增值稅目前的“13%+9%+6%”的差別稅率，導致行業稅收負擔存在差異，稅收負擔成為投資者的重要考慮因素之一，影響市場主體經濟行為，稅收中性未能充分實現。加快推動增值稅立法體現公平原則，以法律形式明確增值稅中央、地方分享比例，厘清中央地方事權財權法定關系勢在必行。

(四)遵循稅收效率原則

增值稅立法應盡量降低征稅主體的征稅成本和納稅人的遵從成本，既提高稅收行政運行效率，又保障經濟效率，促進經濟可持續發展。增值稅立法中，應嚴格遵循效率原則，防止給納稅人帶來額外的負擔，影響稅負公平[6]。

為此，以增值稅立法為契機，既要充分發揮增值稅的“中性”作用，促進經濟效率的不斷提高，推動經濟發展方式加快轉變，又要通過制度創新，拓展增值稅調節收入分配功能，不斷縮小收入分配差距，實現公平與效率的有機統一。

二、減稅降費導向下增值稅立法的重點目標

(一)簡稅

簡稅，即增值稅立法應簡化稅制。毋庸諱言，當前增值稅稅制亟待完善，主要表現在:現行增值稅制度，重視增值稅的征納主體的主導價值，漠視間接稅的負稅主體的主體價值;重法定，輕法治;重納稅人義務的實現，輕征納主體之間權利與義務的公正對等交換與分配;重具體目的導向，輕終極目的導向;重增值稅稅收收益的“應收盡收”，輕增值稅稅收中性原則的運用等等。因此，要彌補上述問題，唯有使增值稅立法的制度設計盡可能簡潔明確，課稅要素法定且確定，構建征納互信，以符合增值稅法的正義、合目的性和安定性要求。

簡化增值稅稅制不僅意味著增值稅立法中納稅主體的法定、征稅對象的明確、稅率結構的級次簡并及征管程序環節等的簡化及減少;更應“大道至簡”，即增值稅稅法體系的構建和制度優化。具體而言，“簡稅”不僅包括增值稅稅負的輕重調節、直接稅與間接稅比重的調整，更在于征納雙方之間權利與義務制度設計上的公正平等，特別是間接稅中負稅人權利主體地位的回歸與明確，唯有這樣的增值稅立法，才是全面徹底理順增值稅征納主體間基本稅收倫理關系，即征稅人、納稅人、負稅人之間的權利義務能完全平等分配和交換，非基本權利與義務能按比例公平等價交換和分配的稅制。

(二)減稅

減稅，就是增值稅立法中堅持稅法的謙抑性，促進減稅制度法定化。“減稅”順應經濟人的自利本性，既意味著納稅人稅負的總體降低，也意味著納稅主體財務自由的擴大，減稅可以給予公共財政的原動力創獲者——納稅人更多的財產與經濟自由，以便持續地激發納稅人群體創獲財富的創新精神與原動力，從而促進社會福祉總量的增加。事實上，減稅制度促進的社會繁榮與經濟發展積極效應，既有“拉弗曲線”的理論支持，也有古今中外經濟發展，特別是近年我國減稅降費政策促進經濟轉型升級“助推器”成果的實踐佐證[7]。

增值稅立法中的減稅，既有具有普惠性質的降低稅率，也有減免稅項目等對增值稅優惠的條款，綜觀世界各國的增值稅立法，增值稅的直接免稅項目很少見，更多是減稅項目的法定化。在增值稅立法中應當嚴格按照稅收法定原則，清理現有的大量減稅優惠政策臨時性過渡措施，進一步分類規范減免稅項目，通過增值稅立法將稅收優惠法定化，以充分體現稅法的剛性約束和法定原則。

(三)退稅

退稅，即增值稅立法要關注完善出口退稅機制。出口退稅是指依據通行的國際貿易慣例，對企業報關出口的貨物、勞務退還國內生產、流通環節按規定繳納的增值稅和消費稅。我國的出口退稅一直作為一項財稅激勵制度，通過出口退稅鼓勵外貿出口。出口退稅有助于我國產品和服務參與全球自由貿易，符合國際貿易慣例及國民待遇原則，為世界貿易組織(WTO)規則所認可。

增值稅立法中必有規范跨境銷售服務和無形資產出口退還國內環節繳納的增值稅或者免征增值稅的退(免)稅適用的法定要件，應據其中性特點研究出口退稅法律法規的性質，遵照“征多少、退多少、不征不退”的原則，兼顧“差別退稅”原則，根據企業的納稅事實，區分技術含量、附加值、污染程度等因素，合理確定退稅率，發揮出口退稅對優化產業結構、調整出口商品結構的導向作用，促進貿易出口，鼓勵國內產品以不含國內稅的價格公平參與國際競爭，同時防范騙稅[8]，推動我國“一帶一路”建設，促進開放型經濟的發展。

總之，減稅降費導向下的增值稅立法唯有緊扣“簡稅”“減稅”“退稅”三大重點目標，并實現三者的共同促進與突破，逐步建構增值稅的良法善治，最大限度地增進全社會和每個納稅人的福祉總量，最終滿足人民對美好生活的需要。正因如此，增值稅立法，應通過有效的制度安排，優化一般納稅人和小規模納稅人主體地位、簡化稅率及深化出口退稅制度改革等問題。

三、增值稅立法中的制度體系安排

增值稅立法既要整體穩定，又能夠使其適時而變，因勢而化[9]。增值稅作為我國的第一大稅種，其立法導致的制度變革無論是對國家整體的宏觀經濟運行抑或市場主體的微觀經濟活動，社會整體利益或是納稅人權益等諸多方面，都會產生重要影響[10]。由于增值稅的復雜性，增值稅立法除了應規定相對明確穩定的實體制度，還應包括增值稅制度的體制和運行機制等內容。目前我國增值稅制度存在的最大問題是增值稅立法體系化不足，增值稅基本制度立法位階不高，相關立法偏少且多以國家稅務總局規范性文件的形式補充，增值稅制度未形成完整的法律體系。

(一)增值稅法律制度體系的構建

稅法的安定性與可預見性是現代稅收法治的基本要求。目前《中華人民共和國增值稅暫行條例》的立法淵源與增值稅作為主體稅種的地位不相符合，正因增值稅整體立法層次較低，導致國家稅務總局不得不頻頻大量出臺可能存在相對較多的法律漏洞、亟待備案審查的規范性文件，造成規范性文件頻繁立、改、撤、廢，導致現行增值稅制中許多規定極不穩定，增加稅收執法與守法成本。在減稅降費導向下，增值稅改革轉型趨前、立法滯后的矛盾越顯突出，應加快增值稅法的立法進程，出臺《中華人民共和國增值稅法》勢在必行[11]。

我國增值稅立法需要通過科學立法、民主立法、依法立法，進行統籌研究、審慎制定，為國際增值稅制度的發展提供中國范本。同時以增值稅立法為契機，建立符合我國國情的現代增值稅法律體系，滿足我國經濟社會發展和國家治理能力現代化的要求。

增值稅領域法定化和法治化的前提是構建“增值稅法+實施條例”模式的增值稅法律體系。增值稅立法中可規定全國人民代表大會授權國務院在《憲法》《立法法》《增值稅法》框架內，考慮經濟活動的復雜性、區域的差異性、優化營商環境等因素，制定《增值稅法實施條例》，同時依據《增值稅法》中的原則性規定，依法制定更為詳細的部門規章或地方性法規以明確增值稅抵扣或出口退稅、增值稅征管機制等程序方面的事項。

構建增值稅法律體系的核心就是確認增值稅法律關系主體的權利和義務，在立法中既為納稅人提供更加公平穩定的競爭環境，又為稅收執法人員提供執行準則[12]。明確規范增值稅法的征納主體即征稅機關和納稅人的權利(權力)義務，通過立法的形式保障增值稅改革才能更好地保護各方主體的合法權益真正實現，提高增值稅法律效力的權威度，提升不同位階增值稅立法內容的銜接度，完善增值稅立法體系，促進增值稅的法定化和法治化。

(二)增值稅納稅主體制度的重構

納稅人法律地位平等，不應以資格高低、規模大小或者納稅多少分等級，這是稅收公平原則決定的。目前，我國增值稅納稅主體實行分類管理，對小規模納稅人和一般納稅人區別計稅，建議增值稅立法摒棄這樣的區別界定，以自然屬性或者經濟性質來劃分納稅人，如企業、個體戶或者自然人等。隨著向數字化經濟的轉型，行業之間的界限日趨模糊，改革或取消小規模納稅人制度，簡并稅率后應將標準稅率的適用范圍擴大至絕大部分行業，這樣才能更好地發揮增值稅的中性優勢[13]。

1.立法中應明確界定一般納稅人制度。《增值稅暫行條例》始終未對一般納稅人做出明確界定，《增值稅暫行條例實施細則》將“一般納稅人”界定為“小規模納稅人以外的納稅人”。納稅人是稅收構成要件的主體要件，屬于法律保留事項，授權立法不僅未作規定，還由部門規章細化存在轉授權的嫌疑。國家稅務總局《關于調整增值稅一般納稅人管理有關事項的公告》將增值稅一般納稅人資格由申請認定制變更為登記制，明顯違反上位法規定。增值稅立法時須明確一般納稅人的主體地位，并將一般納稅人實行登記制寫入稅法。

2.改革或取消小規模納稅人制度。目前《增值稅暫行條例》對小規模納稅人立法用語模糊，適用于非企業性單位、不經常發生應稅行為的企業，難以準確把握其內涵在實踐中如何確定其主體資格，導致實踐操作千差萬別。此外，簡易計稅辦法的征收率不考慮進項稅額的低檔稅率，是方便小規模納稅人簡易操作的一種優惠措施。既然是優惠措施，就不應該強制受益納稅人放棄，而是允許自由選擇權，且要求其在一個較長的時期內持續。建議改革或取消小規模納稅人制度，肯認和保留減稅時代的年度應稅銷售額標準，即規定年度應稅銷售額超過起征點但未達一定金額的為小規模納稅人。條件成熟時出臺直接銷售稅，取代小規模納稅人制度。

3.完善納稅人起征點制度。相較國外而言，我國的增值稅起征點過低，大量小企業成為增值稅納稅人，導致征管成本過高。建議大幅提高起征點，并如前所述改革小規模納稅人制度，超過起征點即為一般納稅人。在現階段不取消小規模納稅人制度，建立起征點與納稅人銜接制度，即超過起征點一定數額的為小規模納稅人，其他的為一般納稅人。

4.明確稅收優惠主體制度。稅收優惠主體制度應當區分經營性納稅人和非經營性納稅人，給予非經營性納稅人稅收優惠，如政府機關、高等院校等事業單位、非營利組織從事應稅行為，原則上不作為增值稅納稅人，但扭曲市場競爭的除外。

(三)增值稅的稅收客體制度的提煉

1.抽象提煉增值稅的稅收客體。全面營改增后，原營業稅稅收客體的規定與原增值稅稅收客體規定存在交叉重疊，增值稅立法中抽象提煉增值稅的稅收客體。增值稅為流轉稅，稅收客體為財產與財產性權利的流轉行為，用資產替代財產和財產性權利。立法上應明確增值稅稅收客體，其一是資產流轉行為，即流通轉讓資產、資產性勞務或進口資產;其二，視同應稅行為。將以貨易貨、自供資產、自供勞務、以舊換新等行為，在增值稅立法上視同應稅行為。

2.統一增值稅的免稅客體的規定。目前《增值稅暫行條例》免稅項目采用列舉式規定，缺乏內在價值統一性和免稅原則共通性。具體表現為:將免稅客體與稅基扣除混淆;將稅收客體與課稅對象混同。增值稅立法應統一規定免稅客體，可參考如下設計:第一類是保障納稅主體基本生存權需要的免稅項目。第二類是基于特定納稅群體權益保障的免稅客體，如農業生產者銷售的自產農產品等。第三類是基于特定稅收優惠法定目標的免稅客體，如促進農業、生態環保和保護出口貿易等。第四類是基于公益性活動的免稅服務勞務，包括教育勞務、育養養老服務、醫療服務、文化宗教活動等。第五類是基于其他法定理由規定的免稅項目，如轉讓古舊圖書、銷售自用物品[14]。

3.規定增值稅不征稅客體。增值稅立法應當明確規定不具有經濟上或法律上可稅性的客體為不征稅客體:如科研經費、偶然交易、贈與、滿足一定條件的無償交易、私人愛好或無收益性的慈善公益活動和直接用于國防、外交等的勞務或商品。

(四)增值稅的稅基制度的調整

稅基的調整對于減稅同樣非常重要，為更好地體現增值稅的中性原則，減少和防止重復征稅，我國自2009年起推動由“生產型增值稅”向“消費型增值稅”的制度轉型，在全國范圍內擴大增值稅的抵扣范圍，降低增值稅的稅基，開始全面推進增值稅領域的減稅。增值稅立法中其稅基的調整權如何依法行使，也非常值得研究。

1.完善銷項稅基確認的一般規則。《增值稅暫行條例》規定的銷售額指向購買方收取的全部價款(銷項稅額除外)與價外費用，組成計稅價格=關稅完稅價格+關稅+消費稅。建議立法時統一稅基確認的一般規則，即增值稅稅基為資產移轉行為收取的全部價款和價外費用，不包括向買方收取的銷項稅額。

2.完善進項稅額抵扣制度。《增值稅暫行條例》規定，當期銷項稅額小于當期進項稅額不足抵扣的，不足抵扣的部分可以結轉下期繼續抵扣。該條款設置內容含義模糊，下期是指下一個納稅期間還是以后所有納稅期間，存在不確定空間。建議完善進項稅額抵扣制度，允許納稅主體自由選擇當期不足抵扣的進項稅額，明確結轉下一個納稅期間抵扣或申請退稅;設定強制結轉期間，可以年度或季度為單位，規定未抵扣完的進項稅額在強制結轉期內不得申請退稅，期滿后方可申請退稅;規定納稅人存在逃避繳納稅款行為或應繳未繳稅款情形的，不得申請退稅;設置風險導向的稅收征管制度，加強對進項稅額的審查，強化申請退稅管理，發現虛增進項稅額或偽造其他資料以騙取退稅的，嚴格追究法律責任。

(五)增值稅稅率制度的簡并

為充分體現增值稅的中性特性，無論從國際經驗還是國內的實踐，均在增值稅立法中科學合理設定并簡并稅率。營改增全面推開后，我國增值稅實行四檔稅率，2019年減稅降費并為三檔稅率，增值稅立法中也要關注簡化稅率結構。根據國際經驗，通常各國設置標準稅率及低稅率兩檔，低稅率的設置也會盡量減少過多的檔次，如歐盟成員國的增值稅標準稅率平均值為21.7%，且必須遵守關于增值稅稅率的共同條例(即，增值稅指令2006/112/歐共體)，條例規定，歐盟各成員國銷售貨物及提供服務勞務的，其增值稅的標準稅率應不低于15%，各成員國可以設兩檔低稅率，但是不得低于5%，并且其適用范圍僅限于條例所附清單中列舉的貨物、服務和特定密集型勞務，各成員國也承諾不得制定超過標準稅率的高稅率[15]。

眾所周知，單一比例稅率是最優的增值稅稅率安排。在實行增值稅的國家或地區，僅設一檔稅率的占比約44.5%，有兩檔稅率的占比為29.7%，采用三檔的占21.2%，稅率為四檔的僅占3.9%，設置五檔稅率的屈指可數。對比國際實踐，通常各國設置低稅率主要出于公平或公益的目標，例如對基本生活必需品、教育、健康等規定為低稅率。我國增值稅多檔稅率并存的主要原因在于，不同應稅行為的成本構成中可抵扣稅款的成本占比不同，為平衡稅負，不得不實行多檔稅率[16]。稅率檔數越多，征稅管理與納稅遵從的成本也越高，多檔級稅率增加了征納稅成本，極易導致征納雙方法律風險。針對目前增值稅稅率檔次較多的狀況，簡并稅率勢在必行。

通過適當簡并稅率，營造簡潔透明、公平優化的營商環境，進一步減輕制度性成本。從而較好實現增值稅的中性特征，以維護增值稅稅制的規范性、權威性。從普惠式減稅來看，應在完善進項稅額抵扣的基礎上，降低并保持統一增值稅稅率，2019年增值稅減稅新政已將四檔稅率簡并至三檔，增值稅立法應進一步簡并至兩檔或一檔，同時保留對一定范圍的跨境應稅服務和貨物出口貿易實行零稅率[17]。

(六)增值稅稅收優惠制度的法定

在增值稅稅收優惠制度的設計上注重稅收優惠法定化。近年，減稅政策中形成了調整稅率的慣性，對增值稅稅收優惠的制度構建重視不足。在增值稅稅收優惠法律制度安排中，要注意到，稅收優惠雖然是積極的宏觀調控措施，但并非唯一，其他財政措施、金融措施等都可以成為稅收優惠的替代品。如果稅收優惠制度不合法不合理，則同樣對于無法得到稅收優惠的主體會構成一種分配不公[18]。

在減稅降費的大背景下，強調增值稅稅收優惠法律制度法定化，確定增值稅稅收優惠的設置宗旨和基本原則，合理設計增值稅稅收優惠范圍和形式，綜合限定優惠措施。稅收優惠制度在《增值稅法》中專章設立，以后的《增值稅法實施細則》，可細化但不可變通《增值稅法》中稅收優惠的規定，依據《立法法》規定，遵從稅收法定原則，嚴格規定增值稅稅收優惠授權條款，嚴禁國務院將稅收優惠的立法權轉授給財稅機關，財稅機關僅可以因《增值稅法》中的不確定法律概念或者抽象性條款而造成的適用困難為目的，行使增值稅稅收優惠制度的剩余立法權，不得違背《增值稅法》增設新的稅收優惠，實現稅收法律層面實體性規范、原則性規范與稅收行政法規層面程序性規范、技術性規范的協調互補，確保增值稅優惠制度法定化。

增值稅稅收優惠必須符合法律上合法性與經濟上合理性的雙重標準，對現行有效的增值稅稅收優惠條款逐一進行合法性與合理性審核，清理減稅免稅優惠政策和臨時過渡性措施，對已經不能符合目前社會發展需要的增值稅稅收優惠進行廢除[19]，對其中應予保留的部分在未來增值稅立法時明確法定化。對于確需照顧和扶持的行業，可以企業所得稅和個人所得稅、社會保障等分配手段調節收入再分配，取代增值稅的優惠政策[20]。

(七)出口退稅制度的規范

增值稅法中應明確出口退稅的實體性規定和程序性規范。在增值稅立法過程中要系統梳理目前散落在國家稅務總局各個規范性文件的退稅規定，糾正目前出口退稅規范性文件中大量存在的明顯違背上位法或市場公平原則的規定。同時基于出口退稅機制可以作為一項宏觀調控措施，須在國際國內的經濟形勢發生改變時予以及時調整，建議在增值稅立法時單獨將出口退稅的部分立法權授權給國務院，授權國務院以行政法規的形式制定一部《出口退稅條例》，并將授權的時間、范圍、內容、合法性審核和備案審查機制等予以詳細規定，以期對財政部及國家稅務總局的規范性文件的條款逐一審核并甄別其合法性和合理性，實行徹底科學規范的退稅機制[21]。這樣既滿足了出口退稅的經濟調節功能，又能將其納入國家立法權監督機制下，更好規范和保障納稅人的合法利益。

(八)增值稅稅收征管模式的創新

簡化增值稅程序管理制度，必須大力推進征管創新，建立科學嚴密的增值稅征管制度體系。增值稅具有寬泛的納稅主體，且稅基廣泛，稽征程序復雜，各國在增值稅立法與實踐中的重要原則之一是簡化征稅模式。我國的國地稅合并和稅務機關信息化(金稅三期)已啟動了征管模式的創新，將極大地促進增值稅征管程序的完善和簡化。增值稅立法將為強化稅收征管、提高稽征效率提供法律保障。建立涉稅信息保障機制，建立統一的信息采集、提供、傳遞，和應用分析于一體的涉稅信息化平臺，實現涉稅信息的互聯互通共享，以大數據、區塊鏈和人工智能等信息技術為依托，實施“數據管稅”，實現“數據扣稅”。在立法中肯認“數據管稅、數據扣稅”機制，在“互聯網征管模式”的大數據技術基礎上，構建征管及監管體系，以稅控電子支付平臺和稅控電子財務(會計)平臺為基礎，技術創新將所有納稅主體統一實行一般計稅方法，實現分類化管理、實時化征收、專業化稽查、智能化服務。