能力視角下農村脫貧攻堅政策的創新路徑研究

徐琪新

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 青島 266237)

目前我國脫貧攻堅已到沖刺階段，在扶貧項目和政策帶動下，貧困群體短期經濟收入得到一定程度提高，農村絕對貧困問題得到有效解決。但是，貧困是一個相對的概念，隨著社會不斷發展，貧困的定義和標準也處在不斷變化之中。長期來看，貧困群體由于自身健康狀況、受教育程度、勞動技能等能力因素的限制，抵抗外界風險能力較差，返貧和新的貧困問題難以得到徹底有效解決。同時，市場機制的建立使得每個社會成員都有可能因遭受各種社會風險而返貧或出現新的貧困狀況。因此如何從能力的視角針對不同致貧原因對癥下藥、精準施策，為農村貧困人口提供一條可持續脫貧之路，確保易返貧群體長期穩定脫貧，是當前脫貧攻堅實踐面臨的最突出、最亟待解決的課題。

一、能力貧困理論視域中的貧困問題審視

(一)由收入貧困到能力貧困

在過去相當長的一段時期，對貧困的定義多是集中在經濟收入上，即物質匱乏。英國經濟學家亞當·斯密在《國富論》中引用坎蒂隆的觀點認為 ：“一個人是富裕還是貧窮，是根據他所能享受的生活必需品、便利品和娛樂品的數量和品質決定的。”(1)[英]亞當·斯密 ：《國富論》(上)，中國人民大學出版社2016年版，第108頁。1901年英國學者朗特里(Rowntree)根據英國家庭每周平均所需衣、食、住房和其他必要支出，將一周26先令作為當時約克市六口之家的貧困線，這也是最早根據食物和非食物支出對貧困進行貨幣化定義的做法(2)轉引自王小林 ：《貧困測量理論與方法》，社會科學文獻出版社2012年版，第23頁。。世界銀行1天1美元的貧困線在很長一段時期內作為各發展中國家判斷貧困的標準。1978年以來，我國曾采用過三條貧困線，分別是1984年標準、2008年標準和2010年標準，其中1984年標準可以稱為絕對貧困標準，2008年標準為低收入標準。在2007年以前，我國一直采用絕對貧困標準，用于確定扶貧對象和脫貧依據。低收入標準在部分發達省份作為扶貧工作的參考。2011年，國家提高扶貧標準，按照農村居民人均年純收入2300元(2010年不變價格)作為新的國家貧困線。

隨著經濟社會發展水平和扶貧標準的提高，目前我國已基本消除了難以維持最低生活需求的絕對貧困。不可否認，收入低下是造成福祉被剝奪的重要原因，增加收入可以更好地滿足人們基本生活需要以改善貧困狀況。但事實上，收入只不過是改善福祉的一種工具，貧困不僅僅是一種收入標準或者主觀感受，貧困者自身的能力和能夠到達的狀態才是理解和解決貧困的最終要義。長期以收入為中心的貧困觀使得在制定反貧困公共政策時更多關注貧困者物質收入水平，而偏離了加強貧困群體自身能力建設這一根本。因此，我們迫切需要從新的視角審視貧困問題。

1979年，在著名的泰納講座上，印度諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森作了題為“什么是平等”的演講，在這次演講中他闡述了能力貧困理論，這一理論中有兩個重要概念 ：功能性活動和可行能力。功能性活動是指一個人實際去做并且有能力達到的事情或狀態(3)Amartya Sen, Development as Freedom, Oxford: Oxford University Press, 1999, p.75.，如能夠參與社會生活，保持健康快樂等；而可行能力既包括人們選擇某種功能性活動而實際達到的某種狀態，又包括人們做另外一種選擇時能夠預見達到的某種狀態(4)Amartya Sen, The Quality of Life, Oxford: Oxford University Press, 1993, p.31.。功能性活動和可行能力的區別在于前者是實際達到的生活狀態，后者是能夠在功能性活動組合中進行價值選擇的自由，二者分別強調了一個人實際做了什么和能夠做什么。基于可行能力的視角來判斷個體的處境，貧困不再僅以收入作為衡量標準，可行能力被剝奪才是貧困的真正根源(5)[印]阿瑪蒂亞·森 ：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社2002年版，第85頁。。能力貧困理論延伸擴大了貧困的內涵，即貧困是由于滿足人們基本需要的能力不足或者被剝奪而造成的，雖然收入是提高能力和實現某種功能性活動的重要工具和手段，但絕不是唯一途徑，例如良好的健康和教育可以幫助人們獲得更高的收入，從而過上更為體面的生活。同樣，在同等收入條件下，貧困者自身某些重要特性(健康狀況、受教育程度等)被剝奪時，可能需要更多的收入才能實現所需要的功能性活動，例如殘障人士需要更多的物質資源來獲得與正常人相同的功能性活動，這些個體自身的特性與收入水平一樣，都會影響個體的可行能力，進而影響其真實的貧困狀況(6)Amartya Sen, The Idea of Jastice, London: Allen Lane, 2009, p.256.。森的能力貧困理論使我們對貧困的理解由收入轉向了人們追求的目的和能夠達到這些目的的自由，加深了人們對造成貧困的根源即可行能力被剝奪的理解(7)[印]阿瑪蒂亞·森 ：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社2002年版，第86～87頁。。能力貧困理論的貢獻在于它提供了更為全面理解貧困的視角，使我們對貧困的關注由收入轉向了貧困者的生活和貧困背后的原因。

(二)能力貧困理論在實踐中的應用

森的能力貧困理論在實踐中也發揮了重要作用。世界銀行在《1990年世界發展報告》中將貧困界定為“缺少達到最低生活水平的能力”。1990年聯合國開發計劃署基于能力理論公布了各國人類發展指數(HDI)。HDI是一個衡量收入、預期壽命和教育的綜合指標，雖然只是一個類似于各國GDP的簡單指數，所反映的內涵也只是能力理論的一個高度簡化形式，但它的貢獻在于將人們的注意力從GDP轉移到人類發展上來。反映在排名上，根據《人類發展報告2013》，像新西蘭、古巴、馬達加斯加等國家的HDI排名要遠高于他們國民總收入(GNI)的排名。多維貧困指數(MPI)是能力貧困理論的另一個重要應用，同時也是HDI的進一步發展。多維貧困指數綜合了貨幣和非貨幣維度，正如森所說的那樣 ：“對于貧困的分析應該轉向貧窮的生活本身而不是窮人的錢包。”(8)Amartya Sen, “Social Exclusion: Concept, Application, and Scrutiny”, in Social Development Papers, Vol. 1 (January 2000), p.12.自2005年起，德國政府公布的《國家貧困和財富報告》就以能力理論和MPI為基礎，重點關注國民教育、健康、住房、就業、公共政策、社會參與度、國民收入和負債，特別強調對家庭、移民、殘疾人和其他弱勢群體的關注(9)Arndt Christian and Jurgen Volkert, “The Capability Approach: A Framework for Official German Poverty and Wealth Reports”, in Journal of Human Development and Capabilities, Vol.3 (2011), p.37.。《人類發展報告2010》公布了各國多維貧困指數(MPI)，包括收入、教育、健康三個維度和營養狀況、兒童死亡率、兒童入學率、受教育程度、飲用水、電、日常生活用燃料、室內空間面積、環境衛生和耐用消費品十個測量指標。

二、能力視角下我國農村脫貧攻堅實踐的反思

能力貧困理論對我國農村脫貧攻堅實踐同樣具有啟發和借鑒價值。由于筆者在鄉鎮從事扶貧工作多年，對我國的農村脫貧攻堅工作有相當的了解。在我國當前的農村脫貧攻堅實踐中，多是依靠基層政府主導的產業項目和政策扶持帶來的經濟效益使貧困戶增收，最終實現貧困戶“收入脫貧”，例如通過探索資產收益項目，將財政專項扶貧資金投入養殖、光伏發電、鄉村旅游等項目中，由農村合作社、村集體統一經營管理，依靠項目收益分紅帶動貧困戶增收；或者運用貨幣政策工具，引導金融機構向貧困戶提供低息或無息貸款，貧困戶以投資入股的方式入股當地企業，企業定期向貧困戶發放分紅；或者直接動員企業、個人向貧困戶進行捐贈。以上由政府主導的脫貧攻堅實踐更多的是從資本的視角將貧困群體作為各項扶貧政策實施的客體，但忽略了貧困人口自身的主觀能動性和參與社會活動的主體地位，對貧困人口自身能力的提高作用十分有限。一方面，以提高貧困戶收入為主要目的的扶貧項目，在項目覆蓋貧困群體的選擇上，只是簡單地以收入作為判斷標準，沒有仔細分析貧困戶致貧原因，這種變相轉移支付的手段很難保證貧困戶在項目和政策有效期之外的脫貧效果。另一方面，農村合作社和村集體往往缺乏專業技能帶頭人，使得一些對技術和管理要求較高的項目運營不善收益率低，甚至失敗，在損失扶貧資金的同時也導致了單一依靠項目分紅的貧困戶脫貧效果不穩定，極易返貧。因此，在脫貧攻堅的公共政策制定過程中，不應單純以減少收入貧困為最終目的，因為這混淆了減貧政策制定的目的和手段。基于能力貧困的視角，我國農村脫貧攻堅實踐距離提高貧困群體可行能力，實現可持續脫貧、不返貧的目標還有很大的差距。

(一)貧困戶識別與退出標準唯一性與能力貧困標準系統性之間的矛盾

從能力貧困的視角出發，是否具有可以達到某種理想生活狀態的自由是判斷貧困與否的關鍵，其關注的指標是造成貧困的原因，例如缺乏發展機會和應對變化的能力，基本能力和權利被剝奪等。因此，除了收入不足外，獲取與交流信息、知識的能力欠缺以及健康狀況、受教育水平、勞動技能等基本生存與發展能力不足都是導致貧困的重要因素，雖然不易量化，但卻實際地影響著貧困的發生(10)左停 ：《貧困的多維性質與社會安全網視角下的反貧困創新》，《社會保障評論》2017年第2期。。對某鎮貧困戶致貧原因和返貧因素的分析，更加印證了貧困戶自身能力特性在貧困識別與退出中的重要性 ：2017年S省L縣Y鎮共有建檔立卡貧困戶707戶1496人，因病、缺技術、因殘和缺勞動力是主要的致貧原因，分別占總貧困戶的64.92%、12.45%、9.05%和7.5%，其中因病返貧是貧困戶最主要的返貧原因，占總返貧戶的77.8%。另外，貧困戶自身的受教育程度普遍較低，文盲(半文盲)和小學文化程度的分別占到22.86%和49.22%，高中以上學歷僅占比3.25%。但是，在實踐中，對貧困戶的識別與退出主要以人均年收入是否低于貧困線為主要標準，而疾病、殘疾、失業、喪失勞動力、缺乏知識和技能等自身能力因素只是作為參考指標，并非決定因素，這就造成了那些存在能力貧困的群體成為未來返貧或新的貧困問題出現的主要來源。

(二)扶貧手段單一化與解決能力貧困問題多樣化需求之間的矛盾

解決能力貧困問題僅靠扶貧開發制度往往難以滿足多維需求，需要社保、醫療、教育、就業等多方政策同向發力，但由于各項政策的實施主體和功能定位存在差異，導致實踐中各項政策各自為戰，沒有形成解決貧困問題的合力 ：一是社會保障制度與扶貧開發之間政策銜接不暢。社會保障制度設計的初衷是為社會成員營造一張安全網，在其遇到災難時可以保證其最基本的生活需要，不至于被社會淘汰。農村社會保障制度，特別是農村社會救助制度在扶貧攻堅中應起到十分重要的兜底作用。扶貧開發旨在“造血”，對象是那些具有勞動能力的貧困對象，通過幫扶調動潛力，實現脫貧。在建檔立卡貧困戶中，有相當數量的群體是因病或意外事故失去勞動能力，與其依靠項目分紅、政策扶持或者個人和企業捐贈，不如依靠低保、五保等社會救助政策實現長期兜底脫貧。但是通過對比鄉鎮低保、五保和建檔立卡貧困戶名單，一些因病、因殘喪失勞動能力的建檔立卡貧困戶因為政策和名額的限制，并沒有被納入社會救助范圍。二是教育、醫療、信息技術等民生資源特別是優質資源大都集中于城市，而農村擁有的各項資源相對薄弱，這種新型城鄉二元結構無疑限制了農村貧困人口改善自身的能力貧困，進一步加深了農村貧困問題。例如我國部分集中連片特困區由于地理位置等因素造成交通不便，教育、信息等資源嚴重不足，不少年輕人早早輟學外出打工，但由于缺少必要的知識儲備和勞動技能，導致就業極不穩定，失業問題嚴重，造成貧困代際傳遞。農村缺醫少藥的現狀也直接導致了因病致貧、返貧，成為我國農村貧困問題的重要原因之一。因此，在實踐中，應高度重視并著力解決年老、疾病、受教育程度低、缺乏勞動技能等自身能力貧困問題。

(三)脫貧攻堅績效考核中缺乏科學有效的指標體系和客觀獨立的評估主體，很難全面系統地反映脫貧攻堅成效

在當前脫貧攻堅績效考核中，考評指標更多關注短期收入脫貧而忽略長期能力脫貧，由此導致各級扶貧部門工作中功利性較強。基層政府為完成上級制定的脫貧任務，把提高貧困戶收入作為完成硬性脫貧任務的主要指標，沒有對貧困群體能力貧困給予關注。在核算貧困戶年人均收入時甚至東拼西湊，不同程度存在數字脫貧、虛假脫貧問題。同時，隨著各級扶貧資金投入的增加，各地在扶貧項目上進行了積極探索，隨之而來的是對扶貧項目驗收評估的要求越來越高。對于專業技術要求較高的大型復雜扶貧項目，僅依靠政府部門傳統考核指標難以實現對項目運營效果的準確評估(11)汪三貴等 ：《中國扶貧開發績效第三方評估簡論——基于中國人民大學反貧困問題研究中心的實踐》，《湖南農業大學學報》(社會科學版)2016年第3期。。因此，要做到脫貧成效精準，一方面要豐富績效評價指標特別是增加能力脫貧的權重，另一方面要實現考核主體多元化。

三、將改善貧困群體的自身能力作為脫貧的重要政策目標

2013年11月3日，習近平首次提出“精準扶貧”思想。精準扶貧是可持續性的，包括扶貧方式與扶貧效果兩方面的可持續，這與改善貧困群體能力貧困的目標是一致的。一是可持續性脫貧，包括穩定的收入來源、生活的可持續性改變、穩定的就業崗位、持續的轉移支付等，即確保貧困戶吃穿不愁；二是可持續性不返貧，建立健全教育、醫療、衛生、保險、救助、防災等社會保障體系，確保不在義務教育、基本醫療、住房三方面出現返貧問題(12)丁建定 ：《試析習近平新時代中國特色社會保障思想》，《當代世界與社會主義》2018年第2期。。在精準扶貧戰略指引下，我國扶貧攻堅實現了由“輸血”到“造血”的轉變。在精準扶貧戰略的大背景下，實現能力脫貧應重點做好以下幾個方面 ：

(一)引入多維貧困測量方法，精準識別能力貧困

基于森的能力貧困理論，阿爾基爾(Alkire)和福斯特(Foster 2007)提出多維貧困指數(MPI)的計算方法，即AF法。王小林、Alkire(2009)根據AF法，基于“中國健康與營養調查2016”數據，對中國不同地區進行了多維貧困測量，結果表明，中國農村普遍存在收入維度以外的多維貧困問題(13)王小林、Alkire:《中國多維貧困測量 ：估計和政策含義》，《中國農村經濟》2009年第12期。。鄒薇、方迎風(2011)運用AF法對中國多維貧困進行測量，指出通過提升貧困群體可行能力才是解決多維貧困問題的正確途徑(14)鄒薇、方迎風 ：《關于中國貧困的動態多維度研究》，《中國人口科學》2011年第6期。。實踐證明，多維貧困指數能夠較為全面地反映貧困群體的真實貧困狀況，AF法是當前應用最為廣泛、較為成熟的多維貧困測量方法。聯合國開發計劃署發布的《人類發展報告2010》中對世界上204個國家MPI的測算就采用了健康、受教育程度和生活水準三個維度共10項指標。王小林(2012)結合我國實際，將上述多維貧困指標進一步完善，增加了資產維度，包括住房和生產性資產兩個指標，反映了一個家庭財富狀況、所處的社會狀態以及擺脫貧困的能力。在具體測算過程中，每個指標又有具體的測量標準。以教育維度為例，受教育年限低于5年或存在7～16歲義務教育階段輟學問題可以視為貧困發生。當全部10個維度中任意k個維度被剝奪，則認為存在k個維度的貧困問題，k值越大，那么陷入能力貧困的程度越深，一般以全部衡量指標的1/3作為發生多維貧困的依據(15)王小林 ：《貧困測量理論與方法》，社會科學文獻出版社2012年版，第88頁。。本文綜合聯合國開發計劃署和王小林、鄒薇、方迎風等機構和學者的觀點，結合農村貧困群體常見致貧原因，列出衡量多維貧困的4個維度和12個貧困指標。其中生活質量維度包括沒有沖水設備的廁所，沒有通電，沒有自來水或大于5米的地下水，無法使用電、液化氣、天然氣等清潔能源；教育維度包括存在7～16周歲義務教育階段輟學兒童，受教育年限少于5年，沒有任何勞動技能；健康維度包括沒有參加新農合醫療保險或任何一種商業醫療保險，因年老、患慢性病或身體、智力殘疾而喪失勞動能力；資產維度包括家庭不擁有交通工具和電視、洗衣機、冰箱、電扇、空調、固定電話、手機，沒有住房或者居住危房，沒有可耕種土地或基本生產工具。

與傳統的以收入作為貧困識別標準相比，多維貧困識別指標可以更為全面地反映農村家庭真實貧困狀況，特別是對能力貧困等隱性貧困做到較好地識別和追蹤，為制定扶貧開發公共政策和因戶施策提供了較為可靠的依據。

(二)實現社會救助制度與扶貧開發制度二者有效銜接

通過對貧困戶致貧原因分析，有相當數量的因病、因殘和喪失勞動能力的貧困戶，由于自身能力限制，扶貧開發各項幫扶措施難以發揮預期效果。起著社會穩定器作用的農村社會保障制度，包括社會救助制度、新農合醫療保險、大病保險等在降低因病致貧、返貧風險等方面起著兜底脫貧作用。隨著近年來各地不斷提高農村低保、五保標準，農村最低生活保障平均水平已由2008年的840元/人年增長到2015年的3177.6元/人年，也首次超過現行貧困標準(2010年不變價格2300元人均純收入標準)。起著社會最后一道安全網作用的最低生活保障制度，作為扶貧開發的有效補充，完全可以保障公民基本生存權利，緩解貧困問題，實現對喪失勞動能力的貧困群體兜底保障，保證長期的脫貧成效(16)楊穗 ：《農村低保制度與扶貧開發兩項制度的有效銜接研究》，載《中國扶貧開發報告(2016)》， 科學文獻出版社2016年版，第178-193頁。。將兩項制度進行有效銜接，可以實現1+1>2的效果。首先，明確各自目標群體和功能定位。使農村低保、五保制度有效覆蓋農村喪失勞動能力、不具備扶貧幫扶條件的貧困戶，通過直接轉移支付的方式實現對這部分貧困群體的長期兜底脫貧。其次，針對兩項制度的差異點制定具體銜接機制。一方面，統一兩者識別標準，實現數據共享。建立一套統一的低保、五保和精準扶貧對象的識別標準，綜合幫扶對象健康狀況、年齡結構、勞動技能等能力因素，合理區分覆蓋對象。另一方面，建立主管部門間溝通協調、動態調整機制。扶貧部門、民政部門間應加強溝通協作，在低保、五保救助對象自身能力達到扶貧開發幫扶要求后，及時跟上扶貧開發政策幫扶；如果貧困者遭受更加嚴重風險的打擊，現有扶貧開發措施難以發揮作用時，社會救助應實現兜底，二者相互配合，相得益彰。再次，加大財政投入，確保應保盡保。根據物價水平及時調整低保、五保標準，避免出現因資金短缺造成的漏保問題。

(三)引入積極的社會保障理念，豐富扶貧措施，促進能力提升

提升貧困者就業技能，培育貧困戶長期穩定脫貧的內生動力。我國農村貧困人口由于文化水平、勞動技能等因素的制約，失業問題嚴重，迫切需要建立一套符合農村實際的再就業培訓、幫扶機制。英國在社會救助和反貧困實踐方面起步較早，也是世界上較早建成福利國家制度的國家之一。英國工黨和保守黨政府通過調整社會政策努力改善國內貧困和社會狀況，其中一些做法值得借鑒。上世紀90年代，為應對當時英國國內居高不下的失業率帶來的財政壓力，英國政府將失業救濟與收入補貼制度改革為求職者津貼制度，把傳統的失業津貼福利變為工作福利，失業者僅可以領取到替代率較低的失業金，在領取求職者津貼之前，還需經過繁瑣的程序并簽訂求職協議，參加就業中心提供的就業培訓。這樣做的目的就是把積極的就業政策融入到失業救濟之中，讓失業者盡快回到勞動力市場(17)鄭春榮 ：《英國社會保障制度》，上海人民出版社2012年版，第213-221頁。。結合我國農村實際，應以改善失業狀況為政策調整導向，為處在工作年齡、具有勞動能力的貧困者提供一個接受勞動技能培訓、選擇就業崗位的平臺，使他們重新在勞動力市場體現自身價值，變消極福利為積極福利。首先，通過再就業實現貧困者能力提升。引導適齡勞動者特別是輟學青年參加職業教育或專業技能培訓，“以學用結合的思想為引領，建立先進、多元的質量評價體系”(18)魏可媛、趙勇 ：《普通高校教學質量評價體系建設——基于創新人才培養的視角》，江西人民出版社2018年版，第115頁。，提高培訓質量和水平，使他們掌握適應勞動力市場需求的技能，實現能力提升，降低貧困代際傳遞可能性。其次，搭建失業貧困人口再就業平臺。一方面，通過減稅，增加政策扶持等手段，引導當地企業向建檔立卡貧困戶提供一定比例的再就業崗位，實現失業貧困人口就近轉移就業。另一方面，通過搭建地區間轉移就業平臺，將欠發達地區富余勞動力輸送到發達地區，在滿足輸入地勞動力需求的同時，也讓貧困群體享受到更加優越的公共資源和工資等福利待遇(19)汪三貴、殷浩棟、王瑜 ：《中國扶貧開發的實踐、挑戰與政策展望》，《華南師范大學學報》(社會科學版)2017年第4期。。再次，提高扶貧幫扶條件，促使失業貧困者盡快回到勞動力市場。對于失業貧困群體，單向救濟會使失業者養成福利依賴習慣，應適當添加幫扶條件，例如強制有勞動能力貧困者參加勞動技能培訓，接受政府提供的就業崗位等。例如S省L縣劃撥扶貧專項資金設立扶貧專崗，通過崗前技能培訓，使專崗人員掌握基本的家政、看護等技能，讓具有勞動能力和勞動意愿的貧困戶幫扶本村孤寡老人和留守兒童，從而使貧困者從被幫扶的角色轉變為主動參與勞動力市場的就業者。

實施健康扶貧，制定更加完善的城鄉居民醫療保險、大病保險政策。一是加強縣鄉村醫院標準化建設，改善鄉鎮衛生院醫療條件。適時實行醫護人員輪崗制度，推動醫療資源特別是優秀醫護人員下沉到鄉鎮衛生院，同時依托遠程醫療技術讓貧困人口可以在家門口看得上病。二是完善居民醫保制度，實現城鄉居民醫療保險和大病保險對農村貧困人口全覆蓋。適當降低住院醫療費用起付線并提高門診報銷比例，控制醫療費用，推動一站式結算方式，簡化轉診醫療費用結算程序(20)汪三貴、殷浩棟、王瑜 ：《中國扶貧開發的實踐、挑戰與政策展望》，《華南師范大學學報》(社會科學版)2017年第4期。。同時以商業醫療保險為輔助手段，減少貧困人口因病致貧、返貧幾率，讓貧困人口能夠看得起病。三是關注貧困人口特別是青少年營養健康，減少患病幾率。作為世界上第一大經濟體，美國的食品券與營養福利政策是一個很好的范例，美國食品券計劃最早出現于20世紀30年代經濟大蕭條時期，并逐漸演變成為美國社會福利政策中的重要一環。其初衷是解決美國貧困家庭的食物問題與營養需要。各州根據核實的家庭財產情況和人員構成確定可申領食品券的家庭(21)李超民 ：《美國社會保障制度》，上海人民出版社2009年版，第356-363頁。。基層政府可以借鑒這一政策，從源頭上改善貧困家庭的營養健康狀況。

開展教育扶貧，改善村鎮義務教育階段辦學條件，興辦職業教育。一是加大農村教育資源投入。增加對農村貧困地區教育的軟硬件投入，完善基礎設施，為村鎮辦學提供強有力的資金、政策和技術支持。二是興辦職業教育。通過開展職業教育，提高貧困人口的文化層次、知識水平和勞動技能，使貧困人口樹立勞動脫貧的信心，為地區發展注入新的動力。

(四)完善脫貧攻堅績效考核機制，引入第三方評估機構，更加注重貧困群體能力脫貧、可持續脫貧效果

第三方評估機構在對脫貧攻堅績效考核過程中，可以從專業的角度對貧困群體脫貧狀況特別是能力貧困改善情況進行客觀公正的評估，改變當前脫貧攻堅考核中過多依賴收入指標的問題，同時也使各級扶貧部門可以聚焦主業，更好地制定公共政策，執行監督問責職能。首先，恰當選擇專業性強的第三方擔任評價機構，在評估執行過程中破除對政府的依賴，保證績效評價結果的客觀公正。在扶貧實踐中涉及大量扶貧項目、金融政策、大數據比對等工作，只有基于專業的人才團隊和技術支撐，才能夠進行全程跟蹤監督，得出客觀準確的評價結果，并針對存在的問題提出專業的政策改進建議。高校、科研院所、管理咨詢公司等是主要的第三方評價機構。其次，建立科學均衡的考核指標體系，利用綜合收入、生活質量、教育、健康等多維貧困指標綜合評價貧困群體脫貧成效，特別是要注重貧困者能力貧困改善的情況。同時，作為政府扶貧部門服務對象，建檔立卡貧困戶對政策制定和實施過程的滿意度和意見建議也應該作為重要考核內容，為脫貧攻堅政策的進一步調整、完善提供依據。再次，建立有效的評估機制和規范，強化結果運用。在實踐中，各項經費往往來自政府財政，同時受制于政府行政權力的壓力，造成代理人替委托人護短，第三方的獨立性很難得到有效保證。對此，汪三貴等學者(2016)提出引入社會資本建立扶貧開發績效評價公益基金，避免評價結果受到委托人意志影響(22)汪三貴等 ：《中國扶貧開發績效第三方評估簡論——基于中國人民大學反貧困問題研究中心的踐》，《湖南農業大學學報》(社會科學版)2016年第3期。。此外，績效評價結果不應僅在系統內部作為參考，應將評估過程的數據、結果及時向社會公布，共享評估成果，接受社會監督，為政府調整公共政策提供更加客觀有效的依據。