來華留學生教育治理：困境、模式與出路

湯嫵艷

(中南大學 法學院，湖南長沙 410083)

從1950年至今，來華留學生教育已經走過近70年的發展歷程，來華留學規模從1950年的33人攀升到 2018年的49.2萬名。我國已然躍升為世界第三、亞洲最大留學目的地國。伴隨著來華留學生教育規模的擴張，我國高校教育改革背景下的來華留學生教育制度不斷健全。盡管如此，來華留學生教育制度建設仍然跟不上數量和規模急劇擴大的步伐，由此凸顯諸多現實困境。近年來，國內關于來華留學生招生、培養和管理的討論日趨激烈，學術界對提升來華留學生結構和質量(1)參見呂娜：《來華留學教育的發展現狀、主要問題與對策研究》，載《經濟研究參考》2015年第22期；田輝：《高等教育留學生國際流動趨勢與來華留學對策分析》，載《大學(學術版)》2010年第4期；陳強：《改革開放30年來華留學研究生教育的回顧與思考》，載《學位與研究生教育》2008年第6期。、完善來華留學生培養和管理制度(2)參見王永秀、謝少華：《關于來華留學教育政策的審思》，載《高教探索》2017年第3期；白瑛：《高校來華留學生管理中存在的問題與改進措施》，載《山東社會科學》2015年第S1期；張璐：《來華留學生教育政策述評》，載《評價與管理》2015年第4期；彭慶紅、李慧琳：《高校來華留學生事務現行管理模式分析與分層管理模式探索》，載《現代大學教育》2013年第1期。等問題有諸多探討，其中雖不乏真知灼見，但都沒有從政府與高校關系的現實背景出發選擇更優的治理模式。

目前，除《教育法》《高等教育法》相關規定外，2017年教育部、外交部和公安部聯合發布的《學校招收和培養國際學生管理辦法》(以下簡稱“2017年《辦法》)是調整來華留學生教育的主要法律規范。根據2017年《辦法》第2條，來華留學教育包括在中國境內接受學前、初等、中等和高等教育。第2條還強調，該辦法第二至五章關于國際學生招生、培養和校內管理的規定只適用于高等教育，學前、初等、中等教育機構對國際學生的招收、培養和校內管理問題由省、自治區、直轄市規定。有鑒于此，本文僅探討高等教育領域的來華留學生教育治理問題。

一、來華留學生教育治理的發展脈絡

(一)政府直接干預

從1950年至20世紀80年代末，來華留學生教育處于制度探索和發展階段。這一階段，來華留學生教育總體上呈現政治主導、政府主辦、政策主治的政府直接干預模式。首先，培養定位以政治考慮為主。1962年《外國留學生工作試行條例(草案)》和1985年《外國留學生管理辦法》將接受和培養外國留學生作為我國應盡的“國際主義義務”，是外交政策的重要組成部分。在“外交無小事”影響下，來華留學生被視為是外賓從而享有超國民待遇，政府時常“越位”對高校日常管理行為施加過多的控制，高校辦學自主權受到嚴重制約。其次，政府壟斷留學生教育事務。相當長的一段時期內，我國實行中央政府包攬的直接管理體制，政府不僅直接干預高校招生和培養留學生工作，還對留學生生活待遇、課余活動、思想狀態、婚戀等問題做出具體規定。再次，調控手段以政策為主。這一時期來華留學生教育立法基本處于空白狀態，主要通過國務院各部委發布的草案、請示、報告、批復、說明、通知、暫行辦法等臨時性政策文件實施調控，政策性強而法治化弱。法治建設與制度供給不充分，存在諸多模糊操作、臨機取舍的空間。

(二)走向規則治理

20世紀90年代以來，我國不斷轉變政府職能，從政府壟斷教育事務走向高校逐步參與治理，擴大高校辦學自主權，建立現代大學治理。來華留學生教育逐步走向規則治理。首先，治理規范日漸完備。逐步形成了以《教育法》《高等教育法》為基礎、以部門規章為依據、輔以配套性政策文件的治理規范體系。在1985年《外國留學生管理辦法》的基礎上，教育部聯合其他部門先后制定了2000年《高等學校接受外國留學生管理規定》和2017年《辦法》兩份規章，推動留學生教育管理體制、招生錄取、教學管理、校內管理、獎學金、社會管理、監督管理規范發展。2018年9月，教育部發布《來華留學生高等教育質量規范(試行)》(以下簡稱“2018年《質量規范(試行)》”)，這是我國首部專門針對來華留學教育制定的質量規范文件。

其次，職權劃分逐步明晰。逐步厘清國家、省級教育行政部門與高校的職權劃分。政府逐漸從留學生培養的具體事務中退出來，主要運用法律規則進行協調和監督，高校辦學自主權進一步擴大。梳理1985年《外國留學生管理辦法》、2000年《高等學校接受外國留學生管理規定》和2017年《辦法》可以看出，來華留學生教育的歷史轉型，大體上遵循著簡政放權邏輯。根據2017年《辦法》，國家教育行政部門負責留學生培養的宏觀政策制定、指導和協調、質量監督工作，高校在留學生招生、培養和管理方面擁有較大自主權。

再次，權責統一已成共識。2017年《辦法》規定國家和省級教育行政部門建立健全留學生培養質量監督制度，明確高校在留學生教育方面應承擔法律責任的幾種情形。“國家對大學的干預方式正逐漸由指令性、審批式的行政管制轉向借由經費調節和質量問責實現的隱性行政規制或‘監管式治理’”。(3)王思懿、姚榮：《中國高等教育治理中國家角色的演變趨勢及其困局》，載《高校教育管理》2018年第2期。

二、來華留學生教育治理的現實困境

(一)相關立法和實踐偏離社會政策功能

1.政治優位下的規則治理弱化。古今中外，教育一直發揮著重要的社會政策功能。來華留學生教育被認為是我國外交戰略的重要組成部分。2010年《留學中國計劃》強調要“培養一大批知華、友華的高素質來華留學畢業生”。2016年10月31日全國來華留學生工作會議強調來華留學工作應“服務國家外交戰略發展”。同樣地，世界許多國家也都將留學生教育納入對外戰略。“長期以來,美國一直將文化和教育交流視為增強全球影響力和實現政治利益的有效途徑, 并將接受和培養外國留學生特別是高層次學生作為其全球發展戰略的重要組成部分。”(4)陳強、霍佳震：《來華留學研究生培養的質量觀與效益觀》，載《學位與研究生教育》2005年第7期。不過，西方國家通過強化留學生教育屬性和規則治理來實現對外援助的政治功能；而我國卻強調留學生教育的政治屬性，管理色彩較濃而規則治理不足。相關法規在內外國學生培養和管理方面的“雙軌制”以及“雙重標準”，導致一系列社會問題。(5)參見彭慶紅：《從特殊照顧到趨同管理：高校來華留學生事務管理的回顧與展望》，載《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2012年第5期。例如，2017年施行的《普通高等學校學生管理規定》對于高校學生學習、考核、獎勵和處分等諸多事項做出明確規定，但第6條又規定來華留學生管理“參照本規定執行”；2017年《辦法》對高校來華留學生管理的諸多事項并沒有做出規定。這種情形導致部分高校弱化規則治理，放松對來華留學生學習、考核和管理要求，助長了少數來華留學生搞特殊化的不良心態。

2.基本教學語言的違法變通。使用國家通用語言和文字開展留學生教育，是推廣中華傳統文化的重要方式，也是堅持文化主權的表現。根據《教育法》第12條，除少數民族自治地方外，學校及其他教育機構應當使用國家通用語言文字進行教育教學。《國家通用語言文字法》第10條規定：“學校及其他教育機構以普通話和規范漢字為基本的教育教學用語用字。法律另有規定的除外”。

實踐中，相關實踐、政策和立法已經偏離了使用基本教學語言的法律規定。近年來，某地將“實施面向留學生的全英語示范性課程與專業建設”作為創新做法；(6)參見丁曉東：《“雙輪驅動”下的上海來華留學管理》，載《世界教育信息》2016年第24期。某些高校也“鼓勵全英文授課研究生項目建設”(7)參見李巖松：《北京大學服務國家戰略、深化對外開放、加強和改進來華留學工作情況》，載《世界教育信息》2016年第24期。，一些高校甚至在招生簡章中明確將英語作為研究生學位項目的教育語言。教育部2007年印發《來華留學生醫學本科教育(英語授課)質量控制標準暫行規定》，明確肯定臨床醫學本科專業用英語全程授課。2018年《質量規范(試行)》對此沒有做出任何規定。2017年《辦法》對上述政策和實踐持默認態度，雖然強調國家通用語言文字為留學生培養的基本教學語言，卻又在第19條規定：“具備條件的高等學校，可以為國際學生開設使用外國語言進行教學的專業課程。使用外國語言接受高等學歷教育的國際學生，學位論文可以使用相應的外國文字撰寫,論文摘要應為中文；學位論文答辯是否使用外國語言，由學校確定”。“使用外國語言接受高等學歷教育”在邏輯上承認全程使用外國語言作為基本教學語言開展學歷教育的可能性及其合法性；不僅如此，在使用外國語言作為基本教學語言的情況下，“學位論文可以使用相應的外國文字撰寫，論文摘要應為中文”。以上條款意味著，2017年《辦法》默許高校使用外國語言作為來華留學學歷教育的基本教學語言，背離了使用國家通用語言文字作為基本教學語言的法律規定。

3. 留學主體的國籍歧視。《教育法》《高等教育法》承認“中國境外個人”可以申請來華留學。2017年《辦法》第2條采用“國際學生”的表述，即“根據《中華人民共和國國籍法》不具有中國國籍且在學校接受教育的外國學生”。2017年《辦法》第12條規定，“高等學校應當對報名申請的外國公民的入學資格和經濟保證證明進行審查……”。外國學生包括具有外國國籍和無國籍學生，而“外國公民”則指具有非本國國籍的人，無國籍人無所謂公民身份。因此，2017年《辦法》第12條事實上將申請來華留學的無國籍學生排除在外，就是一種國籍歧視。我國1997年批準的《經濟、社會和文化權利國際公約》第2條第2款規定：“本公約締約各國承擔保證，本公約所宣布的權利應予普遍行使，而不得有例如種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區分”；第13條第2款(丙)項規定：“高等教育應根據成績，以一切適當方法，對一切人平等開放……”。因此，2017年《辦法》第12條使用“外國公民”的表述，與我國承擔的國際義務相沖突。

(二)高校招生自主權仍未充分彰顯

自1998年《高等教育法》承認高校獨立法人資格以來，擴大高校辦學自主權已經成為不爭的趨勢。2017年《辦法》第10條規定“高等學校按照其辦學條件和培養能力自主確定國際學生招生計劃和專業”。但是，在中國政府獎學金留學生招生領域，高校辦學自主權卻無法得到充分體現。根據2001年《教育部國際合作與交流司關于中國政府獎學金的管理規定》，教育部委托國家留學基金管理委員會具體負責政府獎學金留學生的招生及日常事務的管理工作，教育部國際合作與交流司負責政府獎學金申請的審批。留學基金委在對申請人的申請材料進行審核后，根據申請人的條件并參照本人志愿將申請材料轉送有關高等學校，由高等學校決定是否錄取。但2017年《辦法》第33條又規定，承擔中國政府獎學金生培養任務的高等學校，應當優先招收中國政府獎學金生。由于國家實行先授予獎學金再申請高校的政策，高校無法參與政府獎學金評審過程，因而也就無法對留學生學術素質進行評估。在錄取政府獎學金留學生方面，高校大多是在完成國家政策性任務，并沒有實質決定權。

(三)粗放發展模式下的制度缺失

1. 留學教育準入制度闕如。2017年《辦法》第7條規定：“招收國際學生的高等學校，應當具備相應的教育教學條件和培養能力……”。實際上，2018年《質量規范(試行)》對于高校以及專業應該具備什么樣的辦學條件和培養能力才能招收并培養留學生，是不明確的。實踐中，一些高校面臨國際化和“雙一流”建設壓力，往往在專業條件不充足的情況下開辦留學生教育，“重規模、輕質量”，降低了來華留學教育的準入門檻，犧牲了來華留學生教育的國際聲譽。

2. 留學預備制度亟待建立。設立留學預備制度，旨在培養留學生語言能力、專業學習能力和跨文化交際能力，解決其面臨的語言障礙、環境適應障礙和不同教育制度間的銜接問題，使其達到接受大學專業教育的水平。基于這一考慮，2009年教育部正式實施預科教育制度，規定由中國政府獎學金資助來華以漢語進行本科教育的留學生均須接受為期1-2年預科教育。但是，我國一直未出臺針對自費來華留學學歷生進行預科教育的具體制度，也未規范現有的自費來華留學預科教育，在留學預備教育和入學考核方面各高校一直處于各自為政的狀態。(8)參見楊娜：《留學預科教育的比較分析與對策》，載《天津大學學報(社科版)》2018年第1期。2018年《質量規范(試行)》對于是否開辦留學預備則留待高校自行決定。但根據政府公布的數據，自費生已經成為來華留學的主體。2018年，49.2萬名來華留學生中自費生達42.9萬，占比87.19%。(9)中華人民共和國教育部：《2018年來華留學統計》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201904/t20190412_377692.html。訪問日期：2019年4月15日。近年來，國內一些高校為擴大來華留學生規模，僅對語言基礎和學歷做基本要求，對專業知識能力則無明確規定。這導致相當一部分留學生在入學后，因為語言和交流能力較差、專業知識儲備不足而無法正常開展學習，嚴重影響了留學生培養效果。

3. 質量保障和監督體制形同虛設。一方面，高校普遍沒有建立招生入學門檻制度。2017年《辦法》、2018年《質量規范(試行)》規定高校可采取考試或考核方式錄取留學生，但實踐中大多數高校只采取書面材料審核方式錄取，導致進入高校就讀的外國學生學術能力和基礎參差不齊，生源質量堪憂。另一方面，來華留學生全過程培養質量評估和監督體系尚未落地。《教育法》第25條規定“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度”，我國也在實施本科教學審核評估和學位點合格評估制度，但是實踐中這些機制并沒有有效覆蓋留學生教育。來華留學生教學質量評估機制形同虛設，監督機制也就難以實施，導致一些高校“重招生、輕培養”，培養質量堪憂。

三、來華留學生教育治理的模式選擇

無論是價值偏離，還是辦學自主權不彰，抑或是制度缺失，都是我國高等教育治理過程中政府與高校之間權責配置不當的體現。政府與高校之間的“中心—邊緣”模式仍有強大的慣性，極易侵蝕高校在來華留學生教育中的自主權。政府在越位的同時又時常缺位，立法缺陷、監督與問責制度供給不足，誘發高校教育活動背離國家立法和政策要求。上述問題表明我國來華留學生教育治理模式亟需完善。

(一)治理模式演變及其在高等教育治理中的影響

20世紀下半葉年代以來，亞當·斯密自由主義模式下的市場失靈和凱恩斯國家干預模式下的政府規制失靈，促使人們開始反思傳統社會管理模式，治理理念開始被普遍接受。“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。(10)Report of the Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood, Oxford University Press 1995,p.23.與傳統管理模式不同，“治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威,而是合作網絡的權威。其權力向度是多元的、相互的,而不是單一的和自上而下的”(11)俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現實》2002年第1期。。20世紀80年代以來，“公民、非政府組織、協會和以社區為基礎的組織能夠積極地參與進入公共話語體系。……行政管理者需要建立一種公民意識，與公民一起投身于共同合作的行動”,(12)[美]全鐘燮：《公共行政的社會建構: 解釋與批判》，孫柏瑛等譯，北京大學出版社2008年版，第32頁。合作治理逐漸興起。合作治理強調“從傳統的行政管理向公私伙伴關系和治理網絡的轉變”(13)宋華琳：《論政府規制中的合作治理》，載《政治與法律》2016年第8期。，鼓勵多元主體特別是利益攸關者的合作與平等參與。

近年來，一些學者主張引入合作治理來破除政府強勢干預教育治理的困局。就西方大學與政府關系而言，尼夫認為存在國家干預的康德模式、學術自由的洪堡模式和相互合作的盎格魯——撒克遜模式，卡瑞則歸納為政府機構、政府控制、政府資助和相互合作四個階段。(14)參見王思懿、姚榮：《中國高等教育治理中國家角色的演變趨勢及其困局》，載《高校教育管理》2018年第2期。國內也有學者認為合作治理是社會治理變革的歸宿。(15)參見張康之：《合作治理是社會治理變革的歸宿》，載《社會科學研究》2012年第3期。必須承認，我國高等教育領域政府全能型管制模式早已被打破，政府與高校的關系變化為合作治理留有一定社會空間。一是權力分散。高校依據《教育法》《高等教育法》和2017年《辦法》獲得來華留學教育自主權，政府不再是來華留學生教育唯一的權力主體。二是責任分攤。相關法律法規和部門規章都規定高校承擔來華留學生教育法律責任的相關情形，表明在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任部分轉移給公民社會。

但實際上，在公私合營背景下興起的合作治理是否可移植到我國高等教育治理，則有待商榷。即使在西方國家，近年來高等教育治理也呈現為“混合治理”模式。(16)參見姚榮：《高等教育治理范式演進的理想類型及其互動關系考察———基于公共領域中國家角色的分析》，載《高等教育研究》2018年第3期。更重要的是，我國政府與高校之間存在縱向行政管理關系，這是我國與西方國家高等教育治理的邏輯區別。根據《高等教育法》第6條、第13條和第14條，國家主辦高等教育、政府領導和管理高等教育事業。政府行使教育行政管理權與高校依法行使辦學自主權構成我國高等教育辦學體制的核心內容。合作治理所強調的多元主體平等參與，與政府與高校之間的縱向管理關系存在內在張力。“美國的協商、契約和合作治理方式是在等級和對抗性的正式法律規則背景下興起的。”(17)[美]朱迪·費里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，商務印書館2010年版，第3頁。因此，基于國家與社會關系的不同，合作治理與中國實踐多少有些“隔閡”。(18)胡敏潔：《合作行政與現代行政法發展的新方向》，載《行政法學研究》2012年第2期。

(二)我國來華留學生教育治理模式選擇

當前，一些學者對建構我國高等教育治理模式提出了不同觀點，頗有啟發。例如，建立“政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督評估”的大學治理體系；(19)參見湛中樂：《大學治理的重要保障——兼評〈中華人民共和國高等教育法〉的修改與完善》，載《中國高教研究》2016年第6期。或主張“實現以質量為中心的權責關系治理”。(20)朱德全、徐小榮：《高等教育質量治理主體的權責：明晰與協調》，載《教育研究》2016年第7期。本文認為完善我國來華留學生教育治理，應借鑒元治理理論，在框定政府角色的基礎上，構建以分權和監督為核心的權責配置制度。

元治理最早由鮑勃·杰索普于1997年提出。他認為元治理“不可混同于建立一個至高無上、一切治理安排都要服從的政府。相反，它涉及制度設計和愿景制定，這……可以促進各種自組織安排的不同目標、時空視野、行動和結果的相對一致性”(21)Jessop B. The Rise of Governance and the Risk of Failure: the Case of Economic Development. International Social Science Journal, Vol. 50, Issue. 1, (Mar 1998): 29-45.。元治理鼓勵政府與社會良性互動。“現代治理體系中，政府治理離不開社會的有效參與和配合，而社會治理也需要政府來提供基本的制度框架”。(22)汪錦軍：《合作治理的構建：政府與社會良性互動的生成機制》，載《政治學研究》2015年第4期。但是，元治理并不意味著所有主體都處于同等地位并平等自愿合作，而且事實上這也是不可能的。鮑勃·杰索普也認為，國家應該是“政策界對話的主要組織者、負責確保所有子系統之間保持某種一致性的機構整體、作為它們能夠實現其目標的監管秩序的來源以及作為負責‘最后手段’補償的主權國家”。(23)同⑨。

元治理強調政府在治理體系中發揮“最后手段”的調控作用，旨在糾正政府角色錯位導致的治理失靈。“社會的良好治理有賴于政府的積極介入，無論是在制度建構層面，還是在社會運行層面，社會治理都離不開一個積極有效的政府”。(24)同⑩。這是因為，“盡管治理改變了國家與社會的關系，但行政組織依然是權力的中心，始終由行政組織來確定行政任務，確定行政活動的方式，確定政策議程中的優先順序”(25)宋華琳：《論政府規制中的合作治理》，載《政治與法律》2016年第8期。。上文分析也表明，政府越位或缺位是來華留學教育治理困境的主要根源。因此，完善來華留學生教育治理，關鍵不是如何強化或弱化政府權力，而是要明確政府在價值設定、立法規制、制度配置、監督問責等方面的宏觀調控作用。

在來華留學生教育治理中，政府承擔宏觀調控作用，源于法律法規賦予的法定職權。《高等教育法》第6條明確規定國家“制定高等教育發展規劃，舉辦高等學校”，第13條規定“國務院統一領導和管理全國高等教育事業”。2017年《辦法》第4條規定“國務院教育行政部門統籌管理全國國際學生工作，負責制定招收、培養國際學生的宏觀政策……”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》也強調“健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制”。

政府承擔宏觀調控作用，還源于政府把握留學生教育發展方向的政治責任。“在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，如果過度強調分權放權或自愿合作，忽視硬性的制度規定和強制性監督機構，很可能導致多元主體間責任邊界不明確，誘發相互推諉扯皮、爭功避責，削弱其共識與合力。”(26)鄭言、李猛：《推進國家治理體系與國家治理能力現代化》，載《吉林大學社會科學學報》2014年第2期。這一呼聲不可謂不清醒。事實證明，如果政府放棄對來華留學生教育的價值維護和質量監管責任，就會導致突破法律和政策底線、違背來華留學生教育公共政策目標的行為出現，進而影響政府來華留學公共政策的公信力。因此，政府作為規則和制度的元治理者，應當在治理網絡中承擔起平衡網絡運作、維護公共精神、實現民主價值的責任。(27)參見于水、查榮林、帖明：《元治理視域下政府治道邏輯與治理能力提升》，載《江蘇社會科學》2014年第4期。在來華留學生教育治理中，政府中心地位是指“責任”上的中心地位，而非“權力”上的中心地位，政府是保證高等教育運行機制有序有效的主要責任方。(28)參見羅建河：《論高等教育的元治理》，載《高等教育研究》2017年第12期。

政府宏觀調控不能侵蝕高校自治權。元治理的關鍵，是不損害社會自治。(29)參見Christopher K. Ansell, The Governance Dilemma, European Political Science, Vol. 7, Issue. 4, (Dec 2008): 460-471.《高等教育法》第11條規定高校“依法自主辦學”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》強調“明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學權利和責任”，“落實和擴大學校辦學自主權”，“依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任”。因此，在來華留學生教育領域，需要科學配置政府與高校在教育治理中的權力(權利)和責任；既堅持政府治理的權威性和責任性，也保障高校和社會組織等主體充分行使治理權限。政府應在推行簡政放權的同時強化制度能力，即設定價值、制定規則、實施監督和依法問責的宏觀調控能力。健全政府與高校之間的分權與問責機制，科學劃定治理權限和責任。分權治理不是放任治理。高校既要依法行使辦學自主權，也要接受政府和其他社會組織對其辦學活動和質量的監督和問責，保障高等教育活動符合國家所設定的公共政策價值。

四、來華留學生教育治理的制度需求

(一)來華留學生教育治理的基本價值

1. 維護社會公共政策。我國高等教育以公辦為主，與政治關系較為緊密。《高等教育法》第5條規定，高等教育的任務是“培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才……促進社會主義現代化建設”。來華留學教育必然追求政治功能，通過校內教學和社會實踐來培養來華留學生對中國傳統文化、發展道路和政治制度的認同，培養“知華、友華的高素質來華留學畢業生”，通過教育交流鞏固雙邊政治合作，配合國家外交戰略。如果高校留學生培養實踐和效果偏離所設定的社會價值，政府就需要通過相應的監督和責任機制加以糾正。

2. 尊重和保障人權。來華留學生是受教育權主體，《高等教育法》《教育法》均承認其合法權益受國家保護。作為基本權利的受教育權包含主觀權利和客觀權利兩項功能。主觀權利意味著權利主體請求國家尊重的防御權功能和國家給付的受益權功能，對應國家的消極義務、給付義務和司法救濟義務；客觀權利意味著價值秩序功能，對應國家的制度性保障等保護義務。(30)參見張翔：《基本權利的規范構建》，高等教育出版社2008年，第47-141頁。我國實行國家舉辦高等教育制度，高校內部治理是建立教育保障制度以尊重和保障受教育權的國家義務的體現。因此，國家立法和政策應尊重留學生平等受教育權，在招生、教學和管理方面不得援引受到禁止的任何理由歧視任何人；高校應該完善內部治理制度，如留學生教學規范、獎學金、學業方面獲得公正評價、權利救濟、校內管理等，尊重和保障留學生受教育權。

(二)來華留學生教育治理的基本制度

1. 分權治理。元治理要求通過規則在政府與高校之間確立邊界清晰的權力配置。政府舉辦留學生教育承擔著極其重要的社會責任，即“堅持以社會為本的原則，對公眾、政府所期許的價值訴求進行合理維護與有力保證”(31)龔怡祖：《大學治理結構：建立大學變化中的力量平衡——從理論思考到政策行動》，載《高等教育研究》2010年第12期。。大學是以知識創新、文明傳承為核心的組織，需要遵循學術邏輯而非行政邏輯。因此，政府不應該壟斷公共事務的管理權限，應依靠價值引導、制度規范、監督問責等宏觀調控措施而非直接干預手段來推進教育治理。政府作為高等教育的舉辦者，行使宏觀調控和質量監測為核心的法定職權，在宏觀層面制定法律法規、確立基本原則、實施監督問責，確保來華留學生教育契合特定的社會政策功能。高校作為高等教育的辦學者，行使以自主辦學為核心的法定職權，在微觀教育活動中依照教育規律開展教學活動和校內管理，通過優化人才培養模式、課程設置、課程教學來實現教育功能和學術價值，實現來華留學生教育所追求的價值目標。

2. 高校自治。高校自治是框定政府與高校角色、實施分權機制的必然要求。應充分尊重和保障高校來華留學生招生和培養自主權、內部管理權。《教育法》第29條規定，學校有權組織實施教育教學活動，如招生、學籍管理、對受教育者的獎懲、頒發學業證書等。這一規定也為《高等教育法》第34條所承認。與此同時，《教育法》《高等教育法》還規定來華留學生必須遵守法律法規，遵守學生行為規范和學校的各項管理制度。高校有權依法依規管理留學生，留學生在中國學習和生活期間依法享有平等的外國人待遇，不能主張法律法規之外的特權。

3. 監督制度。擴大高校辦學自主權往往導致政府某些管理職權的弱化。但是，如果政府一味放任權力、虛化監督責任，就有可能出現“一收就死、一放就亂”怪圈。對此，應強化政府對高校辦學過程的質量監督，維護來華留學生教育治理秩序，保障實現來華留學生教育的價值目標。《高等教育法》第31條規定：“高等學校應保證教育教學質量達到國家規定的標準。”第44條規定：“高等學校應當建立本學校辦學水平、教育質量的評價制度，及時公開相關信息，接受社會監督。教育行政部門負責組織專家或者委托第三方專業機構對高等學校的辦學水平、效益和教育質量進行評估。評估結果應當向社會公開。”實踐中，需要通過具體制度設計來落實上述立法要求。

4.問責制度。治理不僅僅包含以規則為基礎的權力配置，還包含以規則為基礎的責任歸屬，即所謂權責統一。權力主體多元意味著責任分攤。政府與高校治理權限明確后，就需配以問責機制和責任歸屬。元治理背景下，政府的角色“已經從過程控制轉變為結果評價，質量保證和問責成為了政府關注的主要問題”(32)周光禮：《從管理到治理：大學章程再定位》，載《湖南師范大學教育科學學報》2014年第2期。。《高等教育法》第66條規定“對高等教育活動中違反教育法規定的，依照教育法的有關規定給予處罰”。因此，政府應依法完善留學生教育質量問責制度，明確規定質量問責的主體、對象、內容、程序、責任承擔，對于不符合留學生教育辦學條件的高校實施退出機制，對于違規行為則追究法律責任。

5. 救濟制度。完善來華留學生教育權利救濟制度，也是來華留學生教育治理的重要內容。來華留學生行使救濟權利，源于《教育法》《高等教育法》的明確規定，既是對國家尊重和保障來華留學生受教育權的制度要求，也是對高校內部治理權力的一種監督和制約。

五、來華留學生教育治理的完善路徑——兼論2017年《辦法》的修改

(一)糾正現行規章和實踐中的偏差

一是維護國家通用語言文字在來華留學生教育中的基本教學語言地位。國家通用語言文字是我國傳統文化的重要載體。來華留學生教育中使用國家通用語言文字不僅僅是教學語言問題，還是追求特定政治和社會功能的體現。2017年《辦法》和高校的培養實踐不能突破乃至違反相關法律規定。當然，考慮到英語作為國際通用學術語言以及提升我國國際教育服務市場國際化程度的需要，國家立法和政策也需要尊重國內高校在探索使用外國語言授課的有益實踐。建議刪去2017年《辦法》第19條“使用外國語言接受高等學歷教育的國際學生，學位論文可以使用相應的外國文字撰寫，論文摘要應為中文”的規定；同時補充：“使用外國語言教學的課程學分不得超過總學分的一定比例(但必須低于50%)，鼓勵使用雙語教學；來華留學生應提交中外文版本學位論文申請答辯，學位論文答辯是否使用外國語言，由學校規定”。上述修改內容也應該在2018年《質量規范(試行)》中加以明確規定。

二是消除現行立法中存在的國籍歧視。立法必須堅持平等和非歧視原則，避免基于國籍的歧視。建議將2017年《辦法》第12條中的“外國公民”改為“外國學生”，明確“國際學生”就是不具有中國國籍的外國學生，包括無國籍學生。在實際操作中，無國籍學生可通過其經常居住地國家的中國使領館提交材料，向國家留學基金委申請中國政府獎學金。

(二)擴大高校招生自主權

2017年《辦法》對高校在來華留學生培養環節的權限有明確規定，對高校招生自主權的規定則不甚明確。現行中國政府獎學金留學生招生制度，涉及考核、錄取和政府獎學金等環節。提升高校自主權，關鍵是提升高校在政府獎學金評審和入學考核兩個環節中的作用。

首先，2017年《辦法》和2018年《質量規范(試行)》應規定所有來華留學本科生都需要參加全國統一學習能力標準化考試，接受漢語言能力和專業基礎知識考核。考試成績作為申請大學就讀的主要參考標準，為國內高校遴選留學生提供統一而客觀的評判標準。建立相對統一的來華留學研究生入學考核制度。國外留學生申請來華攻讀碩士或博士學位的，可直接參加統一學習能力標準化考試，也可在參加預備教育之后參加該項考試，考試成績作為申請大學的主要參考標準。

其次，將高校預錄取結果作為政府獎學金評審的主要依據。提升高校在留學生招生環節的自主權，關鍵是讓高校依據自身培養標準來挑選留學生。建議2017年《辦法》和2018年《質量規范(試行)》規定：高校依據外國學生參加全國統一學習能力標準化考試的成績和個人其他學業成績，開展預錄取工作，預錄取結果作為外國學生申請中國政府獎學金的主要依據。外國學生根據中國高校預錄取通知和其他學業材料，申請中國政府獎學金、地方政府獎學金或高校獎學金。未獲得獎學金的外國學生，可申請自費就讀中國高校。

(三)構建來華留學生培養全過程監督制度

一要建立統一留學預備教育制度。當前，海外主要留學目的地國都建立了針對本科留學生的留學預備教育制度。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》強調要“實施來華留學預備教育”，但仍需完善相關制度設計。建議2017年《辦法》納入預備教育要求，建立全國統一來華留學預備教育體系。除統一學習能力標準化考試成績達到一定要求外，所有來華留學本科生，無論是獎學金生還是自費生，都需要接受1-2年期的預備教育。

二要制定開辦來華留學生教育的國家標準。修改2017年《辦法》或2018年《質量規范》，明確高校舉辦來華留學生教育的基本辦學條件的國家標準，就培養方案、師資隊伍、課程建設、圖書館建設、實驗室條件、管理制度和機構等設定最低門檻標準。

三要健全來華留學生教育質量評估制度。建議根據《高等教育法》第44條的規定，將2017年《辦法》第41條中“國務院教育行政部門建立健全國際學生培養質量監督制度”的規定具體化，逐步明確留學專業教育質量標準，健全全過程培養質量評估體系。

(四)堅持趨同管理和權利保障相結合

高校首先應以規范為基礎，堅持內外平等原則，對來華留學生逐步實施趨同管理。高校既不能以犧牲教學質量來換取管理便利從而助長留學生的特權要求，也不能以所謂的實踐創新來突破法律法規設定的社會公共政策底線的行為。首先，政府應推動2017年《辦法》與《普通高等學校學生管理規定》有效銜接，明確高校內部治理的基本尺度。建議2017年《辦法》明確規定來華留學生管理方面的特殊事項，其他事項則“依照”《普通高等學校學生管理規定》執行，將高校來華留學生校內趨同管理制度納入質量評估體系之中。其次，高校應完善來華留學生招生、培養和管理的校內各項制度，特別是在培養方案、課堂教學、社會實踐等環節中提升培養質量，保障來華留學生受教育權。再次，高校應依據《教育法》第46條和《普通高等學校學生管理規定》第6條的規定，健全來華留學生權利救濟制度，充分保障留學生對高校內部處理或處分的申訴權，以維護其在學習期間的合法權益。

(五)改革獎學金年度評審規定

來華留學生獎學金年度評審既是高校內部的規范治理問題，也是國內民眾較為關心的社會政策問題。2000年教育部發布《中國政府獎學金年度評審辦法》，正式實施中國政府獎學金年度評審制度，委托高校開展年度評審工作。而高校制定的中國政府獎學金年度評審條件卻非常寬松，無法充分發揮調控與激勵的正面效應。例如，有關取消獎學金資格的情形，如課程考核不合格、缺課、考試舞弊、違反中國法律和學校規定等，對留學生而言應該是最起碼的學業要求。建議改革《中國政府獎學金年度評審辦法》，在獎學金年度評審過程中引入競爭機制，規范高校獎學金年度評審工作。在保留取消獎學金資格的同時，根據上一年度學習成績排名和遵守法律法規和校紀校規的情況，按比例實施全額獎學金和半額獎學金制度。學習成績和在校表現處于末位的留學生，全額獎學金轉為半額獎學金；同樣，半額獎學金留學生表現優異的，也在下年度轉為全額獎學金。

(六)強化來華留學生教育問責機制

高校辦學自主權的逐步提升對應高校辦學行為的規范約束。《教育法》《高等教育法》和2017年《辦法》都規定了高校在教育活動中的法律責任，但是這一制度在現實中并沒有真正落地。實際上，來華留學生教育問責的落實取決于來華留學生教育質量保障、評估以及問責啟動程序的具體化。因此，應在問責體系中納入招生、教學、校內管理的全過程質量監督結果，對不符合質量控制標準的高校實施留學生教育退出機制，對高校在來華留學生教育過程的違法違規行為以及偏離立法所設定的社會政策功能的行為實施法律責任追究。