環境行政執法與刑事司法銜接的法律省思

周兆進

(海南師范大學 法學院，海南海口 571158)

近年來，隨著國家對生態環保問題的日趨重視，環保工作在國家事務中的地位越顯突出，遭到破壞的生態環境正在得以逐步恢復。然而，司法實踐中環境行政執法與刑事司法方面存在的問題仍然制約著環保工作的順利進行。健全環境行政執法與刑事司法銜接(以下簡稱“兩法銜接”)的法律制度體系，成為當前必須解決好的重要問題。

一、兩法銜接的現實困境

近年來，環境行政立法和刑事立法工作取得了巨大突破，如我國“史上最嚴”《環境保護法》的出臺，《刑法修正案(八)》關于環境犯罪的重大修改及相關司法解釋的頒布，客觀上使我國懲治環境違法犯罪行為的法網更加嚴密。依據現行法律制度，實踐中行政機關在執法中發現其辦理的案件涉嫌犯罪時，應當及時將案件移送司法機關處理，行政執法與刑事司法應當各司其職、密切配合、銜接順暢。但是，兩法銜接所涉及的多為經濟領域，在經濟轉型期二者容易出現銜接不暢甚至脫節的情況。這一特殊背景使得我國司法實踐中出現環境犯罪追訴難，環境犯罪“四多四少”(1)即環境犯罪案件實際發生多、查處少，行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少，查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少，判緩刑多、判實刑少。現象比較突出。環境犯罪追訴難原因非常多，既有技術上的因素，如環境犯罪具有隱蔽性、因果關系復雜性等特點，使得追訴極其不易；也有社會因素，如環境犯罪的發生往往與經濟發展密切相關，社會公眾對環境犯罪的非難程度相對較低；還有制度因素，即環境行政執法與刑事司法銜接不暢的問題，這也是環境犯罪追訴難的最重要的制度因素。(2)參見趙旭光：《“兩法銜接”中的有效監督機制》，載《政法論壇》2015年第6期。

從很大程度上講，兩法銜接的現實困境源于環境犯罪的行政屬性。刑法理論上將具有行政屬性的刑法范疇稱之為行政刑法，行政刑法所涉及的法律關系比普通部門法復雜，其主體既可以是行政案件的行政相對人，也可以是刑事案件的當事人；行政刑法所保護的客體既可能是行政法所規定的社會公共利益，也可能是刑法規定的個人權利；行政刑法所規制的行政犯罪既是違法行為也是犯罪行為。(3)參見程凡卿：《行政刑法立法研究》，法律出版社2014年版，第28頁。環境犯罪的行政屬性使得環境危害行為是否構成犯罪，取決于行為是否違反行政法的要求。(4)參見楊春洗、向澤榮、劉生軍：《危害環境犯罪的理論與實務》，高等教育出版社1999年版，第116頁。這就使得對環境犯罪的追訴通常以行政執法的介入為前提，行政執法往往是環境刑事司法的必經過程。如此一來，行政手段干預刑事司法在兩法銜接中就容易產生，尤其是環境犯罪往往是經濟發展的附帶產物，地方保護主義、環境犯罪案件行政化處理等因素使得環境犯罪案件不能從行政機關有效轉入刑事司法階段。客觀上，環保部門對環境犯罪案件是否移交司法機關具有決定權，這就可能導致環保部門由于受到外部因素的干預將應當移交給司法機關的案件而不移交。(5)參見宋偉衛、馮軍：《環境犯罪治理中環境刑法與環境行政法的協調》，載趙秉志：《中國刑法改革與適用研究》，中國人民公安大學出版社2017年版，第223頁。環境犯罪的行政屬性容易助長行政權排斥司法權的風氣，使得刑事手段有被架空的風險。(6)參見趙星：《環境犯罪的行政從屬性之批判》，載《法學評論》2012年第5期。

二、兩法銜接存在的主要法律問題

兩法銜接的現實困境直接制約著兩法銜接工作的開展，不利于及時有效地懲治環境違法犯罪行為，嚴重影響到生態環境保護問題。兩法銜接問題的存在，其原因也是多方面的，既有經濟因素的制約，即生態環境保護與經濟發展的矛盾在一定程度上確實存在，也有行政司法理念的影響，對于環境犯罪往往還涉及追責問題，這就使得辦案人員追究行為人刑事責任的積極性不高，等等。但最關鍵的問題還是法律制度的缺陷，使得兩法銜接工作在實踐中存在客觀障礙。筆者認為，兩法銜接存在的法律問題主要表現在如下三個方面：

(一)立法銜接不足

無論是環境行政違法行為還是環境犯罪行為，其共同點都是對生態環境造成嚴重的法益侵害，只是在法益侵害程度上存在著從量變到質變的差異。環境行政違法行為與犯罪行為的這一共同點決定了，在相關立法上也應當以生態環境的法益保護為出發點，以維護生態環境的和諧發展為最終目標。以我國環保行政立法為例，對生態環境的保護在相關法條中被明確予以規定，成為相關環保立法的主要目的。如《環境保護法》第1條規定：為保護和改善環境，防治污染和其他公害……制定本法。《水污染防治法》第1條規定：為了防治水污染，保護和改善環境……制定本法。《大氣污染防治法》第1條規定：為防治大氣污染，保護和改善生活環境和生態環境……制定本法。我國《刑法》關于環境犯罪的一些立法同樣體現出生態環保的重要地位，如《刑法》第338條關于污染環境罪的規定：違反國家規定……嚴重污染環境的，處……；第345條關于盜伐林木罪的規定：盜伐森林或者其他林木，數量較大的，處……。但《刑法》關于“擅自進口固體廢物罪”、“環境監管失職罪”等罪名的成立，要求行為必須“致使公私財產遭受重大損失或造成人身傷亡的嚴重后果”，此類罪名的立法表述將公私財產損失或人身傷亡后果作為犯罪成立的要件，無法直接體現出對生態環境的保護，與保護生態環境法益的目的相背離。實踐中，當某一環境違法行為造成的法益侵害極其嚴重而涉嫌環境犯罪時，行政執法機關將此類案件移送司法機關的理由主要就是行為對環境法益的嚴重侵害。而對于“擅自進口固體廢物罪”等罪名以公私財產遭受重大損失或造成人身傷亡的嚴重后果為必要條件，則使得行政機關在執法中遇到一些嚴重侵害環境法益但無法查證是否造成公私財產重大損失或人身傷亡嚴重后果的行為時，依法只需處以行政處罰而不應當移送司法機關處理，但由此必將放任此類侵害行為的發生，這對保護生態環境則十分不利。

另外，行為人實施的環境違法或犯罪行為，通常都是為了達到經濟目的而附帶產生，即行為人破壞或污染環境的主觀方面大多表現為間接故意。在行政執法中，行政機關依據行為人實施的破壞或污染環境的違法事實即可對行為人進行行政處罰，對行為人的主觀罪過通常予以推定。但在環境刑事司法中，對環境犯罪的認定不僅需要在客觀上證明犯罪事實的存在，主觀上也要證明行為人存在故意或過失。如果說在破壞型環境犯罪中行為人的主觀罪過的證明尚且不存在太大難度，那么在污染型環境犯罪中則往往存在非常大的困難。尤其是司法實踐中實施重大污染型環境犯罪的主體通常都是以企業為主，企業實施的環境犯罪通常表現出行為專業性、因果關系復雜性、結果發生遲緩性等特點，這就使得與傳統犯罪相比，此類環境犯罪因果關系和主觀罪過的認定十分困難。在行政機關以案件涉嫌環境犯罪為由依法移送公安機關時，公安機關則會顧慮到案件入罪極其困難而尋找各種借口不予接收，這也是環境犯罪案件“以罰代刑”現象普遍存在的重要原因之一。

(二)證據銜接適用存在重大分歧

無論是環境行政執法領域還是刑事司法領域，證據的認定都是至關重要的。通常而言，在環境行政執法領域獲取的證據，能夠直接認定環境違法事實；在刑事司法領域獲取的證據，能夠直接認定環境犯罪事實。當環境違法案件被移送司法機關以環境犯罪案件進行處理時，在行政執法過程中獲取的證據能否適用于刑事司法階段，則直接關系到環境行政執法與刑事司法能否有效銜接的問題。2001年國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第6條、2006年最高檢等多部門聯合出臺的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》第4條等法源均規定了行政執法機關將涉嫌犯罪的案件移送給司法機關時應當同時移送有關涉嫌犯罪的材料，根據《刑事訴訟法》第52條第2款之規定，在行政執法中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，均可以作為刑事證據使用。

但是，行政執法階段獲取的證據材料如何作為刑事司法階段的證據使用，以及立法沒有例舉的證據類型是否可以作為證據使用，仍然存在立法缺陷。對此，理論界存在不同認識。有學者認為，對于書證、物證、視聽資料等本身屬于客觀存在的原始資料，一般不具有可恢復性，只要經過司法機關核實后即可作為刑事證據使用；但是對于犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解、證人證言、被害人陳述這些言辭證據而言，在取證時難以排除證據提供者主觀因素的影響，因而應當由司法機關重新提取后才可以作為證據使用。(7)參見周佑勇、劉艷紅：《行政執法與刑事司法相銜接的程序機制研究》，載《東南大學學報(哲學社會科學版)》2008年第1期。有學者認為，對行政機關獲取的各種證據材料原則上不能直接作為刑事證據使用，并應區分不同證據形式進行轉化。對物證、書證等具有較強客觀性的實物證據可以經過“核實”后作為刑事證據材料使用；對當事人陳述、證人證言、鑒定意見等言詞證據原則上作為非法證據予以排除，然后依據刑事訴訟法律規定重新收集，但存在例外情況如當事人或證人死亡、下落不明等不可抗力無法重新收集時，經審查行政機關收集的言詞證據與現有刑事證據吻合且能相互印證，則可以作為刑事證據材料使用。(8)參見黃世斌：《行政執法與刑事司法銜接中的證據轉化問題初探》，載《中國刑事法雜志》2012年第5期。也有學者認為，在行政執法中獲取的書證、物證等實物證據，可以視為司法機關依法獲取的證據而直接轉化為刑事訴訟證據；對于鑒定意見、檢驗報告等專門性證據材料，只需由司法機關作出要式程序審查即可確定是否可以作為刑事訴訟證據使用；行政執法中獲取的言詞證據則原則上要求司法人員重新收集，確因有不可抗力但經公安機關查證的，也可以作為刑事訴訟證據。(9)參見耿剛：《行政執法與刑事司法銜接問題研究》，載《行政與法》2011年第1期。還有學者認為，行政執法機關收集的證據本身符合刑事訴訟證據的實質性要求，作為刑事證據使用時的證明效力沒有問題，但是法律應明確行政機關合法收集的證據必須經過公安機關調取后可以作為刑事證據使用。(10)參見謝治東：《行政執法與刑事司法銜接機制中若干問題理論探究》，載《浙江社會科學》2011年第4期。可見，行政執法獲取的證據能否乃至如何適用于刑事司法活動中，是環境行政執法與刑事司法有效銜接中必須解決的重要問題。

(三)檢察監督乏力

環境犯罪案件能否及時有效地從行政執法階段轉入司法階段，是刑事司法程序能否及時啟動的前提，也是環境行政執法與刑事司法能否有效銜接的關鍵。檢察院作為我國法律監督機關，理應在環境案件兩法銜接中發揮有效監督作用。但環境案件的特殊性和現行法律制度的不健全，使得檢察院的監督職能形同虛設，監督權缺乏應有的力度。司法實踐中，檢察監督通常表現出被動性，即對于具體案件需要有關單位或個人進行舉報、反映后才能進入檢察監督范圍。但大部分環境犯罪行為所表現出的隱蔽性、復雜性使得其被及時舉報或反映的可能性很小，尤其是多數環境犯罪案件缺乏具體的被害人，群眾基于個人安危的考慮，舉報或反映的積極性不高，檢察監督的啟動就更為困難。據此，有學者指出，能夠進入檢察監督視野的環境犯罪案件主要包括三類：一是有直接或明確被害人的案件，二是引發群體性事件的案件，三是引發群體疾病或重大污染事故的案件。(11)參見趙旭光：《“兩法銜接”中的有效監督機制》，載《政法論壇》2015年第6期。但是，環境犯罪屬于公害犯罪，第一類案件在司法實踐中極少，絕大多數環境犯罪案件都缺乏具體被害人；第二類和第三類案件均屬于造成嚴重后果的社會影響力極大的案件，辦案機關都會高度重視，檢察監督的實質作用不大。其結果是，那些需要檢察監督深度介入的環境案件，由于不能及時進入檢察監督的視野范圍而無法得到有效監督。

實際上，檢察機關的法律監督職能在實踐中主要發揮在刑事、民事和行政訴訟中，體現在司法實踐領域。而檢察機關在行政執法領域的監督作用往往徒有其名，無監督之實。在我國三大訴訟法中，均規定了檢察機關對于法院的生效裁判享有抗訴權，對于審判人員的違法行為可以提出檢察建議，啟動追責程序；檢察機關對于公安機關在刑事訴訟中的偵查行為可以直接進行監督，對于公安機關不立案的案件可以要求公安機關說明不立案理由；對于公安司法人員在辦案過程中存在違法犯罪行為的，可以由監察機關依法進行調查。而在行政執法領域，檢察機關對行政機關是否移送涉嫌犯罪的案件、公安機關對移送的案件是否立案，往往只停留在做出檢察建議或意見上，行政機關和公安機關不采納檢察機關的建議時缺乏強有力的制約和監督機制。此外，在當前檢察機關的人力、財力仍然依靠地方支持的情況下，檢察機關監督權的行使會受到地方政府的干涉。從地方經濟利益的角度考慮，檢查監督職能的發揮也會大打折扣。

三、兩法銜接機制的完善路徑

環境違法與犯罪行為在客觀上都是對生態環境的侵害行為，在社會危害性上表現出量變到質變的漸進特點，這就決定了行政執法與刑事司法的內在統一性和相互銜接的可能性。解決兩法銜接中的突出問題，才能保障環境行政執法與刑事司法的有效銜接。

(一)健全環境刑事立法

針對當前存在的一些行政處罰與刑事處罰銜接不暢、以罰代刑等現實問題，一些學者將其歸責于實體法律規定的不足。我國現行行政法律中的刑事罰規定都是依附于刑法典的散在型立法方式，通常只規定行政犯罪行為依照刑法典的規定追究刑事責任，這種原則性或援引性規定導致刑罰的設定形同虛設，使得刑法典失去規范性、犯罪構成失去統一性。據此認為，我國可以借鑒國外行政刑罰制度，直接在行政法律中規定罪名和法定刑等內容。(12)參見吳云、方海明：《法律監督視野下行政執法與刑事司法相銜接的制度完善》，載《政治與法律》2011年第7期。筆者認為，在行政法律中直接規定刑罰規范，會使得相關規定具有更大的靈活性和更強的針對性。但是，這種主張勢必會造成各種行政法律中都大量存在刑罰條款，如何保證其與刑法典的統一與協調就成為很大問題。況且，刑法修正案和司法解釋作為完善和補充現行刑法典的重要方式，在對行政刑法的修訂中發揮著有效作用。以《刑法修正案(八)》規定的污染環境罪為例，對其重大污染環境罪的構成要件進行了重大修改，并且《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》詳細地規定了污染環境罪的具體構成要件，對兩法銜接具有明確的指導意義。當前兩法銜接不暢在立法上的不足，無需通過單行刑法予以解決。通過刑法修正案和司法解釋對犯罪構成要件進行修訂和補充，對現有立法不足予以完善即可解決這一問題，而且能夠保證刑法規范的統一性。

在具體罪名設置上，應當將生態環境不受侵害作為環境犯罪所保護的法益，將致使公私財產遭受重大損失或人身傷亡的嚴重后果僅作為量刑情節予以考慮，對“擅自進口固體廢物罪”、“環境監管失職罪”等罪名的構成要件進行完善。在因果關系的認定上，由于污染型環境犯罪的危害行為與結果的產生往往伴隨著生物、化學等各種因素的綜合作用，使得結果的產生極其復雜。而且，環境危害結果主要取決于環境自凈與承受能力，當環境自身無法負荷時，才會出現嚴重的危害后果。(13)參見趙秉志、王秀梅、杜澎：《環境犯罪比較研究》，法律出版社2004年版，第60頁。而傳統犯罪因果關系的認定需要達到排除合理懷疑的程度，這在污染型環境犯罪中很難實現。據此，有學者主張在污染型環境犯罪中有限制地引入間接反證法，即控訴方證明污染行為與危害結果之間因果關系的證明標準不需要達到排除合理懷疑的程度，而只要具有高度蓋然性即可。(14)參見蔣蘭香：《間接反證法在污染型環境犯罪因果關系證明中的運用》，載《社會科學家》2010年第6期。雖然間接反證法降低了控訴方的證明標準，但對于從嚴懲治環境犯罪保護生態環境意義重大。間接反證法的核心是對因果關系的推定，“在被告人舉不出反證證明危害結果并非自己所為時，推定為其行為所導致。”(15)參見楊春洗、向澤榮、劉生軍：《危害環境犯罪的理論與實務》，高等教育出版社1999年版，第145頁。實際上，間接反證法仍然賦予了被告人證明因果關系不存在的辯護權。間接反證法的引入，使得污染型環境犯罪因果關系的證明標準較之于傳統犯罪大大降低，與環境違法行為因果關系的認定標準更為接近，有利于實踐中環境行政執法與刑事司法的銜接，有利于實現法律的公平、公正，契合寬嚴相濟刑事政策的基本要求。

此外，在犯罪主觀方面的認定上，由于污染型環境犯罪因果關系的復雜性和遲緩性，使得犯罪行為與危害結果發生的時間間隔往往十分久遠。而多數環境危害行為被界定為犯罪通常是以危害結果的客觀存在為前提，此時再依據傳統歸責原則去證明行為人實施環境犯罪時的主觀罪過就面臨取證困難，不利于懲治犯罪。為此，基于從嚴保護生態環境的需要，針對污染型環境犯罪的特殊性，適當引入嚴格責任原則就顯得尤為必要。英美刑法中，所謂嚴格責任是指某些犯罪的一個或多個行動要件不要求故意、輕率、甚至疏忽。(16)參見[英]J·C史密斯·霍根：《英國刑法》，李貴芳等譯，法律出版社2000年版，第114、132頁。英美刑法規定的嚴格責任，被告人不具有犯罪故意或過失仍可以成立犯罪，其本質屬于絕對責任。筆者認為，絕對責任完全不考慮行為人的主觀罪過，與主客觀相統一原則相違背，不應當適用于我國刑法。當某種行為屬于絕對責任犯罪時，被告人則不享有任何主觀辯護權。而當行為屬于嚴格責任犯罪時，被告人則可以享有強迫、自衛和無意識行為等正當辯護理由。因此，筆者所主張的嚴格責任，屬于相對嚴格責任，即控訴方無需證明被告人的主觀罪過，但被告人可以以不存在故意或過失進行辯解。污染型環境犯罪中嚴格責任的引入，控訴方無需證明環境犯罪行為人的主觀罪過，能夠使入罪門檻降低，有利于環境行政執法與刑事司法的銜接。不僅如此，在嚴格責任制度中行為人同時享有無過錯辯護權，當行為人確實不存在故意或過失時，仍然不會被入罪，不會肆意擴大刑法的打擊面，刑事司法的謙抑性可得到保證。

(二)建立證據銜接制度

在環境行政執法過程中，證據的收集對象主要涉及環保、市場監管、稅務等部門，而當一個具體行政案件涉嫌環境犯罪而移送司法機關時，環保部門所收集的證據材料則是司法機關辦理環境犯罪案件的重要證據來源。但在關于環境行政執法階段獲取的證據材料能否作為認定環境犯罪的證據使用上，筆者認為可作如下分析：

一方面，環境行政執法階段獲取的證據材料是認定環境犯罪的重要證據來源。不管是在行政執法領域抑或是在刑事司法領域，對于證據的要求具有同一性，即證據必須滿足真實性、合法性、關聯性。無論是《行政訴訟法》還是《行政處罰法》等行政法律規范中，對于證據的收集乃至使其成為認定法律事實的根據，都有比較完整的明確規定，且與《刑事訴訟法》關于證據的要求相類似。其次，在證據的種類上，二者也基本相同。其中，種類相同的證據主要包括物證、書證、證人證言、鑒定意見、視聽資料、勘驗筆錄等，行政證據中的當事人陳述與刑事證據中的被害人陳述、犯罪嫌疑人被告人的供述和辯解雖然證據名稱不同，但提供這些證據的主體實際上完全一樣。不難發現，行政證據與刑事證據在法定種類和證據要求上是一致的，這就為兩法銜接提供了基本前提。

另一方面，環境行政執法階段獲取的證據材料經過核實后可以作為認定環境犯罪的證據使用。刑事訴訟證據的收集主體主要包括司法人員、偵查人員、辯護人、訴訟代理人、被告人、自訴人，而在環境行政執法環節，環保執法人員則是確定環境違法行為的證據收集主體。可見，單從證據收集主體不適格角度而言，環境行政執法環節所獲取的證據材料，就不能直接作為認定環境犯罪的證據使用。但是，完全否定環境行政執法階段的證據材料對于認定環境犯罪的證據價值，不僅不利于提高辦案效率，而且也不利于有效地打擊環境犯罪。尤其是對于一些具有唯一性或容易滅失的證據材料而言，環境刑事司法往往不得不適用行政執法獲取的證據材料。筆者認為，既然行政證據與刑事證據的種類和證據要求一致，二者的證據差別主要在于取證主體的不同，因而只要由刑事司法主體對行政證據依據刑事證據的收集標準予以審查，就可以轉化為認定犯罪的證據。

在證據轉化過程中，現行規范性法律文件一般都規定，對于行政執法階段獲取的言辭證據(鑒定意見除外)，原則上應當重新收集；對于行政執法階段獲取的實物證據，經審查核實后可以直接在刑事司法階段作為證據使用。例如，根據《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第64條第3款之規定，在行政執法中行政機關收集的物證、書證、視聽資料、電子數據、鑒定意見、勘驗、檢查筆錄等，經檢察院審查符合刑事證據要求的,可以作為刑事證據使用。在行政執法階段收集的涉案人員供述或者相關人員的陳述或證言，則應當由司法機關重新收集；確有證據證實因相關人員喪失作證能力等客觀原因而無法重新收集，但供述、陳述或證言收集程序合法，并能夠予以作證，檢察院審查符合法定條件的可以作為證據使用。

實際上，《刑事訴訟法》第54條關于非法證據排除規則的具體規定也體現出法律對于言詞證據和實物證據收集不合法的是否應當直接排除的態度完全不同。具體而言，對于非法方法收集的犯罪嫌疑人和被告人供述、證人證言、被害人陳述，應當直接予以排除；而對于收集書證、物證程序違法的，原則上應當進行補正或做出合理解釋后即可適用，無法補正或做出合理解釋的，才應當予以排除。筆者認為，非法證據排除規則之所以如此規定，是因為：第一，收集實物證據不符合法定程序的，一般經過補正或作出合理解釋后，不會影響證據的證明效力。例如，對于犯罪工具的取證中只有一名偵查人員在取證筆錄上簽名，另一名偵查人員可能沒有實際參與取證，對于這種程序不合法的做法，完全可以由另一名偵查人員對所取證據進行檢查核實后，補辦手續即可。而對于非法獲取的言詞證據而言，即便規定可以補正，其補正方法實際上也是重新取證的過程。例如對非法獲取的證人證言，偵查人員補正的方式必然涉及向證人核實證言，同樣需要詢問證人。如此一來不如直接由偵查人員重新取證。第二，直接排除非法言詞證據后，偵查人員完全可以重新向提供非法言詞證據的主體取證，因此不會影響刑事案件的證據完整性。但對不符合法定程序收集的書證、物證而言，如果直接排除這些實物證據的證明效力，則會導致證明犯罪事實的證據嚴重缺失。例如，如果僅僅因為偵查人員收集犯罪工具的程序不合法而直接排除其證明效力，就會導致本案沒有犯罪工具，非常不利于證明犯罪事實。但實際上，一些關于實物證據取證程序不合法的問題通過補正和作出合理解釋后，完全不影響證據的證明效力。

同樣，行政執法與刑事司法銜接的證據轉化中，行政機關收集的言詞證據完全可以由偵查機關向證據提供主體重新收集。排除行政執法機關收集的言詞證據在刑事司法中的適用，不會影響對犯罪事實的證明。相反，對于行政機關收集的物證、書證等實物證據，如果因證據收集主體不適格而直接排除這些實物證據在刑事司法中的證明效力，往往會導致證明犯罪事實的證據嚴重缺乏。而由于實物證據一般具有穩定性和客觀性的特點，相較于言詞證據而言不容易失真，行政執法階段獲取的實物證據通過偵查機關的核實后，仍然能滿足刑事證據的基本要求，完全可以作為刑事證據使用。

有學者提出經偵查機關審查而允許行政證據作為刑事證據使用，這種通過轉化的方式“漂白”而間接使用行政證據，可能導致非法證據排除規則被架空。(17)參見萬毅：《證據“轉化”規則批判》，載《政治與法律》2011年第1期。筆者認為，偵查機關對行政證據的嚴格審查，就是為了以合法主體認定行政證據在刑事案件中的效力，解決了行政證據作為刑事證據使用所面臨的證據收集主體不適格的問題，這種審查絕不是簡單的“漂白”證據，當審查過程中發現行政證據存在刑訊逼供、誘供等違反非法證據排除規則的情形，就可以直接排除該證據的適用，因此，在嚴格證據審查背景下的證據轉換不僅不會架空非法證據排除規則，而且這種證據轉換完全需要遵循非法證據排除規則。行政證據與刑事證據的轉化適用是司法實務中的常見做法，“兩法”銜接證據轉化具有相應的法理支撐和現實的需求，且行政證據與刑事證據在屬性、目的和形式上都具有一定的相通性。(18)參見黃世斌：《行政執法與刑事司法銜接中的證據轉化問題初探》，載《中國刑事法雜志》2012年第5期。當務之急是需要盡快建立行政證據與刑事證據的銜接制度，賦予證據轉化的法律依據，依法認定偵查機關依據刑事證據的標準對行政證據進行嚴格審查后可以作為刑事證據使用。

(三)改革檢察監督制度

作為憲法規定的法律監督機關，檢察機關應當擁有監督行政和司法機關的法定職權，無論是刑事司法活動還是行政執法活動，都應當嚴格受制于檢察機關的監督之下。“行政機關在依法移送涉罪案件上的恣意和檢察機關監督權的缺位，是銜接機制關鍵問題的一體兩面。”(19)參見劉遠：《行政執法與刑事司法銜接機制研究》，載《法學論壇》2009年第1期。為此，首先，應當保障檢察機關的相對獨立性。一是經濟地位獨立，在檢察機關的各項經費受制于地方政府的情況下，其監督職能的發揮就難免受到地方政府的影響，而此種影響在環境犯罪中表現的尤為突出。地方政府對地方經濟效益的積極追求，迫使其對地方主要企業存在重大依賴，從而使得一些地方企業的環境危害行為受到地方政府的庇護，檢察機關的監督權在地方政府的影響下不能有效發揮。因此，除最高人民檢察院的辦案經費由中央劃撥外，地方檢察機關的辦案經費應當脫離地方政府的控制，直接由上級檢察機關支配，這也符合檢察機關的上下級領導關系。二是體制地位獨立，地方檢察機關應當在接受上級檢察機關的領導時，僅對上級檢察機關負責，不應對地方人大負責，此舉才能保證地方檢察機關敢于行使監督權，對地方行政機關的執法行為進行有效監督。

其次，應當健全兩法銜接中的檢察監督制度體系。檢察機關應當對兩法銜接中的案件信息享有充分的知情權，這就要求行政機關和公安機關及時將涉案信息通報給檢察機關。相對于公安機關辦理的涉嫌犯罪的刑事案件而言，行政執法機關未能將行政處罰案件全部及時向檢察機關通報的情況比較突出。為此，應當從制度設計上著手，通過建立信息網絡共享平臺，嚴格要求行政執法機關在共享平臺上將所有行政處罰案件的信息都予以公布，為檢察機關和上級機關依法進行執法監督提供條件。同時，對于涉嫌犯罪的案件行政機關應當移送而未移送或者公安機關應當立案而未立案的，雖然《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》中規定了檢察院發現公安機關應當立案而不立案的，可以調查核實有關證據材料，但其中并未規定行政機關不移送案件時的調查核實等問題。

因此，應當在《刑事訴訟法》中明確規定檢察機關對涉嫌犯罪的行政案件有權要求行政機關移送或要求公安機關立案。具體而言，對于行政機關或公安機關不移送或不立案的，檢察機關應當要求其說明理由，檢察機關認為不移送或不立案的理由不能成立的，有權進行適當的調查，并根據調查結果決定是否向行政機關或公安機關出具“移送案件通知書”或“查處案件通知書”等書面通知，行政機關或公安機關應當在收到通知書后一定期限內依法進行移送或查處。對行政機關或公安機關仍然不及時或拒絕移送或查處的，檢察機關可以向行政機關或公安機關的上級機關或監察委員會發出給予相關責任人員的處分意見，有關機關的最終處分決定應當抄送檢察機關。

再次，在檢察機關內部確立專門機構負責立案偵查監督和行政執法監督。依據現行規定，檢察院的偵查監督科(處)主要擔負著刑事案件的立案偵查監督和批捕職責，而行政執法監督沒有受到應有的重視，這也是檢察機關對行政機關的執法問題無法有效行使監督權的根本原因。當前，基于提高工作效率、緩解“案多人少”的現實矛盾等諸多原因考慮，檢察機關改革傳統的捕訴分離制度繼而選擇捕訴合一模式，已經在實踐中逐步試點并將推廣開來。雖然有學者對捕訴合一提出了質疑，認為捕訴合一可能存在“綁架”公訴，捕訴分離更有利于維系批捕程序的相對正當性等問題。(20)參見龍宗智：《檢察機關內部機構及功能設置研究》，載《法學家》2018年第1期。但在筆者看來，這些擔憂并非僅捕訴合一可能面臨的問題，即便是捕訴分離，該兩項職能仍然屬于檢察機關的整體職權范圍，只是檢察機關的內部分工而已。因此，問題的關鍵不在于捕訴是否可以合一，而是檢察人員能否嚴格依據程序法和實體法的規定，從犯罪行為的社會危害性和犯罪嫌疑人的人身危險性綜合分析，決定是否批捕和提起公訴。況且，實行捕訴合一，捕訴均由同一辦案團隊完成，在一定程度上能夠使得辦案人員在決定是否批捕時更加慎重，否則其自身將要承擔捕后不起訴的后果。

實行捕訴合一后，檢察機關的公訴職能和批捕職能集于同一部門，均歸入原公訴部門。此時就可以進而調整原偵查監督部門的職能部署，在保留原偵查監督職能的同時，增加行政執法監督職能，相應對其內設機構進行調整，分別設立偵查監督組和行政執法監督組，原偵查監督部門可以相應改稱為檢察監督部門。由此一來，檢察機關就有專門的部門負責對公安機關進行立案偵查監督和對行政執法機關進行執法監督，繼而可以充分發揮檢察機關的法律監督職能，有效解決行政執法與刑事司法銜接中的法律監督問題。

四、余論

兩法銜接中的諸多問題直接影響到行政執法與刑事司法效果，兩法銜接不暢，顯示出我國司法權威仍然相對較弱。中央乃至地方多年來相繼出臺了不少關于兩法銜接的規范性法律文件，但多數都是屬于在宏觀層面作出的指導性規定，仍然未能從根本上解決兩法銜接問題。在我國環境犯罪中，不能有效解決兩法銜接問題，就不能從根本上解決“以罰代刑”現象的出現。除了本文已經論述的相關問題外，如何規范兩法銜接中的辦案期限制度，如何建立程序性配套保障機制等問題，也是兩法銜接中必須考慮的問題。筆者認為，應當從兩法銜接的案件移送、受理、審查、決定多方面規定辦案期限，可以以《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等現有法源為基礎，以刑事訴訟辦案期限為參照，形成嚴格、統一的辦案期限規定。同時，通過完善行政執法與刑事司法的信息交流機制、健全聯席會議制度等方式，加強環境與司法工作的常態聯系與配合，確保兩法銜接能夠順暢進行。