眉山市彭山區職業農民制度創新實踐與思考

袁 野，王 蓋，李 培

1.四川省眉山市彭山區農業農村局，四川 眉山 620860；

2.四川省眉山市農業農村局，四川 眉山 620020；

3.四川農業大學 經濟學院，四川 成都 611130

2012年中央“一號文件”首次提出大力培育新型職業農民[1]以來，農業農村部先后發布《新型職業農民培訓規范》《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》，強調建立教育培訓、認定管理、政策扶持“三位一體”中國特色新型職業農民培育制度。2017年，國家發改委等九部委聯合印發《關于開展城鄉居民增收綜合配套政策試點以及專項激勵計劃和收入監測試點的通知》，將彭山區列為全國5個新型職業農民增收激勵計劃試點之一。彭山區，隸屬四川省眉山市，古稱武陽，北部與成都接壤。近年來，彭山區立足自身優勢，探索創新建立了具有地方特色的新型職業農民培育制度。

一、彭山區職業農民制度創新的要素優勢

（一）土地流轉規范有序，職業農民“有地可種”

彭山區以2014年全國第二批農村改革試點為契機，建立“三級土地預推-資質審查前置-平臺公開交易-風險應急處理”土地流轉四步機制[2]，有效保障職業農民土地需求。具體是，土地按“村-鎮-區”三級預推，成立國有第三方農業公司整合相關信息在區農村產權交易服務中心掛牌公開選招職業農民流轉；第三方公司對職業農民資金實力、經營能力和項目前景事前評估，并在簽約時分類收取風險保障金；如出現大宗土地退租情況，則利用保障金兜底處置風險，確保農戶土地流轉基本收益不受影響。以此解決了長期以來職業農民面對單家獨戶流轉土地的繁瑣和低效率問題。到2019年底，彭山區職業農民流轉土地面積1.1萬hm2，流轉率70.8%。

（二）兩權抵押機制暢通，職業農民“有錢可投”

彭山區以2015年全國“兩權”（即農村承包土地經營權、農民住房財產權）抵押貸款試點為統攬，建立“產權交易、產權評估、風險分擔、抵押物處置和產品創新”五大體系，暢通職業農民“兩權”抵押融資渠道。具體是，全覆蓋開展農村土地承包經營權確權、登記、頒證，筑牢產權交易基礎；采取政府部門與中介機構雙線并行方式對農村產權進行價值評估，量化農村產權價值；出資3億元成立政府性融資擔保公司、設立0.22億元抵押融資風險補償基金，提升銀行放貸信心；靈活違約抵押物處置方式，破解產權處置難題；推出多種“兩權”抵押貸款產品，滿足不同抵押需求。到2019年底，彭山區職業農民“兩權”抵押貸款627筆，累計獲得流動資金3.69億元。

（三）培訓項目深入實施，職業農民“有技可施”

彭山區深入實施新型職業農民培訓項目，有力提升了縣域職業農民技術水平。2014—2019年累計接受中央財政資金228萬元，培訓新型職業農民1 112名，完成省、市下達任務總量的115.6%。其中，采取集中授課與入戶指導相結合、理論學習和生產實踐交替進行[3]的方式，培訓縣級新型農業經營主體帶頭人617人、生產經營型職業農民217人、專業技能型職業農民40人、社會服務型職業農民219人；選送19人現代青年農場主、農業職業經理人到眉山職業技術學院、四川農業大學、四川省農科院等涉農高校、科研院所參加市級、省級調訓，赴陜西、云南等地考察學習。2019年，整合省級鄉村振興專項資金42萬元，就地培養新型職業農民[4]150人。

二、彭山區職業農民制度創新的實踐經驗

（一）創新“精選”制度，科學確定職業農民類型

創新制定《眉山市彭山區新型職業農民認定管理指導細則》，以農民自愿為基礎，根據所從事行業、工種，科學確定職業農民類型。一是生產經營型，是以農業為職業的人員，占有一定資源、具有一定技能，資金投入能力較強，收入主要來自農業的現代農業從業者。其中，從事糧食生產需達到3.3hm2、經濟作物需達到1.3hm2，從事養殖業需保留3年以上的畜禽養殖場或年水產養殖面積2hm2以上。二是專業技能型，是在新型農業經營主體中較為穩定地從事管理工作的人員，80%以上收入來源于此，且具有較高管理水平的農業職業經理人。三是專業服務型。在農業社會化服務組織中或以個體形式直接從事產前、產中、產后農業社會化服務的人員，如動物疫病防治員、動物檢疫檢驗員、農業技術員等，需從事所持有職業資格證書相應行業工作2年以上。

（二）創新“細育”制度，全面提升職業農民素養

創新制定《眉山市彭山區新型職業農民培育管理暫行辦法》，建立“專門機構+多方資源+市場主體”多元教育培訓體系，著力提升職業農民技能水平和創業創新能力。一是精選培訓機構。聚焦農業先進技術、農民緊缺知識，以政府購買服務方式，精選民辦培訓學校，邀請涉農高校知名專家教授及行業帶頭人專題授課。二是優選培訓內容。建立“公共基礎課+專業技能課”培訓模式，公共基礎課重點培訓職業素養、涉農政策法規、農產品質量安全等內容，專業技能課重點培訓與糧油果蔬種植、畜禽水產養殖密切相關的關鍵生產技術、標準化生產、新品種推廣應用、病蟲害防治、農業機械化等。三是靈活培訓方式。采取“系統知識培訓+跟蹤指導服務”“線上+線下”“本地培訓+外地考察”的模式，開展生產經營型不少于15d，專業技能型和專業服務型不少于5d的分段培訓。

（三）創新“嚴管”制度，有效保證職業農民質量

創新制定《眉山市彭山區新型職業農民三級人才庫管理辦法》，建立職業農民基礎人才庫（Ⅰ類庫）、職業農民后備人才庫（Ⅱ類庫）、職業農民認證人才庫（Ⅲ類庫）三級人才庫，實現職業農民梯度管理。2019年，Ⅰ類庫入庫返鄉留鄉農民工、涉農高校畢業生、退役士兵等962人，Ⅱ類庫入庫家庭農場主、農民合作社帶頭人、農業企業骨干等365人，Ⅲ類庫入庫初、中、高級新型職業農民100人。創新制定《眉山市彭山區新型職業農民監測評估制度》，建立規范統一、信息完整、內容真實的信息檔案，對享受扶持政策的職業農民進行動態管理。凡存在發生農產品質量安全事件、騙取財政支農惠農補貼資金、有違法行為和不誠信生產經營行為、有破壞生態環境行為、有其他違法違規行為、連續兩年監測不達標的，依法予以退出。

（四）創新“優扶”制度，著力保障職業農民發展

創新制定《眉山市彭山區新型職業農民社保補貼申報管理暫行辦法》，探索建立職業農民職業退養制度，讓“農民”成為體面的職業：對初、中、高級職業農民以個體身份參加社會養老保險的，區財政給予每人每年0.4萬元補助；參加城鎮職工醫療保險的，區財政給予每人每年保費50%補貼。同時，加大行業、金融支持，讓農業成為有奔頭的產業：職業農民發展農業適度規模經營，優先享受財政支持的基礎設施建設項目和農機補貼政策支持；牽頭發展或創辦新型農業經營主體，納入財政出資設立政策性農業擔保機構服務范圍，優先推薦申報市級以上示范主體；協調區農業政策性平臺（或擔保）公司，綜合職業農民投資和經營情況給予擔保貸款支持，并減免擔保費用；協調8家金融機構為職業農民授信，貸款利率上浮不超過30%；從事規模種養生產且參加政策性農業生產保險，對其應自交保費部分給予20%補助。

三、彭山區職業農民制度創新的幾點思考

（一）實現“職能集中”，推動培育制度連貫運行

彭山區在新型職業農民增收激勵計劃試點初期，制度創新所涉職業農民教育培訓、認定管理、政策扶持等職能職責分屬多個不同部門，存在協調難度較大、運行銜接不暢等情況，導致執行效果不佳的問題。到2018年初，眉山市、縣（區）農業農村系統機構改革，市級農業農村部門專門設置職業農民與家庭農場發展科室，統籌了職業農民所涉全部職能，彭山區因受編制不足等因素制約，無法設置職業農民與家庭農場發展股室。為合理解決培育體系問題，彭山區根據自身實際，改由農村合作經濟股室在原有職能基礎上，承擔職業農民所涉全部職能，基本形成職能集中、上下對應的行政體系，打開了工作局面。在江蘇省昆山市，縣、市、省均設有專職專司的職業農民培育指導事業站所[5]，職業農民制度建設走在全國前列。由此可見，形成專門部門科學整合集中職業農民培育職能，有利于將職業農民制度創新推向深入。

（二）做到“因地制宜”，推動扶持政策落地落實

職業農民制度是教育培訓、認定管理、政策扶持相互銜接配套的制度體系，認定管理是精準定位到“人”、銜接配套到“物”的基礎工作，為初、中、高級職業農民匹配扶持政策，可以達到“既要見物、更要見人”[6]的培育效果。上海市金山區創新職業農民培育制度，認定在冊職業農民2 176人，為173人參保繳費職業農民給予年人均1.2萬元左右社保補貼[7]；2019年，彭山區認定初、中、高級職業農民100人，由區財政出資為82人參保繳費職業農民兌現社保補貼36萬元。由于兩地財力水平懸殊較大，金山區年地方財政收入在80億元左右、彭山區僅為15億元，財政保障有限。因此，彭山區職業農民認定標準和數量充分考慮地方財力水平，采取提高下限、不設上限的辦法開展初、中、高級職業農民認定工作，穩慎推進扶持政策落實落地，在確保職業農民制度創新取得實效的同時，切實維護農村基層穩定。

（三）支持“抱團發展”，推動產業人才深度融合

政策扶持是推動新型職業農民成長的基本動力，是構建中國特色新型職業農民培育制度的根本保障[8]。采取補貼、補助的方式，讓職業農民直接得到實惠，有利于提高其個體生產積極性。同時，引導職業農民通過市場行為與地區主導產業深度融合，可激發其群體內生動力，實現經濟可持續發展，彭山區職業農民家庭農場聯盟發展的模式值得借鑒。2019年，彭山區職業農民領辦家庭農場908個，彭山區支持以民辦非形式合法注冊家庭農場聯盟，吸納職業農民家庭農場會員487個，聯盟通過直接對接優質廠商年采購農資800余萬元，節約成本100余萬元；通過組織申報各類政府扶持項目，52名會員獲得獎補資金200余萬元。2020年新冠肺炎疫情期間，通過成立區水果中轉站，“零接觸”配送轉運銷售晚熟柑橘1 500多萬斤，職業農民增收4 000萬元以上。到2020年6月，職業農民家庭農場會員自覺繳納會費總計27萬元支持聯盟運作，職業農民和家庭農場聯盟實現雙向支撐、同步發展、互利共贏。