洞庭湖流域協同對接長江經濟帶機制構建

賈先文 ，劉智勇

1.洞庭湖生態經濟區建設與發展湖南省協同創新中心，湖南 常德 415000

2.湖南文理學院 經濟與管理學院，湖南 常德 415000

一、背景

洞庭湖是我國第二大淡水湖泊，位于我國湖南省北部，長江荊江河段以南，包括湖南、湖北2個省，33個縣，平水期湖泊面積2 625km2，總容積174×108m3，流域面積25.72×104km2[1]。洞庭湖作為長江流域的重要通江湖泊，被譽為長江的腎，維系著長江中游水域生態平衡和江湖關系，具有調蓄滯洪、水資源供給、生物多樣性保護、氣候調節等多種生態功能，是保障長江中下游水生態安全不可或缺的屏障[1]。長江經濟帶的經濟總量與人口所占的比重均超過全國的40%，發揮洞庭湖水系的作用，妥善處理好長江流域洞庭湖水系開發與治理的關系，是實現長江經濟帶“共抓大保護，不搞大開發”的重要環節之一[2]。

洞庭湖生態經濟區上升為國家戰略，與長江經濟帶的國家戰略不謀而合，為流域發展提供了機遇。而長江經濟帶戰略作為區域協調發展的重大國家戰略，是在經濟新常態下引領中國區域協調發展、推動發展向中高端水平邁進的重大戰略舉措，可以有力破解行政分割和市場壁壘困境，促進經濟結構優化，打造新的經濟支撐帶和具有全球影響力的開放合作平臺，促進經濟發展由東向西梯度推進，縮小東中西部發展差距，促進區域協調發展。洞庭湖流域作為長江流域重要的組成部分，具有得天獨厚的位置，處在長江經濟帶核心部位，是湖南省“過渡帶和結合部”，具有承東啟西、連南接北的獨特區位優勢。洞庭湖流域如何創新區域合作，全力對接和融入長江經濟帶，實施“連湖通江、海陸空一體，連通上海、對接武漢、聯動長株潭、對接成渝”戰略，不斷探索大湖流域以生態文明建設引領經濟社會全面發展的新路徑，全面融入長江經濟帶建設，是洞庭湖生態經濟區飛躍式發展的關鍵，也是一個重要的研究課題。本文探討了洞庭湖流域跨界協同合作的體制機制現狀，提出創新區域協作機制，全力對接長江經濟帶，希冀以此促進洞庭湖流域快速發展。

二、洞庭湖流域跨界合作體制機制探索

洞庭湖流域跨界合作歷史悠久，尤其是在《洞庭湖生態經濟區規劃》上升為國家戰略后，各地聯動，實行體制機制創新，以生態文明建設為主題，以經濟、社會、資源與生態環境協調發展為理念，提出了大膽探索，著力創新體制機制，鼓勵支持先行先試，促進洞庭湖區綠色發展內生動力，無縫對接長江經濟帶，取得了明顯的成效。但也存在一些困境，尤其是省際間合作力度不夠。

（一）洞庭湖流域省內跨界合作體制機制創新

洞庭湖流域在湖南省涉及岳陽、常德、益陽，而在湖北僅涉及荊州，故本文以湖南為例，分析其三個地級市的體制機制協同合作創新。根據洞庭湖區所面臨的問題，岳陽、常德與益陽三市圍繞和國家有關發展戰略。一是提供平臺，加強區域合作機制。湖南采取“黨委出題、黨派調研、政府采納、部門落實”參政議政調研協商模式，推動了洞庭湖流域治理的進程[3]；在湖南省政府主導下，常德、岳陽、益陽三市建立聯席會議制度，定期研究解決洞庭湖生態經濟區治理開發工作中的重大問題，拓展區域經濟合作，實現上下游聯動，協同治理，加強洞庭湖區基礎設施合作和要素市場融合，并與長江經濟帶對接，完善區域市場體系，讓商品和生產要素無障礙自由流動，使洞庭湖生態經濟區與長江經濟帶共生共榮共贏，促進湖區經濟社會協調可持續發展。二是生態優先，發展綠色產業機制。常德、岳陽、益陽三市都認識到必須轉變生產方式，發展綠色產業，提出發展綠色有機農業，洞庭湖區借長江橫貫東西有利地理位置，充分利用當前國家產業梯度轉移良機，有選擇地引進綠色能源、文化旅游、裝備制造、航運物流和衛星導航等綠色生態產業，在加快產業發展的同時，保護好洞庭湖生態，努力探索大江大湖生態經濟區建設的新模式，不失良機的與長江經濟帶對接。三是加強聯合執法，促進洞庭湖有效治理。湖南省成立了專門的洞庭湖環境資源法庭，處理湖南省內跨行政區域管轄的洞庭湖環境民事公益訴訟案件[4]；常德、岳陽、益陽三市簽署《洞庭湖區域聯合執法合作框架協議》，旨在落實湖長制，強化跨行政區聯動，促進公安、生態環境、水利、交通運輸、農林等部門一體化，推進聯合執法，嚴厲打擊洞庭湖水域涉水違法行為。四是強化利益補償，改進考評機制。常德、岳陽、益陽三市提出加強對洞庭湖生態經濟區建設的政策支持，加強政府投資管理，優化財政支出結構，建立糧食安全補償機制和生態補償機制，加大對湖區重要產業、重大基礎設施和民生工程投入。探索建立綠色國民經濟核算考評機制，完善經濟增長與資源消耗掛鉤的評價體系，改革城鄉生產要素市場和行政管理體制，促進生態與經濟協調發展的體制環境形成[5]。

（二）洞庭湖流域省際合作體制機制創新

《洞庭湖生態經濟區規劃》國家戰略既是兩省合作創新的成果，也是兩省創新合作的新里程碑。為協同落實《洞庭湖生態經濟區規劃》國家戰略，除了省內合作，洞庭湖流域湖南、湖北的省際間體制機制創新也在有序開展。一是加強省際高層領導合作交流。兩省就洞庭湖流域經濟社會協調發展開展互訪，旨在加強流域合作，解決湖區水安全、“三農”問題、生態環保等一系列難題，促進湖區一體化發展。二是建立聯席會議制度。如兩省確立了定期召開洞庭湖生態經濟區政協主席聯席會議，聯席會議成員單位由湖南省岳陽市、常德市、益陽市、長沙市望城區和湖北省荊州市政協組成，旨在形成洞庭湖區生態環境聯動治理和綜合施策機制，貫徹落實習近平生態文明思想和習近平總書記“守護好一江碧水”重要指示精神。三是簽訂框架性合作協議。如兩省高院共同簽訂了《環洞庭湖環境資源審判協作框架協議》，旨在按照堅持生態優先、促進綠色發展、推動區域協作、注重高效務實的協作原則，建立環洞庭湖環境資源審判協作機制，協調解決環洞庭湖環境資源審判工作的重大事項，合力保護洞庭湖擔負的長江流域生態安全、水安全和國家糧食安全，促進洞庭湖生態經濟區高質量發展[6]。

三、創新區域協作機制，全力對接長江經濟帶

洞庭湖流域雖然加大了跨行政區的體制機制創新探索，也取得了一定的成效。但如何進一步加強合作，全力對接長江經濟帶，還有強化的空間，尤其是湖南、湖北省際合作相對較薄弱，合作聯動有待于積極推進。

（一）跨域協同，實現區域聯動

針對洞庭湖跨多個行政區的特點，打破行政壁壘，加強跨域合作是關鍵，避免區域內低水平重復建設和同質競爭，也是融入長江經濟帶的保障。為此，一是簽訂協同合作框架性協議。在湖南、湖北省政府的主持下，洞庭湖區各行政區簽訂合作協同發展框架，探索建立區域生態補償制度、環境損害賠償制度、水權交易制度以及經濟社會發展協作制度，為協同發展提供基礎。二是成立洞庭湖流域發展委員會。通過洞庭湖流域發展委員會，引領湖區協同發展，加強跨行政區協同合作；建立府際聯動合作網絡，實現縱橫聯動，聯合執法，協調跨界污染問題處理力度，有效解決“集體行動困境”與“屏障效應”的影響。三是構建跨域一體化的運作流程。有效整合湖區政府、企業、社區組織、居民以及NGO等多元發展主體，構建一體化運作機制，建立一個涵括計劃、啟動、執行、評估、反饋的湖區協同發展運作流程，提高與長江經濟帶對接的效率。

（二）交通先行，以“通”促“融”

交通是對接和融入長江經濟帶的前提和條件。流域各政府要統一思想和行動，協同抓好道路交通設施建設，實現洞庭湖區與長江經濟帶的零距離的對接。一是加快環洞庭湖堤高等級公路、滬昆高鐵、環湖高速公路、城際鐵路等重點基礎設施建設，疏浚洞庭湖卡口以及湘、資、沅、澧四水，實現河湖連通，形成通江達海的高效水路運輸網絡。二是加強湖區港口碼頭、公路與鐵路樞紐和高規格機場建設，推進水、陸、鐵、空相互間的溝通銜接與一體化，建立立體交通網絡，發揮各自優勢，建立區域內“1小時城際經濟圈”。三是加快推進與武漢城市圈、環鄱陽湖城市群主要城市間、成渝城市群及上海的高速公路、城際鐵路等交通設施建設，形成周邊城市“2小時經濟圈”，并實現“借江出海”和四通八達目的，東連上海開發區、西接成渝經濟開發區、北至武漢城市圈、南通長株潭城市群和珠江經濟開發區，為有機融入長江經濟帶提供便利，為打造“第四增長極”提供條件。

（三）生態為本，力促產業對接

產業發展和生態環境保護是國家的要求和人民的期盼。洞庭湖流域的各行政區應該統籌經濟發展和生態環境保護，在兩者之間找到一個平衡點，堅持以綠色環保為根本，實施生態主體功能區戰略，突出環境綜合治理，充分發揮自身資源稟賦，瞄準長江經濟帶各個城市的比較優勢，促進產業對接，發展產業集群。東部開展與上海及環鄱陽湖城市群合作，發展信息、金融、商貿、汽車、成套設備、紅色旅游、宗教文化等產業合作。西部開展與成渝城市群聯手，開展文化、科技交流，加強煙草、食品、裝備制造等產業領域資源互補和分工合作。北部積極融入武漢城市圈，依托武漢豐富的科教資源，加強與武漢在人才交流、技術創新領域的協作，與武漢開展裝備制造、食品、紡織、電子信息等優勢產業合作。南部強化與長株潭良好關系，在高端裝備制造、汽車、新材料、信息技術、生物、節能環保、現代金融、文化創意等產業加強合作。通過與長江經濟帶全方位的合作，促進洞庭湖生態經濟區產業崛起。