“十四五”時期的新型城鎮化戰略重在質量

孟曉倩

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）對城鎮化戰略做出了明確部署，要繼續推進以人為核心的新型城鎮化戰略，著力提高城鎮化質量，建設安全、健康、宜居的城市人居環境。提出“促進經濟社會發展全民綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化”。

2019年我國常住人口城鎮化率達60.60%，戶籍人口城鎮化率為44.38%，分別較2015年提高了4.5和4.48個百分點，城鎮化水平實現快速提升。完善新型城鎮化戰略具有重大意義：提升要素配置效率激發發展新動能、擴大內需形成強大國內市場、促進城鄉融合發展、推動區域協調發展。

《建議》關于新型城鎮化的戰略部署主要包括以下幾個方面：（1）增強中心城市和城市群經濟和人口承載能力;（2）合理控制特大城市人口規模，適當培育多個中心;（3）推進以縣城為重要載體的城鎮化建設;（4）提升城市治理水平;（5）加快農業轉移人口市民化;（6）促進城市更加健康安全宜居。與“十三五”相比，《建議》中提出的完善新型城鎮化戰略，更加強化了中心城市和城市群帶動作用;強調要合理控制特大城市規模，適當培育多個中心;強化現代化都市圈建設;更強調以縣城為重要載體的城鎮化建設。

1. 增強中心城市和城市群經濟人口承載能力和資源優化配置能力。優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，提升中心城市和城市群的能級和核心競爭力。要突破“卡脖子”技術，加快自主創新，提升中心城市制造業水平，從而集聚更多的經濟資源;通過優化行政區劃設置、撤縣設區等方式來優化空間布局，提高中心城市和城市群人口承載力;加快城市間交通、網絡等基礎設施一體化建設，提升中心城市和城市群公共服務水平。

加強城市風貌建設，提升中心城市的資源優化配置能力，加快城市防洪能力建設，實現資源優化配置。城市發展不僅考慮規模經濟效益，更要把生態和安全放在更加突出的位置，加快城市的轉型升級，統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態系統和安全系統。

2. 合理控制特大城市人口規模，因地制宜推進城市空間布局形態多元化，適當培育多個中心。引導超大城市提升高端要素配置能力和國際競爭力，加快向外疏解非核心功能。在促進人口和產業向大城市聚集的同時，促使大城市發揮集散效應，把虹吸來的資源疏導一部分到周邊區域，避免一城獨大。產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張。大城市既有“集”的功能，也要有“散”的功能，在保證產業和人口向優勢地區聚集的同時，應避免“攤大餅”的城市病。

要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，作為大城市資源外溢與擴散的方向，推動多中心、郊區化發展，有序推動數字城市建設，提高城市智能化管理能力，逐步解決中心城區人口和功能過密問題。

東部地區等人口密度較高的城市群，要優化其內部人口和經濟空間結構，合理控制大城市規模，試行積分落戶政策，避免盲目“攤大餅”。形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構體系。城市之間既要加強互聯互通，也要有必要的生態和安全屏障。中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。中西部地區因發展水平較弱，實行強省會戰略，以壯大省會城市經濟、人口資源，最終帶動周邊城市發展。但一城獨大的發展模式，使得人口、產業、公共服務過度集中，一旦暴發公共衛生事件，易造成巨大損失。

加快發展重點城市群，建設現代化都市圈，推進成渝地區雙城經濟圈建設。中心城市通過交通連接，加快城市群和都市圈軌道交通網絡化，提高農村和邊境地區交通通達深度。推動超大特大城市非核心功能進行疏解，推動中小城市增強吸收中心城市產業承接能力，構建大中小城市和小城鎮特色鮮明、優勢互補的發展格局。避免經濟集聚、城市單體規模無限擴張而引發的城市病問題。

構建多中心多層級多節點城市群體系：分類推動城市群發展，促進中心城市帶動都市圈發展;分類促進大中小城市和小城鎮協調發展，引導超大特大城市“瘦身健體”，提升大中城市功能品質;積極支持小城鎮發展，促進特色小鎮健康發展。

3. 推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建成服務農民的區域中心。《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》中提出要繼續推進以縣城為載體的新型城鎮化建設。推進公共服務設施提標擴面、環境衛生設施提級擴能、產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級。

選擇一批條件好的縣城重點發展，加強政策引導，使之成為擴大內需的重要支撐點。加快縣城舊城和老舊小區改造，地下管網、停車場建設，托幼、養老、家政、教育、醫療服務等方面的補短板強弱項工作。支持一些條件較好的具備聚集效應的縣城發展。

4. 加快農業轉移人口市民化。持續深化重點城市戶籍制度改革;強化基本公共服務保障;提升農業轉移人口就業技能;進一步完善“三掛鉤”等配套政策。推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序原則。

5. 促進城市更加健康安全宜居。打造和諧舒適的宜居城市;打造安全靈敏的韌性城市;打造運行高效的智慧城市。把生態文明作為新型城鎮化的內在要求，建設人與自然和諧共生的現代化城鎮;把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標;租購并舉、因城施策，促進房地產市場平穩健康發展。

6. 提升城市治理水平。進一步提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。城市可持續發展是新型城鎮化的主要內容，要提高城市規劃建設水平;健全社會治理體系;完善相關配套機制改革。城市發展要把生態和安全放在更加突出的位置;一流城市要有一流治理水平。

（作者系武漢大學經濟與管理學院、中國發展戰略與規劃研究院博士研究生）