“十四五”時(shí)期的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重在質(zhì)量

孟曉倩

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）對(duì)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略做出了明確部署，要繼續(xù)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，建設(shè)安全、健康、宜居的城市人居環(huán)境。提出“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全民綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。

2019年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)60.60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，分別較2015年提高了4.5和4.48個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平實(shí)現(xiàn)快速提升。完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有重大意義：提升要素配置效率激發(fā)發(fā)展新動(dòng)能、擴(kuò)大內(nèi)需形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

《建議》關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略部署主要包括以下幾個(gè)方面：（1）增強(qiáng)中心城市和城市群經(jīng)濟(jì)和人口承載能力;（2）合理控制特大城市人口規(guī)模，適當(dāng)培育多個(gè)中心;（3）推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè);（4）提升城市治理水平;（5）加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;（6）促進(jìn)城市更加健康安全宜居。與“十三五”相比，《建議》中提出的完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，更加強(qiáng)化了中心城市和城市群帶動(dòng)作用;強(qiáng)調(diào)要合理控制特大城市規(guī)模，適當(dāng)培育多個(gè)中心;強(qiáng)化現(xiàn)代化都市圈建設(shè);更強(qiáng)調(diào)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1. 增強(qiáng)中心城市和城市群經(jīng)濟(jì)人口承載能力和資源優(yōu)化配置能力。優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，提升中心城市和城市群的能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力。要突破“卡脖子”技術(shù)，加快自主創(chuàng)新，提升中心城市制造業(yè)水平，從而集聚更多的經(jīng)濟(jì)資源;通過優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置、撤縣設(shè)區(qū)等方式來優(yōu)化空間布局，提高中心城市和城市群人口承載力;加快城市間交通、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，提升中心城市和城市群公共服務(wù)水平。

加強(qiáng)城市風(fēng)貌建設(shè)，提升中心城市的資源優(yōu)化配置能力，加快城市防洪能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。城市發(fā)展不僅考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，更要把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，加快城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)。

2. 合理控制特大城市人口規(guī)模，因地制宜推進(jìn)城市空間布局形態(tài)多元化，適當(dāng)培育多個(gè)中心。引導(dǎo)超大城市提升高端要素配置能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，加快向外疏解非核心功能。在促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)向大城市聚集的同時(shí)，促使大城市發(fā)揮集散效應(yīng)，把虹吸來的資源疏導(dǎo)一部分到周邊區(qū)域，避免一城獨(dú)大。產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無限擴(kuò)張。大城市既有“集”的功能，也要有“散”的功能，在保證產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)地區(qū)聚集的同時(shí)，應(yīng)避免“攤大餅”的城市病。

要建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，作為大城市資源外溢與擴(kuò)散的方向，推動(dòng)多中心、郊區(qū)化發(fā)展，有序推動(dòng)數(shù)字城市建設(shè)，提高城市智能化管理能力，逐步解決中心城區(qū)人口和功能過密問題。

東部地區(qū)等人口密度較高的城市群，要優(yōu)化其內(nèi)部人口和經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)，合理控制大城市規(guī)模，試行積分落戶政策，避免盲目“攤大餅”。形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)體系。城市之間既要加強(qiáng)互聯(lián)互通，也要有必要的生態(tài)和安全屏障。中西部有條件的省區(qū)，要有意識(shí)地培育多個(gè)中心城市，避免“一市獨(dú)大”的弊端。中西部地區(qū)因發(fā)展水平較弱，實(shí)行強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略，以壯大省會(huì)城市經(jīng)濟(jì)、人口資源，最終帶動(dòng)周邊城市發(fā)展。但一城獨(dú)大的發(fā)展模式，使得人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)過度集中，一旦暴發(fā)公共衛(wèi)生事件，易造成巨大損失。

加快發(fā)展重點(diǎn)城市群，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。中心城市通過交通連接，加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化，提高農(nóng)村和邊境地區(qū)交通通達(dá)深度。推動(dòng)超大特大城市非核心功能進(jìn)行疏解，推動(dòng)中小城市增強(qiáng)吸收中心城市產(chǎn)業(yè)承接能力，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展格局。避免經(jīng)濟(jì)集聚、城市單體規(guī)模無限擴(kuò)張而引發(fā)的城市病問題。

構(gòu)建多中心多層級(jí)多節(jié)點(diǎn)城市群體系：分類推動(dòng)城市群發(fā)展，促進(jìn)中心城市帶動(dòng)都市圈發(fā)展;分類促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)超大特大城市“瘦身健體”，提升大中城市功能品質(zhì);積極支持小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。

3. 推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中提出要繼續(xù)推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)。

選擇一批條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，使之成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要支撐點(diǎn)。加快縣城舊城和老舊小區(qū)改造，地下管網(wǎng)、停車場(chǎng)建設(shè)，托幼、養(yǎng)老、家政、教育、醫(yī)療服務(wù)等方面的補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作。支持一些條件較好的具備聚集效應(yīng)的縣城發(fā)展。

4. 加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。持續(xù)深化重點(diǎn)城市戶籍制度改革;強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障;提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)技能;進(jìn)一步完善“三掛鉤”等配套政策。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序原則。

5. 促進(jìn)城市更加健康安全宜居。打造和諧舒適的宜居城市;打造安全靈敏的韌性城市;打造運(yùn)行高效的智慧城市。把生態(tài)文明作為新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化城鎮(zhèn);把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo);租購并舉、因城施策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

6. 提升城市治理水平。進(jìn)一步提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控。城市可持續(xù)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容，要提高城市規(guī)劃建設(shè)水平;健全社會(huì)治理體系;完善相關(guān)配套機(jī)制改革。城市發(fā)展要把生態(tài)和安全放在更加突出的位置;一流城市要有一流治理水平。

（作者系武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究院博士研究生）