構建國土空間開發(fā)保護新格局

薄立明

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）對優(yōu)化國土空間布局做出了明確部署：要形成城市化地區(qū)、農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟和人口。支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉移。提出“形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局”。

在開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的背景下，“多規(guī)并存”的空間類規(guī)劃已難以適應新的發(fā)展要求。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議審議通過了國務院機構改革方案，決定組建自然資源部，以新機構推動統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系的構建，以國家戰(zhàn)略的姿態(tài)拉開了全國范圍內國土空間規(guī)劃工作。構建高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系具有重大意義。一方面要落實生態(tài)文明要求，守住自然資源保護底線，保障糧食安全、生態(tài)安全，促進生態(tài)保護、修復、建設的一體化;另一方面要激勵高質量發(fā)展，突出節(jié)約集約，倒逼發(fā)展方式轉型升級，從增量為主向量質并重轉變，強化品質提升，著力解決“城市病”“鄉(xiāng)村衰落”問題，實現(xiàn)“城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村”的高質量發(fā)展。

《建議》中關于優(yōu)化國土空間布局的部署主要包括以下幾個方面：（1）構建生態(tài)文明時代的空間新秩序;（2）構建安全健康韌性城市;（3）加強中心城市和城市群的帶動作用;（4）強調綠色發(fā)展，美化山水林田湖草;（5）構建高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。與“十三五”及之前的論述相比，構建國土空間開發(fā)保護新格局，更注重生態(tài)文明和綠色高質量發(fā)展視角;強調要因地制宜、發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，更加注重重大基礎設施的統(tǒng)籌布局，構建安全韌性城市;進一步指明了對生態(tài)功能區(qū)的未來發(fā)展之路。

一、構建生態(tài)文明時代的空間新秩序，引導國土空間資源的有效配置

在轉型發(fā)展背景下，國土空間規(guī)劃要緊緊圍繞生態(tài)文明的新要求，構建生態(tài)文明時代的空間新秩序，要尊重城市發(fā)展的自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律，促進自然資源保護、高質量發(fā)展的良性互動，引導國土空間資源的有效配置。

立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，充分發(fā)掘各地現(xiàn)狀資源稟賦，深入剖析現(xiàn)狀根源，立足區(qū)域聯(lián)動發(fā)展、放眼未來趨勢變化，橫向縱向對標找差距，制定對策謀發(fā)展。逐步形成城市化地區(qū)、農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。

二、構建安全健康韌性城市

落實國家政策，推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設。滿足地區(qū)發(fā)展需求，結合用地布局，綜合市政基礎設施建設狀況、服務水平變化、發(fā)展需求及存在問題，布局市政基礎設施，保障和支撐地區(qū)發(fā)展。

構建全域公共服務設施體系，建設健康城市。結合公共衛(wèi)生事件特征，強調大型空間的平戰(zhàn)結合與功能轉換，對體育、醫(yī)療、文化等設施，進行復合化與常備化的規(guī)劃建設或預留。

三、加強中心城市和城市群的帶動作用，優(yōu)化城鎮(zhèn)集中區(qū)布局

習近平總書記在2019年第24期《求是》雜志上發(fā)表的文章《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》中論述到：“總的來看，我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結構正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。”目前，我國已初步形成京津冀、長三角、珠三角三大世界級城市群，在“十三五”規(guī)劃中還提出了建設發(fā)展19個城市群，這些城市群將承載全國80%左右的人口和國內生產(chǎn)總值，是推動創(chuàng)新和增長的主要空間載體。同時，還表現(xiàn)在鄉(xiāng)村城市化指引上，在工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系指引下，要進一步加強鄉(xiāng)村地區(qū)的國土空間規(guī)劃指引，在維持地域性與多樣性的前提下，積極探索推動鄉(xiāng)村地區(qū)要素整合，合理利用土地，優(yōu)化資源配置，節(jié)約基礎設施和公共設施投資，提高土地的利用效率。

四、強調綠色發(fā)展，美化山水林田湖草

生態(tài)文明視角下堅持綠色發(fā)展，堅持保護和發(fā)展雙輪驅動?？茖W劃分生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間，合理界定建設用地、農業(yè)用地、生態(tài)用地，體現(xiàn)了生產(chǎn)空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態(tài)空間山清水秀的美好愿景，是確保永續(xù)發(fā)展的基礎。

將三條控制線作為調整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。生態(tài)紅線、永久基本農田堅持“總量有增加、質量有提高、生態(tài)有改善、文化有彰顯”的原則進行優(yōu)化。

支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉移，繼續(xù)夯實生態(tài)本底，堅持“綠水青山就是金山銀山”的頂層設計。

五、構建高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系

按照生態(tài)文明、綠色發(fā)展的要求，采取底線思維，劃定“三區(qū)三線”，確定國土空間保護與開發(fā)本底。傳承特色、順應趨勢、創(chuàng)新理念。構建網(wǎng)絡狀城鎮(zhèn)體系、優(yōu)化城鎮(zhèn)集中區(qū)布局。推進城鄉(xiāng)融合雙輪驅動，活化全要素資源配置。全域分類管控，構建高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。

（作者系武漢大學中國發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究院副研究員，工學博士）