構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局

薄立明

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）對(duì)優(yōu)化國土空間布局做出了明確部署：要形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口。支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移。提出“形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局”。

在開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的背景下，“多規(guī)并存”的空間類規(guī)劃已難以適應(yīng)新的發(fā)展要求。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定組建自然資源部，以新機(jī)構(gòu)推動(dòng)統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，以國家戰(zhàn)略的姿態(tài)拉開了全國范圍內(nèi)國土空間規(guī)劃工作。構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系具有重大意義。一方面要落實(shí)生態(tài)文明要求，守住自然資源保護(hù)底線，保障糧食安全、生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、修復(fù)、建設(shè)的一體化;另一方面要激勵(lì)高質(zhì)量發(fā)展，突出節(jié)約集約，倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，從增量為主向量質(zhì)并重轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化品質(zhì)提升，著力解決“城市病”“鄉(xiāng)村衰落”問題，實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村”的高質(zhì)量發(fā)展。

《建議》中關(guān)于優(yōu)化國土空間布局的部署主要包括以下幾個(gè)方面：（1）構(gòu)建生態(tài)文明時(shí)代的空間新秩序;（2）構(gòu)建安全健康韌性城市;（3）加強(qiáng)中心城市和城市群的帶動(dòng)作用;（4）強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展，美化山水林田湖草;（5）構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。與“十三五”及之前的論述相比，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，更注重生態(tài)文明和綠色高質(zhì)量發(fā)展視角;強(qiáng)調(diào)要因地制宜、發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，更加注重重大基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌布局，構(gòu)建安全韌性城市;進(jìn)一步指明了對(duì)生態(tài)功能區(qū)的未來發(fā)展之路。

一、構(gòu)建生態(tài)文明時(shí)代的空間新秩序，引導(dǎo)國土空間資源的有效配置

在轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，國土空間規(guī)劃要緊緊圍繞生態(tài)文明的新要求，構(gòu)建生態(tài)文明時(shí)代的空間新秩序，要尊重城市發(fā)展的自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)規(guī)律，促進(jìn)自然資源保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展的良性互動(dòng)，引導(dǎo)國土空間資源的有效配置。

立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)掘各地現(xiàn)狀資源稟賦，深入剖析現(xiàn)狀根源，立足區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展、放眼未來趨勢(shì)變化，橫向縱向?qū)?biāo)找差距，制定對(duì)策謀發(fā)展。逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。

二、構(gòu)建安全健康韌性城市

落實(shí)國家政策，推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。滿足地區(qū)發(fā)展需求，結(jié)合用地布局，綜合市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、服務(wù)水平變化、發(fā)展需求及存在問題，布局市政基礎(chǔ)設(shè)施，保障和支撐地區(qū)發(fā)展。

構(gòu)建全域公共服務(wù)設(shè)施體系，建設(shè)健康城市。結(jié)合公共衛(wèi)生事件特征，強(qiáng)調(diào)大型空間的平戰(zhàn)結(jié)合與功能轉(zhuǎn)換，對(duì)體育、醫(yī)療、文化等設(shè)施，進(jìn)行復(fù)合化與常備化的規(guī)劃建設(shè)或預(yù)留。

三、加強(qiáng)中心城市和城市群的帶動(dòng)作用，優(yōu)化城鎮(zhèn)集中區(qū)布局

習(xí)近平總書記在2019年第24期《求是》雜志上發(fā)表的文章《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》中論述到：“總的來看，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。”目前，我國已初步形成京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大世界級(jí)城市群，在“十三五”規(guī)劃中還提出了建設(shè)發(fā)展19個(gè)城市群，這些城市群將承載全國80%左右的人口和國內(nèi)生產(chǎn)總值，是推動(dòng)創(chuàng)新和增長(zhǎng)的主要空間載體。同時(shí)，還表現(xiàn)在鄉(xiāng)村城市化指引上，在工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系指引下，要進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)的國土空間規(guī)劃指引，在維持地域性與多樣性的前提下，積極探索推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)要素整合，合理利用土地，優(yōu)化資源配置，節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資，提高土地的利用效率。

四、強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展，美化山水林田湖草

生態(tài)文明視角下堅(jiān)持綠色發(fā)展，堅(jiān)持保護(hù)和發(fā)展雙輪驅(qū)動(dòng)。科學(xué)劃分生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間，合理界定建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地，體現(xiàn)了生產(chǎn)空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態(tài)空間山清水秀的美好愿景，是確保永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田堅(jiān)持“總量有增加、質(zhì)量有提高、生態(tài)有改善、文化有彰顯”的原則進(jìn)行優(yōu)化。

支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移，繼續(xù)夯實(shí)生態(tài)本底，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的頂層設(shè)計(jì)。

五、構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系

按照生態(tài)文明、綠色發(fā)展的要求，采取底線思維，劃定“三區(qū)三線”，確定國土空間保護(hù)與開發(fā)本底。傳承特色、順應(yīng)趨勢(shì)、創(chuàng)新理念。構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)狀城鎮(zhèn)體系、優(yōu)化城鎮(zhèn)集中區(qū)布局。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合雙輪驅(qū)動(dòng)，活化全要素資源配置。全域分類管控，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。

（作者系武漢大學(xué)中國發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究院副研究員，工學(xué)博士）