“三權分置”背景下宅基地征收補償權益體系的構建

任一帆 魏子博 王謙翔

[摘要]宅基地征收是盤活閑置資源的重要途徑之一，對權利人的補償影響著征收的公平和效率。通過分析宅基地“三權分置”的權屬性質，結合文獻與宅基地征收實例，分析現有宅基地征收補償體系，并嘗試構建“三權分置”背景下宅基地征收補償權益體系，以期完善宅基地征收補償制度。

[關鍵詞]宅基地;三權分置;征收權益補償

[中圖分類號]D922.3

[文獻標識碼]A

近年來，隨著城鎮化進程的加快，城鄉人口遷移導致的農村宅基地閑置問題日益突出。對于閑置的宅基地，通過征收對其進行再開發是利用宅基地的有效途徑之一，而征收過程中必然涉及宅基地及房屋的補償問題，給予宅基地權利人合理的補償是征收過程公平與效率的重要保障。由于我國目前《物權法》和《土地管理法》等法律對征收農村宅基地及房屋的補償規定還很粗糙，無法全面保障被征收入的合法權益。因此，加快完善宅基地征收補償制度，構建合理的宅基地征收補償體系，對維護宅基地征收的公平與效率具有重要意義。

2018年1月2日，中共中央、國務院發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”農村宅基地“三權分置”是在承包地“三權分置”后，打開社會資本流入鄉村生活領域大門的又一制度性改革。

宅基地“三權分置”將給農村土地制度和宅基地相關制度帶來深層次變革，對宅基地的征收勢必產生影響。目前對宅基地征收補償的研究主要是在宅基地“兩權分離”背景下進行的，研究者從宅基地征收的權益補償、補償標準等方面對宅基地征收補償進行研究。本文在對南京市S村調研的基礎上，對現有的宅基地征收補償體系進行思考;通過對宅基地“三權分置”權屬性質的認識，嘗試構建“三權分置”背景下宅基地征收補償權益體系，以期為相關政策的制定提供參考。

1研究現狀與綜述

宅基地“三權分置”提出較承包地“三權分置”晚，對于宅基地“三權分置”的研究，學者多從理論層面對宅基地三權分置的權屬性質、法理解釋、實現路徑進行闡述。從權屬性質角度看，宅基地“三權分置”將原宅基地使用權的成員權性質和用益物權屬性分開，重構權利束。“三權”中的宅基地資格權作為成員權，承擔保障功能;新的宅基地使用權作為用益物權，承擔財產屬性。

對于宅基地征收的權益補償，現有研究多在宅基地“兩權分離”的背景下進行。由于《土地管理法實施條例》已規定“土地補償費”歸農村集體經濟組織所有，現有研究多針對“兩權分離”背景下的宅基地使用權。絕大多數學者認為“兩權分離”背景下宅基地被征收時宅基地使用權應當被補償，理由包括宅基地使用權是獨立于宅基地所有權的財產權、宅基地使用權具有社會保障性質、宅基地使用權與國有建設用地使用權的一致性：部分學者認為“兩權分離”背景下宅基地使用權不應被單獨補償，理由包括宅基地取得的無償性、宅基地使用權對宅基地所有權的依附性，但同時認為應該對宅基地使用權人進行補償，可以通過分割宅基地所有權補償或另分配宅基地進行。此外，還有學者對宅基地上其他權利的補償進行研究，包括精神權益、未來收益等。

對于宅基地征收的補償標準，學者從“兩權分離”背景下對宅基地所有權、宅基地使用權進行了討論。對于宅基地所有權的補償，學者認為土地補償費參照耕地計算的方法并不合理，而應該建立市場區位補償價格。對于宅基地使用權，學者提出用重置成本法計算宅基地的補償無法使被征地農民恢復居住條件，可采用市場價值法。有學者提出，宅基地使用權和宅基地所有權應按照一定比例分割土地補償費，其中宅基地使用權占較大比例，其理由為宅基地使用權的無期性。對于房地關系，學者認為應按照宅基地及其地上房屋“房地分離”的原則進行分別補償。

承包地“三權分置”提出后，學者圍繞其進行了多方面的研究，其中對于“三權分置”背景下承包地征收的權益補償已有較多研究，學者認為土地補償費是對土地所有權的補償、安置補助費是對土地承包權的補償、附著物及青苗補償費是對土地經營權的補償。對于“三權分置”背景下的土地經營權的補償，學者認為，應先將土地經營權界定為用益物權，按照“誰投資，誰受益”的原則，將地上附著物及青苗補償費的實際經營權人判斷補償對象，補償內容既包括實際損失和投入成本，也包括預期收益損失。

在對比分析現有研究后發現，對于宅基地“三權分置”的權利性質、法理解釋、實現路徑已有較多理論研究，對于“兩權分離”背景下宅基地征收的權益補償、補償標準已有較深入研究，對于“三權分置”背景下承包地征收的權益補償也有了較為深入的研究。

宅基地作為農民的重要財產，其征收補償關系到農民的居住保障和財產保有，但宅基地“三權分置”提出時間較短，對“三權分置”背景下宅基地征收補償體系研究者較少，而承包地和宅基地均為農村集體土地，其產權結構和權屬功能具有相似性。本文在閱讀文獻的基礎上，對南京市S村的宅基地征收補償進行分析，并參考承包地“三權分置”征收補償，嘗試構建“三權分置”背景下宅基地征收的權益補償體系。

2研究區域情況

2.1村落概況

S村位于南京市，全村現有農戶161戶，常住人口467人，4個村民小組。全村地勢北高南低，屬丘陵山區。S村是一座百年古村，有豐富的旅游資源。2012年大部分民營化工廠被關停，村收入太幅下降，外出務工人員逐漸增多，房屋空置率達到20%，既造成了旅游資源的浪費，又造成了村子“空心化”，宅基地浪費嚴重。2014年11月，鎮政府征收部分宅基地進行改造。如今S村已成為區鄉村旅游點之一，是南京首家及規模最大的民宿集聚區。

2.2征收過程

2014年，區政府提出“空屋計劃”，由鎮政府委托第三方機構按照房屋性質（住宅、非住宅）、實際測量面積、結構等級、層級、新舊程度、裝修情況等標準，對S村退出的宅基地及地上房屋進行估價并征收。村民退出宅基地后住進安置房，原宅基地由某公司進行改造修繕，并進行招標，由外來商戶進行民宿、酒店等經營，由此實現了“拆遷不拆房”。

2015年初，政府對村內擬建安置房土地進行征收并將其轉變為國有建設用地，進行安置房建設。安置房位于村東邊的便民服務中心旁，戶型為60m2、90m2、120m2。被征地的村民可自選安置方式，包括村內安置房置換、鎮安置房置換、全額拆遷。全村已有62戶民房被征收，其中59戶村民選擇本村置換，3戶村民選擇鎮置換，無人選擇全額拆遷。本村安置房置換和鎮安置房置換均按照鎮統一標準。2015年底，62戶村民全部退出宅基地。

2.3征收補償

按照2011年1月開始實施的《南京市征地補償安置辦法》，征地補償安置費用由征地區片價補償費、青苗和附著物綜合補償費兩項費用組成。

2.3.1征地區片價補償費。征地區片價補償費是依據地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分征地區片，并采取多種方法測算出區片征地綜合補償費標準。它包括被征地農業人員安置補助費和土地補償費。S村所屬區片標準為1.8萬元/667m2。

（1）被征地農業人員安置補助費。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織;不需要統一安置的，安置補助費支付給被安置人員或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

（2）土地補償費。征用農民集體所有的非農業建設用地的，按其鄰近耕地前三年平均年產值的6-10倍計算;土地補償費支付給行使土地所有權的農村集體經濟組織。

此外，征地補償安置方案批準后，被征地村民按規定納入社會保障體系，國土部門從征地區片價補償費用中列支被征地農業人員進入社會保障費用，不足部分從市財政社會統籌賬戶列支。

2.3.2青苗和附著物綜合補償費。（1）房屋及其他建筑物、構筑物的補償費。S村主要采用宅基地產權置換的方式對房屋進行補償，被征收宅基地的村民可自選安置方式，包括村內安置房置換、鎮安置房置換、全額拆遷。安置房價格為1500元/m2，將原宅基地評估價格（拆遷補償款）減去購買安置房款項（購房扣款），得出協議實際發放補償金或需補繳房款。此外，拆遷村民還將獲得過渡費和利息，過渡費標準為每戶每月6元/m2，因搬家、裝潢等原因，每戶多結算6個月過渡費;利息以購房扣款為基數，計算自拆遷交房日始，至分房日止，按銀行同期定期存款利率算。

目前全村已有62戶民房被征收，其中59戶村民選擇本村置換，3戶村民選擇鎮置換，無人選擇全額拆遷。對于本村安置房置換和鎮安置房置換村民，均按照鎮統一標準。

（2）青苗補償費。青苗補償費一般按一季的產值計算，能如期收獲的不予補償。可以移植的苗木、花草以及多年生經濟林木等，支付移植費;不能移植的，給予合理補償或者作價收購。

（3）其他補償費。農田水利工程設施、人工養殖場和電力、廣播、通訊設施等附著物，按照等效替代的原則付給遷移費或者補償費。

2.4現有征收補償體系的特點

在宅基地“兩權分離”背景下，以S村為例的現有宅基地征收補償較為完善，其中的土地補償費是對宅基地所有權的補償，其余補償項目則是對宅基地使用權的居住保障功能和財產屬性的補償。有以下特點：

2.4.1土地補償費計算方式以耕地為基礎。在S村宅基地征收中，征地區片價補償費中的土地補償費是對宅基地所有權的補償，而其是按照耕地的年產值計算的，這種計算方式并不合理。宅基地的農業生產功能有限，而其作為非農建設用地，具有較強的住房保障功能和財產屬性，按照耕地年產值的計算方式進行宅基地征收補償，不能準確表示出宅基地作為建設用地的價值。

2.4.2宅基地補償實行“房地一體”。在S村對宅基地進行補償時，通過估價機構對原有宅基地上的房屋進行估價，得出拆遷補償款，再計算拆遷補償款和購房扣款的差額確定得到的補償款或需補交的購房款。S村的補償方式實質是一種“房地一體、產權置換”的方式。在評估時，對原有房屋進行重置成本評估;在補償時，并沒有將房屋所有權和宅基地使用權分開補償，而是統一補償，選擇進行產權置換的農戶將得到完整產權的安置房，選擇全額拆遷的農戶將得到補償款。

2.4.3對宅基地的補償重“保障”輕“財產”。“兩權分離”背景下宅基地使用權包括保障功能和財產屬性，但財產屬性表現不明顯，甚至沒有體現。在宅基地“兩權分離”背景下，S村對宅基地進行補償時，著重對宅基地使用權的保障功能進行補償，包括安置補助費、社會保障費等費用，對于住宅、青苗等物的補償也并沒有涉及經營性宅基地，沒有明顯體現出宅基地使用權的財產屬性。一方面是因為石山下村的宅基地仍以自住為主，另一方面是因為現有的宅基地使用權沒有將保障屬性和財產功能分開，導致補償重“保障”輕“財產”。

3“三權分置”背景下宅基地征收補償權益體系的重構

2018年1月2日，中共中央國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置。”宅基地“三權分置”已然是落實鄉村振興戰略、保障農民安居樂業的基礎平臺和必要抓手，也是新一輪宅基地制度改革的基本方向。

土地政策的落實必須以土地三權權能配置明確為前提。對于宅基地來說，征收涉及多個主體，而宅基地本身有其特征。在宅基地“三權分置”背景下，科學界定宅基地所有權、資格權、使用權三權的權屬性質，明確宅基地征收的權益補償，對完善宅基地征收補償權益體系、維護農村穩定發展具有重要意義。

3.1宅基地“三權分置”的權屬性質

3.1.1宅基地所有權是自物權，具有根本地位。宅基地“三權分置”中的宅基地所有權為自物權，即集體經濟組織權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，是其他權利的“母權利”，其主體為集體經濟組織。

從“兩權分離”到“三權分置”，宅基地所有權并未改變，仍然歸農民集體所有。在宅基地“三權分置”中，應始終堅持農村土地集體所有權的根本地位，發揮集體所有制的穩定性、公平性和有效性，確保農村土地集體所有權的根本地位不動搖。

3.1.2宅基地資格權是成員權，具有保障功能。宅基地的獲得是在集體所有的基礎上，基于集體成員身份進行的福利性、無償性、無期限性的分配，是集體內部成員的一項專屬權利，因此宅基地資格權可以認為是宅基地所有權的一項子權利，是成員權。

宅基地保障農民最基本的居住權利，具有社會保障功能。在宅基地“三權分置”中，單獨分離出資格權，將具有身份屬性的福利保障功能賦予宅基地資格權，從權能設置上化解了福利保障和財產功能的沖突。因此，宅基地資格權是一種基于農村集體經濟組織身份的成員權，其主體為具有農村集體經濟組織成員身份的宅基地資格權人。

3.1.3宅基地使用權是用益物權，具有財產屬性。宅基地使用權是一種用益物權，其不同于宅基地資格權，并不是集體經濟組織成員身份的象征，而是在集體所有的土地上建筑房屋及其附著物的權力，具有較為完整的占有、使用、收益和處分的權能。

在宅基地“三權分置”改革中，宅基地使用權所代表的財產屬性與宅基地資格權所代表的福利保障性質分開，純化為典型用益物權后的新宅基地使用權一經設立便獨立于宅基地農戶資格權。作為一種較為完整的用益物權，宅基地使用權可以通過出租、贈與、繼承和抵押等方式自由流轉。因此宅基地使用權是一種財產權，其主體為宅基地實際使用人。

3.2“三權分置”背景下宅基地征收的權益補償配置

2019年修訂的《土地管理法》第四十八條規定：“征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。”在界定宅基地所有權、宅基地資格權、宅基地使用權權屬性質的基礎上，對征收的補償權益體系進行配置。

3.2.1宅基地所有權。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2014年修訂）相關規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有。在對宅基地進行征收時，宅基地的集體土地所有權消滅，宅基地的所有者是集體經濟組織，因此土地補償費是對宅基地所有權的補償，補償對象是集體經濟組織。

無論是“兩權分離”還是“三權分置”，對于宅基地所有權的補償是不變的。在實施過程中，經過村級組織討論，可對土地補償費進行再次分配，大部分分配給宅基地資格權人，其余部分平均分配給集體經濟組織成員。

3.2.2宅基地資格權。宅基地資格權并不屬于用益物權，而是具有保障功能的、強烈依附于宅基地所有權的成員權，宅基地資格權的補償對象應該是具有集體經濟組織成員身份的宅基地資格權人。

當宅基地所有權因被征收而消滅時，宅基地資格權也被消滅，但因其強烈依附于宅基地所有權，不能成為單獨的補償對象。宅基地資格權的補償是由集體內部進行土地補償費的再分配，而宅基地的取得又具有無限期性，因此土地補償費的大部分應作為對宅基地資格權的補償。

根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2014年修訂）的規定，安置補助費應支付給安置的責任主體;根據《土地管理法》（2019年修訂）規定，安排被征地農民的社會保障費用。安置補助費和社會保障費用是對被征地農民福利保障的補償，盡管安置補助費的使用主體會隨著負責組織安置主體的變化而變化，但其仍對應具有福利保障功能的宅基地資格權。因此，安置補助費和社會保障費用也是對宅基地資格權的補償。

3.2.3宅基地使用權。宅基地使用權是用益物權。在“兩權分離”時，宅基地使用權的保障功能和財產屬性并未分離，其財產屬性明顯被弱化，而宅基地“三權分置”后，宅基地使用權代表的財產屬性則不應被忽視，征收時需要進行補償。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2014年修訂）規定，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有;在《土地管理法》（2019年修訂）中，農村村民住宅也被納入補償對象。從權利角度來看，宅基地上的住宅、地上附著物及青苗的所有者行使的是宅基地使用的權利，因此，農村村民住宅、地上附著物及青苗補償費是對宅基地使用權的補償。

另外，對于宅基地“三權分置”背景下具有經營、收益功能的宅基地，還應該考慮對宅基地使用權補償其“經營預期”。參考國內農用地相關研究，補償的不僅僅是因為征地而導致的現狀產出和前期投入的損失，還應該適當考慮宅基地使用權人一定期限內的正常經營利潤，由此體現出對宅基地使用權財產屬性的補償。

在宅基地“兩權”時期，宅基地使用權的權利主體是唯一的;宅基地“三權分置”后，宅基地資格權和宅基地使用權的主體可以是一致的，也可以是不一致的。在對宅基地進行征收時，應按照“房地分離”的原則，區分宅基地資格權和宅基地使用權的權利主體，宅基地使用權的主體可以是宅基地資格權人，也可以是本集體經濟組織之外的社會群體，應根據實際情況分別補償。

4政策建議

4.1完善宅基地“三權分置”相關法律

宅基地“三權分置”提出較農用地“三權分置”晚，還沒有相關法律法規的支撐。目前，宅基地“三權分置”主要通過相關政策文件提出，《土地管理法》《民法典》等還未進行相應的調整。對于尚處在探索階段的宅基地“三權分置”，在各試點地區積累相關經驗、完善相關制度后，應從國家層面盡快完善和修改相關法律法規，將政策性的制度上升為規范性的法律，將政策語言轉化為法律語言，包括對宅基地資格權和宅基地使用權界定，這也是構建宅基地征收補償體系的基礎。

4.2改進對宅基地所有權的補償標準

對宅基地所有權的補償費用是土地補償費，但目前的《土地管理法》對宅基地和耕地的土地補償費并未區分，而兩者的功能明顯不同，耕地具有較強的生產功能，而宅基地的保障功能和財產屬性更強，以相同標準衡量二者會使宅基地作為建設用地的價值偏低。因此，對宅基地所有權的補償要充分體現宅基地所有權的市場價格和建設用地性質，采用不同的區片綜合價格進行定價。

4.3完善對宅基地資格權的補償

4.3.1明確宅基地資格權的補償對象。在宅基地“三權分置”體系下，宅基地資格權具有社會保障功能，其保障農村居民最基本的居住權利。宅基地資格權是一種基于農村集體經濟組織身份的成員權，其主體為具有農村集體經濟組織成員身份的宅基地資格權人，因此其補償對象也是具有農村集體經濟組織成員身份的宅基地資格權人。

4.3.2按比例分配土地補償費。由于宅基地資格權是基于農村集體經濟組織成員身份取得的，且宅基地取得的無期限性使得宅基地已近乎成為農民私產，因此宅基地資格權的土地補償費應在農村集體經濟組織的土地補償費中按一定比例提取。《江蘇省土地管理條例》（2004修正）規定，農村集體經濟組織未能調整其他數量和質量相當的土地給農民繼續承包經營的，應當將不少于70%的土地補償費支付給被征地農民。對于宅基地來說，應參考承包地設定一個分配比例，對于無法重新安置宅基地的集體經濟組織，應將土地補償費不低于70%的比例補償給被征地農戶。

4.4完善對宅基地使用權的補償

4.4.1理清宅基地使用權的補償主體。宅基地“兩權分離”背景下的宅基地使用權主體是唯一的，而宅基地“三權分置”后，宅基地使用權主體既可以與宅基地資格權一致又可以不一致，既可以是集體經濟組織內部成員，也可以擴大到非集體經濟組織成員。在補償時，要對實際宅基地使用權人進行補償。理清“三權分置”下宅基地使用權主體的變化對合理補償具有重要意義。

4.4.2規范宅基地使用權的補償內容。“三權分置”背景下，宅基地使用權是純化的用益物權，對其的補償應根據“誰投資、誰受益”的原則予以非平均的收益分配。對于農村村民住宅、地上附著物及青苗補償費，應根據專業評估機構的估價對其所有權人進行補償;對于經營預期補償費，參考農用地的平均年產值補償方法，對一定時間內的經營利潤進行補償。

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[收稿日期]2020-08-06

[基金項目]南京農業大學公共管理學院大學生創新訓練計劃（1920C07）。

[作者簡介]任一帆（1998-），男，山東煙臺人，本科生。