關于山東省農業保險發展狀況的研究

陳美 劉正

[摘要]中國農業保險自2004年由商業化經營模式過渡到政策性經營模式以來，經過近16年的發展，其在降低農業生產風險、補償受災農戶、推進現代農業發展、促進鄉村產業振興等方面作出了突出的貢獻。但是在農業保險發展過程中仍存在著保障水平低、理賠問題凸顯、村民保險意識弱、道德風險突出等問題。以山東省農業保險的基本狀況為切入點，通過發放調查問卷和訪談的方法，基于臨沂、德州、聊城、濱州、菏澤、濰坊六地的調查數據，研究農業保險在實際管理過程中存在的問題，分析這些問題產生的原因，進而提出農業保險提質增效的合理性建議。

[關鍵詞]農業保險;鄉村振興;提質增效

[中圖分類號]F842.66

[文獻標識碼]A

1問題的提出

山東省農業保險試點工作開始于2006年，并選取了人保財險山東分公司承擔農業保險業務的開展與實施工作，并由省財政負責為參保農民發放保費補貼。根據國家在2008年下發的文件，山東省正式成為享受農業保險中央財政補貼的省份之一，而且小麥、玉米、棉花等作物的農業生產風險分散機制也逐步建立了起來。2019年9月，為深入貫徹《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，山東省保險學會在濟南組織召開“助力齊魯鄉村振興戰略，助推農業保險高質量發展”山東省農業保險高質量發展研討會，在充分肯定農業保險重要作用的同時，也應看到農業保險目前的發展水平與服務“三農”的實際需求仍有差距。在當前形勢下，對山東省農業保險發展現狀展開調研分析，結合實際情況和具體問題，因地制宜地提出農業保險提質增效的合理性建議，對推進鄉村振興戰略和農業農村現代化發展具有重要理論和現實意義。

2研究方法與數據來源

本項目調研分兩次進行，采用問卷調查與實地訪談的方法。

第一次調研時間為2019年7月14至7月18日，調研組分小組對山東省農業地區較多的臨沂、德州、聊城、濱州、菏澤五市的11個鄉鎮33個村莊展開調研，調研主要是通過小組成員聯系村莊村委或相關人員對農戶發放調查問卷并對本地購買農業保險情況進行調查的方式進行。第二次調研時間為2020年1月10日至13日，對聊城莘縣與濰坊壽光兩地展開調研，依然采取發放調查問卷的方式進行。對每次問卷結果，積極進行調研數據的整理分析。

對于對接保險企業采用回收率較高的一種問卷采集方法：面談訪問法。對于（市、區）農業保險企業，積極提前聯系各企業，確定受訪負責人。基于各個縣（市、區）的發展特點，前往訪問總體了解各縣相關農業保險的情況、為農戶服務情況以及信任情況，并做好記錄。根據受訪負責人的答復整理搜集客觀的、不帶偏見的事實材料，以準確地說明樣本所要代表的總體。

3農業保險運行狀況分析

3.1政府對農業保險保費補貼較高

近些年，山東省財政對農業保險的補貼力度不斷加大，2019年累計撥付財政農業保險費補貼資金20.66億元。其中，爭取中央資金11.52億元，較上年增長23%;撥付省級資金9.14億元，較上年增長36%。各級財政支持力度逐年加大，以聊城市為例，中央、省級、市級、縣級財政補貼比例達到了80%，農民自負比例僅占20%。主要農業保險種類已基本覆蓋全省，補貼種類目前已增至71個，其中中央、省級補貼險種25個，市縣自主開展、省級獎補險種擴大到46個，范圍涵蓋特色糧經作物、特色園藝產品、特色畜產品、特色水產品等。

在對保險公司相關業務人員進行訪談時了解到，財政對農業保險補貼足夠大，且補貼越來越高，保險公司對于農業保險業務經營有很高的積極性，農業保險基金運營無超支現象。在對農戶進行農業保險繳費標準調查時得知，參加農業保險的僅有2%的農戶認為農業保險繳費標準高，可以看出村民對農業保險保費的財政補貼力度還是持肯定和支持態度的，也可以看出國家對于“三農”問題的高度關注。

3.2農戶農業保險參保率較高，個別地區有待提高

據調查數據顯示在被調查村民中約有92%的村民參加農業保險，只有8%的村民沒有參加農業保險，絕大對數農戶是在自愿的情況下參加農業保險的，自愿參加農業保險的農戶占比96%，僅有2%的農戶看別人參加自己也參加，2%的農戶為非自愿，這表明農戶對農業保險的認可度還是很高的。通過訪談得知，那些沒有參加農業保險的村民有的害怕農業保險不能如實賠付，有的認為農業保險賠償金額較低。參加了農業保險的村民中，認為很有必要參加農業保險的農戶占比68%，但認為參不參加都行的農戶也占30%，認為沒有必要的占2%，隨著農業保險宣傳力度的增大，大部分農戶對于農業保險重要性的認識顯著提高，但也存在小部分農戶在農業保險重要性上認識還不足。

從地域上來看，農業保險的參保率并不均衡。以聊城臨清和濰坊壽光為例，臨清自2006年在全國率先開展農業保險試點，目前參保農戶能達到90%以上，大鎮參保村比例可達100%，近3年村民參保率穩步上升。濰坊壽光農業保險起步較晚，自2013年起試點并逐步推廣，壽光受特色產業的影響，溫室大棚戶多，但是溫室大棚投保率確較低，相比目前壽光擁有占地約4萬hm2的十余萬個蔬菜大棚，當前0.47萬hm2投保比例也只是占到11.6%。但是隨著壽光蔬菜成功入選優勢特色產業集群，納入中央財政支持補助范圍，壽光地區的農業保險參保率將明顯提高。

3.3農業保險在實際理賠的過程中存在問題

調查結果顯示，96%的參保農戶在保險事故后接受了理賠，未獲得理賠的情況僅占4%。保險公司在理賠方面功能基本完善，88%的參保農戶對保險公司理賠情況很滿意，僅有12%的受訪者存在不滿意現象。可見保險公司的服務水平和質量得到很大的提高。但是通過訪談一些村民還是反映了兩個在實際理賠過程中的問題。第一個是，一些村民認為理賠處理時間較長，這主要是因為出險報案程序比較繁瑣：參保農作物出險后須進行層層申報流程較為復雜，申報完畢后保險公司才會進行現場查勘，在遇到一些特殊情況時還會進行多次查勘定損;第二個是，還有一些村民反映賠償未進行張榜公示。這說明農業保險經辦機構和村委會的工作還有需要改進和完善地方。

3.4合同簽訂率和村民對合同的理解力有待提高

調查結果顯示，簽訂正式農業保險合同的農戶占比達到84%，但未簽訂正式保險合同的農戶也存在，占比16%。為保險公司和農戶雙方利益著想，雙方需簽訂正式保險合同。除此之外，調查結果顯示，半數以上經辦機構和相關人員對農業保險合同進行了解釋，但也存在36%的農戶表示沒有得到相關內容的解釋;并且對于保險合同上的條款完全理解的參保農戶僅占20%，約半數參保農戶僅對保險合同上各條款理解一點。這說明農業保險經辦機構和村委會對農業保險的宣傳和講解沒有到位，也體現了村民這方面的保險意識不夠強。

3.5農業保險的保障作用有限，且存在道德風險

農業尤其是種植業是低收入的行業，以小麥為例，小麥需要經過翻地播種，施肥灌溉打藥，最后完成收割，通過訪談得知平均每667m2小麥需要500元以上的成本。雖然只需繳納3元的保費，而政策性小麥險的保險金額僅為375元/667m2。實際的賠付金額計算與損失率和小麥的生育期有關，不少村民認為農業保險對于他們的幫助是有限的。

通過對村民的訪談得知農業保險存在道德風險，村委會作為聯系農戶與保險機構的重要樞紐在發生自然災害時會私自多報受災耕地的面積并且與保險工作人員相互勾結以套取國家資金。這種惡劣行為嚴重的危害了國家利益，雖然沒有給農民帶來直接危害，但是也間接的降低了農民對于農業保險的信任度，激化社會矛盾，阻礙國家惠農政策和農業現代化的進程。有的村每年反映有些保險的規定比較嚴格，比如小麥險在發生哪種自然災害且損失率為多少時才認定為保險事故的成立都做了明確規定。但是一些保險責任的表述卻比較模糊，比如對奶牛的保險對喪失產奶能力的奶牛進行賠償，但是乳腺炎對不同奶牛產奶能力的影響不同，而保險合同中并沒有明確奶牛喪失產奶能力的標準。這可能引起養殖戶與保險機構之間產生爭論或糾紛，可能會因此流失部分保險客戶。

4農業保險發展存在困境的原因

4.1保險機構人才缺失導致辦事效率低

農業遭受自然災害的情況復雜，導致農業保險標準難掌握，這需要工作人員不僅對保險業務熟練還要對農業生產的各個環節有較高的認知，最好還能參與過農業生產，這就對農業保險的從業人員設立了較高的門檻，保險機構是很缺少這方面的保險人員的。

4.2農戶缺乏參保的主動意識

農戶缺乏保險意識是保險業在農村發展緩慢的一大癥結所在。一是基層鄉鎮重視程度不夠。有些鎮街對農業保險這項工作還沒有引起足夠重視，政策宣傳、動員力度不夠，過分強調“自主自愿”的原則，造成投保率不足甚至零投保。二是農戶參保意識不強。農戶對政策性農業保險認識不足，對農業災害心存僥幸心理而不愿投保。有些農戶小農經濟的封閉意識根深蒂固，他們認為保險經濟補償的作用不明顯，甚至感覺不會遇到災害影響，因此不愿參保。

4.3宣傳力度不夠導致村民不能完全理解農業保險條款

保險經辦機構在推行農業保險時是在多數村民不熟悉農業保險的情況下進行的，這樣保險經辦機構開展工作的成本高，工作效率低，這樣就需要政府幫助推進工作的進行。上級政府將這項工作安排到下屬的各鄉鎮、村委會，而一些地區將這項工作作為一項硬性任務，甚至開展工作的村委會工作人員也沒有受到過相關的培訓也沒有完全理解農業保險的各項條款，以致在開展工作時只注重數量而忽略了質量，且保險經辦機構也沒有做好宣傳教育工作，這就導致了雖然村民的參合率很高，但是對農業保險相關條款的理解不到位甚至不理解，村民的保險意識并沒有得到實質上的提高。

4.4農業保險的本身不夠完善，導致農業保險的保障作用有限

具有“三低三高”的特點是農業保險與一般性的商業保險之間最大的區別，即是“保額低、收入低、保障水平低和風險高、成本高、賠付高”。農業保險本身存在很多問題如：農業險種有較差的針對性且更新遲緩;保險公司對農業保險規模控制嚴格;保險條款不盡合理，操作過于復雜;農業保險的賠償金額偏低。我國正處于大力建設農村現代化時期，與傳統農業相比農業現代化對農業保險有更高的要求，這需要農業保險制定人員和從事相關研究的專家，不斷地探索更高效的農業保險運行模式，以適應新形勢下農業發展的新要求。

4.5法律制度不健全，缺乏有力監督

在現有的模式下，中國農業保險有一定的制度保證，比如由國務院在2012年制定的《農業保險條例》。可是我國農業保險還處于發展初期，沒有建立完善的法律體系和監管機制，一部《農業保險條例》遠不能達到預期的監管效果。如果不能準確合理的界定政府、保險經辦機構和參保農民之間的權利義務關系，必然會導致三者之間法律關系的混亂。另外沒有完善的法律體系和監管機制，使政府、保險機構和參保農民缺少自我約束和外部監管，導致了農業保險道德風險和經營風險無法得到有效的控制。

5山東省農業保險的發展策略

5.1建立完善的人才選拔和培養機制

農業保險需要全面的保險人才，這不僅需要農業保險從業者深刻的理解保險條款并且能夠熟練地處理保險事件的能力，還需要從業者對農業生產的各個環節有一定認知。所以在選用工作人員時盡量選擇參與過相關農業生產活動的農村居民，并且建立完善的上崗前的培訓機制，保證工作人員的業務水平，減少不必要的麻煩，提升工作效率。由于農業保險是政策性的保險，需要經常組織工作人員學習新的政策，總結工作經驗，不斷提高工作人員知識儲備和工作水平，更好的為參保的農戶服務。同時也要加強農業保險工作人員的素質教育，避免串通勾結騙取國家資金行為的發生，維持良好的社會秩序和風氣。

5.2堅持開展經常性宣傳

政府和保險機構必須積極的采用多種宣傳形式，提高農業保險的宣傳力度。對于政策性農業保險應普及它的相關知識，比如農業保險的重要性、辦事流程、保險法規、補貼政策、保險誠信等農民切實關心的問題，讓政策性農業保險家喻戶曉，讓農民樹立良好的保險意識。應該多使用實際案例進行宣傳，特別是那些發生保險事故之后成功獲得賠償并從中受益的典型實例，以消除農民的后顧之憂，提高投保信心，提升參合的積極性。同時針對不愿參合的村民，可以進行個別走訪，對其進行詳細的講解。對于商業性農業保險，保險機構更應該加強宣傳力度，同時需要政府介入給予商業性農業保險一定的支持，要著重宣傳商業性農業保險可以彌補政策性農業保險賠償水平低等問題所能發揮的重要作用。農業現代化的發展同樣也離不開商業性農業保險發揮其管控風險的能力。

5.3探索農業保險保費收入資金運用的有效途徑

政策性農業保險的成長速度越來越快，農民參合率也達到了較高的水準，保費收入規模呈現膨脹式增長，如何合理的運用這些保費資金也必須成為農業保險工作的重點，應當選擇恰當的投資方式保證保費資金的不貶值甚至要實現增值。與一般的商業保險不同，農業保險的保費收人中政府的財政補助占有較大比例，所以農業保險保費收入的投資應以保值為根本目的，在保值的基礎上實現增值，因此農業保險保費收入的資金宜投資于低風險的領域，以此來加強農業保險賠付能力，使農業保險分散風險的能力得到最充分發揮，使農業保險的保障水平得到大幅度改善。

5.4建立健全的農業保險法律體系及嚴格的監督機制

農業保險是保護農業發展的風險分散機制，需要完善的法律體系和配套的監管機制保證其穩定發展。第一，要加速農業保險相關法律的立法進程，建立健全的農業保險法律體系，進一步理清農業保險參與者之間復雜的法律關系。第二，要建立嚴格的農業保險監管機制，應對農業保險過程中的各個階段的合法性進行監督，同時還要有相應的懲罰機制。

以上兩種措施有利于建立合理有序的市場秩序和環境，加強對套取國家資金、損害人民利益等行為的監管和懲戒，有效降低農業保險運行過程中的經營風險和道德風險，保證國家政策有序實施。

5.5加快農業保險品種和商業模式創新

農業保險自身的不斷完善是其可持續發展的根本保證，創新是農業保險不斷進步的動力。第一，要把握國家政策方針，順應國家發展趨勢;第二，以政策性農業保險為主導，商業性農業保險發揮輔助作用，統一部署、統籌規劃以實現兩種類型農業保險的共同發展，同時要結合地方發展的特點開展農業保險的創新。

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[收稿日期]2020-08-05

[基金項目]山東省軟科學研究計劃項目“鄉村振興戰略下山東農業保險供給質量評估與提升路徑研究”（2019RKB01496）。

[作者簡介]陳美（1982-），女，山東膠南人，聊城大學商學院講師，在讀工商管理博士;劉正（ 2000-），男，山東臨沂人，在讀本科生。