新土地管理法背景下農村土地制度淺析

李特

摘要：本文對新土地管理法中農村土地制度的變化進行梳理，發現征地制度、建設用地入市和宅基地制度有重大突破，包括縮小征地范圍，變更補償標準，破除集體土地入市法律障礙，允許經營性建設用地入市，允許宅基地有償退出，鼓勵宅基地盤活利用。在此基礎上，本文對農村土地制度的這些變化和影響以及今后改革的方向作簡要評析。

關鍵詞：土地征收；經營性建設用地；宅基地

近年來，我國一直在探索農村土地制度改革。2015年國務院在北京大興區等33縣（市、區）進行土地制度改革試點，通過此次試點，總結了一些經驗。2019年對土地管理法進行修訂，2020年1月1日正式施行。此次修訂，對農村土地制度影響最重要有三個方面，土地征收制度、建設用地入市和宅基地制度。現結合2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱新土地管理法），對農村土地制度改革進行簡要評析。

一、土地征收制度

土地征收制度方面的改變主要有兩點。

一是縮小了征收范圍。舊土地管理法只規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，但并未對“公共利益”進行明確定義。此次新土地管理法明確了公共利益，列舉了6種，包括軍事外交、政府組織實施的基礎設施建設、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發建設六種情況。

二是變更了補償標準。舊土地管理法規定補償費用只包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。新土地管理法增加了住宅補償費和社會保障費。舊土地管理法規定土地補償費按照土地年產值的倍數設置上下限，新土地管理法以區片綜合地價為補償標準。新土地管理法保證被征地農民生活水平不降低，長遠生計有保障。

此次修訂總體來說縮小了征地范圍，以前發生的隨意侵占耕地的情況會減少，對農民土地權益的保護增強了。私有產權并非神圣不可侵犯，任何人的權利都是有限范圍的權利，都有邊界，農民的土地權益也是如此。政府主要有兩個作用，一是為市場經濟提供保護私有產權的法律制度這種游戲規則，二是運用強制力來降低涉及大量人參與的地役談判的交易費用。在土地利用這方面，需要政府的強制力將土地征收為國有后進行“招拍掛”以降低土地使用權受讓者與數量眾多的農戶談判的交易費用。征地范圍的縮小，使得政府征地的能力受限，一些有利于全體的建設項目需由市場上土地使用權的需求者與農村集體各成員直接談判，費時費力，甚至流產。

幸運的是，此次修訂在縮小征地范圍上留有余地，可以征地的六種情形中有一種，即在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的，可以依法實施征收。目前相關部門尚未明確何為成片開發，存在可探索空間。成片開發的定義對征收范圍有著較大的影響，對政府作用的發揮也有著較大的影響。筆者認為，對成片開發不可限定過死，否則政府征地范圍極度狹窄。應立足于政府建設需要，由各地自行裁量，通過區域競爭，提升整體經濟實力。

關于補償標準的變更，從整體上來看，補償提高了，被征地農民的補償更多了。但農戶這種增加的補償收益的獲得并不均勻，能被征的絕大多數都是城市郊區土地，而且經濟越是發達的地方，其郊區農民獲益就越大。

農民土地的增值得益于政府的規劃和基礎設施的建設，而基礎設施建設的資金主要來自土地出讓金，這些土地出讓金就是由通過“招拍掛”獲得國有土地使用權的單位和個人繳納的。正是政府收取的土地出讓金用于基礎設施建設，被征的土地價值才上升。而被征地農民并未為自己的土地付出過超出其貢獻的代價，并未對即將獲得的基礎設施服務付費，就想享受增值收益。天下沒有免費午餐，要獲得這些基礎設施服務，必須付費，在我國就是通過繳納土地出讓金。因而給農民過高的補償是不太適合的，因為這一方面會強化農民的不勞而獲預期，另一方面會增加政府支出。

幸運的是，此次修改，并未規定補償價為市場價，而是綜合片區價，這既增加了征地補償，又未因完全按市價補償而給政府公益事業造成過大的阻礙。

二、建設用地入市

建設用地入市方面的改變主要有兩點。

一是破除了集體土地入市的法律障礙。舊土地管理法規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，所以集體經濟組織外的單位或個人要使用集體建設用地，必須先將集體建設用地征為國有，然后通過“招拍掛”取得所有權。新土地管理法刪除了這條。

二是經營性建設用地可入市。舊土地管理法規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”。新土地管理法改為符合規劃、依法登記，并經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用。

集體建設用地包括三類，一是鄉鎮企業用地，二是公益性建設用地，三是宅基地。新土地管理法規定符合條件的經營性建設用地可以入市交易用于非農建設，但是對其他集體土地未做明確規定。其中鄉鎮企業用地是經營性建設用地，符合要求可以直接入市交易。公益性建設用地一般而言不可入市交易，因為入市交易后使用權轉至集體經濟組織以外的單位和個人后，他們必定要進行盈利性項目建設，這與公益性建設用地的性質背道而馳。宅基地是否可以入市交易，此次新土地管理法未明確規定，只做了原則性規定。宅基地先按下不表，下文再述。

經營性建設用地入市為城市建設用地提供了來源，在當前各地城市建設用地不足的情況下，經營性建設用地入市盤活了農村沉睡資源，一方面有利于緩解城市建設用地不足的問題，另一方面增強了農村集體經濟力量。內地鄉鎮企業很少，相應的經營性建設用地也少，而且內地經濟落后，經營性建設用地在市場中的價值也偏低。沿海發達地區鄉鎮企業多，建設用地也多，入市交易的收益也多。

需要注意的是，所謂經營性建設用地，其實就是指鄉鎮企業用地。過去特殊歷史時期，鄉鎮企業的發展帶動經濟的增長，這些鄉鎮企業使用的土地是集體土地，形成了經營性建設用地的事實。當前，工業企業都是集中在工業園區，而非零散地分布在農村。鄉鎮企業已經退出歷史舞臺，鄉鎮企業用地現在利用率較低，經營性建設用地入市正是解決這個歷史遺留問題的時機。這些因特殊歷史原因形成的經營性建設用地入市交易，就可以盤活農村土地資源，提高利用效率，提升農民收入。

現在有一種做法，通過一定的方式將集體土地中的非經營性建設用地轉為經營性建設用地，然后入市交易，這樣就變相形成集體土地自由入市。筆者所在的縣城也曾嘗試過這種操作。對這種做法，學界因對經營建設用地入市的不同認識而有兩種截然不同的態度。一種觀點認為，經營性建設用地入市是為了還權賦能，盤活沉睡的土地資源，所以認同將其他集體建設用地想盡辦法變為經營性建設用地。另一種觀點認為經營性建設用地入市的目的僅僅是為了解決歷史遺留問題，決不能再新增經營性建設用地，即只能在存量上進行操作，不能做增量文章。

三、宅基地制度

宅基地制度方面的改變主要有兩點。

一是允許有償退出。新土地管理法新增了“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”的規定。

二是鼓勵盤活利用。新土地管理法新增了“鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規定。

宅基地有償退出和盤活利用都增加了農民宅基地產權的完整性，給予農民更多的選擇權和支配權，使其可以更加有效的利用宅基地，在保證居住屬性的基礎上強化宅基地的財產屬性。但是，此次修訂增加的這兩點只是對宅基地流轉的一種原則性的規定，并未補充詳細具體的規定。

2015年國務院在北京大興區等33縣（市、區）進行土地制度改革試點，就已經在進行宅基地制度的改革了，2018年中央一號文件也提出探索宅基地的所有權、資格權、使用權三權分置改革。但是此次土地管理法修訂，并未將三權分置體現在新修訂的土地管理法中。

之所以未將三權分置體現在新修訂的土地管理法內，筆者猜測可能是當局認為這種改革事關重大，耕地和宅基地是農民的根本，宅基地制度的改變影響農民最基本的生存問題。很多人擔心在宅基地制度改革上走得過快會導致農民失去宅基地而為社會發展埋下隱患。有人認為宅基地涉及農民居住權的問題，不能允許自由交易。即使由于城市化，農民進城務工，宅基地和農房空置，但其可作為農民在城市生存不下去時返回農村的退路，這種空置的宅基地是城市化進程中的“資源冗余”，空置無妨。

但農民自有自己的考慮。作為宅基地及住宅的實際使用人，農民可以將其使用權進行轉讓，發揮其資源優勢，充分利用，實現資源的優化配資。雖然囿于土地集體所有的限制，宅基地的流轉上存在諸多障礙，但是通過三權分置，可實現在不違背集體所用和保障農民宅基地資格的基礎上，實現宅基地的充分高效利用。筆者所在地區專門出臺過關于農村宅基地三權分置試點的的政策意見，鼓勵農戶利用空閑農房經營農家樂民宿。隨著全國農村宅基地三權分置試點改革的推進，以及三權分置成果的顯現，相信將來會在全國推行。

四、結語

新土地管理法吸納了前期大量農村土地制度改革試點的經驗，對農村土地征收、建設用地入市、宅基地制度等方面進行了重大修訂，包括縮小征地范圍，變更補償標準，破除集體土地入市法律障礙，允許經營性建設用地入市，允許宅基地有償退出，鼓勵宅基地盤活利用等，這對農村發展和農民增收有著很大的促進作用。然而，新土地管理法的修訂實施并不意味著農村土地制度改革的完成，在農村仍有不少土地相關問題未得到解決，這需在農村土地制度改革中繼續探索。■

參考文獻：

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作者簡介：李 特（1989—），男，漢族，湖北石首人，中共云和縣委黨校講師，經濟學碩士，主要從事制度經濟與產權經濟研究。