巴基斯坦高等教育治理改革的現狀與展望

Ashraf Muhammad Azeem 楊美佳 張玉鳳

摘要：自1947年印巴分治以來，巴基斯坦經歷了高等教育治理初步嘗試、法制化和體系化等多階段改革，試圖構建高等教育富有特色的高校內部和外部治理體系。但是在實踐中，巴基斯坦高等教育治理改革進程非常緩慢，主要表現為聯邦的高等教育治理權并未實現下放，高校核心治理機構改革停滯不前，高校的低度自治與高度問責難以打破等。未來巴基斯坦高等教育治理體系的改革，應該注重協調處理聯邦與省區在高等教育治理方面存在的矛盾，擴大高校自治權以推動高校內部改革，并重視高等教育的國際合作，不斷建立和完善多元共治的高等教育治理體系。

關鍵詞：教育改革;高等教育治理;治理體系改革;多元共治;巴基斯坦

中圖分類號：G649.353 ?文獻標識碼：A文章編號：1672-0717（2020）06-0072-07

巴基斯坦是“一帶一路”沿線中重要的發展中國家，同時也是一個多民族的人口大國。自1947年印巴分治以來，巴基斯坦推出多項憲法修正案對國家的政治體制實行改革，最終確定了議會共和制的政體和聯邦制的國家結構，并將全國劃分為一個聯邦直轄區（伊斯蘭堡首都區）、四個省（旁遮普省、信德省、開伯爾-普什圖省和俾路支省）以及巴控克什米爾的兩個特區（吉爾吉特-巴爾蒂斯坦和自由克什米爾）。由于受到資源和氣候條件的約束，巴基斯坦的經濟發展較為落后，國際貿易逆差已成慣例。在國家政局不穩定、經濟發展相對落后的情況下，巴基斯坦積極推行高等教育的治理改革，實現了高等教育機構在數量上的快速增長。但是，由于歷史遺留問題和復雜的內部矛盾，巴基斯坦的高等教育質量水平整體上較低，高等教育地區發展極不均衡。本文將簡要回顧巴基斯坦高等教育治理改革的發展歷程，并以巴基斯坦公立大學為例，總結巴基斯坦高等教育治理改革的現狀，展望其未來發展方向。

一、巴基斯坦高等教育治理改革的發展歷程

自印巴分治后，巴基斯坦一直延續著英國殖民時期的統治體系，其官僚體系和行政架構都是按照統治者的意圖進行建構的，政府管理體系非常僵化，并形成了嚴重的路徑依賴，以致于短期之內難以改變。這大大阻礙了巴基斯坦高等教育治理改革的進程。為此，巴基斯坦曾經試圖對這些體系進行徹底的改革，但由于缺少具體的可行性方案，改革成效甚微。直到2000年，巴基斯坦高等教育才踏上了真正意義上的改革之路。

（一）成立高校資助委員會：治理改革初步嘗試（1947～2000年）

1947年8月印巴分治時，巴基斯坦境內只有一所公立大學——旁遮普大學（拉合爾），私立大學空無一所。為了增加巴基斯坦高等教育機構的數量，滿足國內對于高等教育發展的需求，巴基斯坦政府成立了“高校資助委員會”（University Grant Commission，以下簡稱UGC），主要負責認證和監督高等教育機構。這是巴基斯坦第一個專注于高等教育發展的執政機構。隨后，巴基斯坦頒布了《1974年第23號法》（Act No. XXIII of 1974），對UGC進行改革，增加了計劃和制定統一的高等教育政策等職權。然而，由于相關機制不完善、內外部協調不力和經費支持不足等原因，此次改革效果不佳。總體而言，這一時期的高等教育治理改革以機構治理改革為主，截至1997年，巴基斯坦共有25所大學，其中排名第一的公立綜合大學——真納大學于1965年成立[1]。世界銀行和聯合國教科文組織也公開肯定了巴基斯坦該階段的改革成效[2]。

（二）建構全國高等教育委員會：治理改革法制化（2001～2010年）

為了進一步完善高等教育治理結構，巴基斯坦教育部于2001年成立“高等教育改進行動組”（Task Force on Improvement of Higher Education）[3]。通過廣泛征求學術界和社會民眾的意見，巴基斯坦政府于2002年成立了“高等教育指導委員會”（Steering Committee on Higher Education），并要求其根據行動組的報告制定出可行性方案。該方案主要內容如下：一是廢除高校資助委員會，并增加高等教育的預算撥款;二是制定一項“示范大學管理條例”，以幫助高校建立統一的治理框架。因此，這一階段高等教育治理改革的重點是機構改革和法制改革。巴基斯坦總統于2002年9月11日簽署《2002年第53號法》（Act No. LIII of 2002），廢除UGC，并建立了新的“高等教育委員會”（Higher Education Commission，以下簡稱HEC）。接著，HEC制定了巴基斯坦高等教育“中期發展框架”（Medium Term Development Frameworks），即三步走的總計劃[4]。其中第一步計劃是2005～2010年全面推動巴基斯坦高等教育機構成為世界一流大學和科研中心;第二步計劃是2010～2015年加快推動高等教育與巴基斯坦經濟融合發展①。同年，巴基斯坦頒布了《聯邦大學法》，旨在高校內部建立統一的決策機構和保障體系，主要適用于官方公布的七所聯邦大學和之后建立的大學。這是巴基斯坦建立統一的高校法治體系的首次嘗試。雖然巴基斯坦對高等教育治理機構和法案進行了雙向改革，但是由于機構責任不明確和社會法制建設不完善等原因，高等教育治理體系的建設進程緩慢。

（三）成立省級高等教育委員會：治理改革體系化（2011年至今）

為了進一步建立高等教育治理體系，巴基斯坦自上而下推進高等教育治理改革和體制機制建設。2010年，巴基斯坦議會通過了第18次《憲法》修正案，要求將聯邦的教育治理權下放給省級部門，但是該修正案在實施過程中卻未能盡如人意。為了加快高等教育治理權力下放的進程，巴基斯坦于2014年6月成立了“聯邦教育與職業培訓部”（Ministry of Federal Education and Professional Training），負責監督管理HEC在內的23個組織機構。該時期巴基斯坦的高等教育治理改革致力于擴大省區高等教育自治權：第一，巴基斯坦四個省區通過設立專門的高等教育部門或高等教育治理機構實現區域自治，包括信德省高等教育委員會、旁遮普省高等教育委員會以及開伯爾-普什圖省和俾路支省高等教育管理部門。第二，除了俾路支省，巴基斯坦其余三省紛紛通過頒布專門的法律或法案來建立統一的高校法治體系，旁遮普省頒布了《2012年公立大學法（修正）》[5]，信德省頒布了《2013年信德省大學法（修正）》[6]，開伯爾-普什圖省頒布了《2012年開伯爾-普什圖省大學法》和《2016年開伯爾-普什圖省大學法（修正）》[7]。由于聯邦與省區之間的復雜關系，巴基斯坦四個省的高等教育政策制定和執行情況差異較大，這也加大了巴基斯坦高等教育體系化建設的難度。

二、巴基斯坦高等教育改革后的治理體系

巴基斯坦政府和議會大力推動高等教育治理改革，先在聯邦直轄區內建立統一的高等教育治理機構和法案，然后在四個省區內建立各省的高等教育自治機構和法案，試圖通過政治、法律和經濟手段建立“聯邦監管、省區主管和高校自治”的高等教育治理體系，推動高等教育質量發展，進而建立有效的高等教育問責機制。

（一）高校外部治理體系

巴基斯坦聯邦直轄區和四個省的高等教育治理機構和法案共同組成了高校外部的治理體系。但是，由于不同省區對聯邦機構和法案的認同度不同，不同省區的治理體系建設進程不一，因而形成了復雜的外部高等教育治理體系（如圖1）。

從圖1可知，巴基斯坦高校外部治理體系主要由三個部分組成。一是巴基斯坦聯邦直轄區和四個省區的法律治理體系。高校的建立必須得到聯邦或省級議會的法案許可，聯邦和省區議會通過實施法案改革高校的核心治理機構，并成立專門的行政機構幫助和監督高校運行。《聯邦大學法》以及旁遮普省、信德省和開伯爾-普什圖省的大學法案對高校的權責內容進行了詳細的規定，比如大學擁有課程設計、學位授予、人員任用和財務管理等方面的自主權。二是巴基斯坦聯邦和省區的高等教育治理機構構成的行政治理體系。HEC和巴基斯坦四個省區的高等教育部門或機構主要通過制定政策和經費審批等方式實現對高校的外部監管，其中HEC對巴基斯坦高校的科研政策、科研基金、預算審批和課程設計等方面有較大的治理權。為了提升和保證高等教育質量，HEC于2005成立了以巴基斯坦總理為首的質量監管機構（Quality Assurance Agency，以下簡稱QAA），并制定了統一的高校績效評估標準，主要通過下設的認證委員會（Accreditation Councils）來監督高校推進質量保障工作。三是巴基斯坦高等教育的權力治理體系。巴基斯坦總統和各省省長分別擔任聯邦大學和各省大學的名譽校長（Chancellor），聯邦和省級部長分別是聯邦和省級大學的校長（The vice chancellor）;名譽校長負責主持和召開高校參議院的會議，對大學的校長、財團成員和各學院院長的任命有較大的決策權;校長是高校的行政首長，全權管理高校的學術、財政和行政等事務。

總之，巴基斯坦試圖建立科學有效的高校外部治理體系，從而實現對高校教育質量的有效問責。但是在實踐中，巴基斯坦高校面對外部政治、法律和經濟監管，不得不調整高校本身的發展規劃與計劃安排，這嚴重影響了高校的教育服務質量，違背了巴基斯坦高等教育治理改革的初衷。

（二）高校內部治理體系

巴基斯坦高校內部治理組織主要由核心治理機構、具體事務主管部門和內部質量保障部門組成（如圖2）。

依據有關法規，巴基斯坦高校法定的核心治理機構只有參議院和財團，但是巴基斯坦部分大學實際運行的核心治理機構是理事會和執行理事會，這也反映了高校內部核心治理機構統一化建設有待加速。參議院是高校內部最高的立法和治理機構，由100多名議員組成，主要負責修訂大學章程和表決高校經費預算等，對高校的規劃和發展有最高的決策權和監督權。財團也是法定的核心治理機構之一，大約由15～20位成員組成，主要負責高校的管理和金融運轉。巴基斯坦高校的具體事務主管部門，主要負責高校的學術、財務和行政等事務的管理，如學術委員會、財務計劃處和教務處等。其中，教務處是高校內部重要的行政部門，主要負責執行高校的各項政策和各類教師的招聘與晉升等工作。這些主管部門主要采取首長負責制，由高校的名譽校長直接任命，如教務處處長、財務處處長和圖書館館長等。此外，高校各組成學院的院長及系主任、研究所所長和中心主任對本學院的學術、財務和行政等活動全權負責。巴基斯坦高校的內部質量保障部門主要負責對高校內部的科研項目進行定期評估，并為高校的實際運行提供改進意見，以不斷提升高等教育質量。HEC下設的質量監管機構（QAA）鼓勵每個高校在內部建立一個質量改進組（Quality Enhancement Cell），并建立內部質量評估機制，有序推進高等教育質量保障工作。

巴基斯坦高校因為受到外部高等教育治理法規和政策的約束，所以在科研政策的制定、科研經費的使用和教育經費預算的編制上完全沒有自主權，高校自主制定的治理政策主要適用于人員任用、財務管理和采購管理等方面。巴基斯坦高校全權負責所有科研人員和非科研人員的聘任事宜，其中科研人員的招聘要嚴格按照具體的聘任流程，先由各學院理事會進行審查，然后交給學校的“遴選委員會”安排面試和考核，最后由參議院和財團給出決策意見。高校內部設立財務計劃處，負責編制高校預算、管理高校經費，并確保高校經費用途的正當性。高校通過簽訂采購合同的方式對采購活動進行全面的管理，一般由專門的“采購部門”負責處理學校各部門的采購清單，并按照規定的采購程序進行報價和招投標等工作。

總之，巴基斯坦高校內部的治理組織和治理政策共同組成了高校內部的治理體系，但是高校在進行內部治理的過程中仍受到了外部權力的較大影響，這加大了巴基斯坦高等教育治理體系的內在矛盾，延緩了巴基斯坦高等教育治理改革的進程。

三、巴基斯坦高等教育治理改革的現狀

近年來，巴基斯坦對高等教育治理體系進行了深入的改革，成效較為明顯。第一，高等教育機構數量大幅增加。截至目前，巴基斯坦高等教育機構主要包括211所大學、學位型學院和附屬學院機構，其中公立機構128所，私立機構83所。第二，高等教育機構辦學質量大幅提升。巴基斯坦目前有兩所大學被列入2020年世界大學排名的前500強，七所大學被列入前1 000強[8]。第三，高校的畢業生人數大幅增加。1947年到2002年的55年中，巴基斯坦高校只培養了3 000多名博士研究生，但是2003年到2014年的11年中就有8 000多名博士研究生順利畢業。第四，科研論文發表數量也大幅增加。通過在Web of Science數據庫搜索發現，以巴基斯坦高校為研究機構發表的網絡期刊論文數量，從2009～2013年的25 998篇增長到2015～2019年的59 998篇。但是，巴基斯坦在高等教育治理改革的具體實施過程中，由于高等教育利益相關者之間矛盾復雜，高等教育治理改革進展并不順利，聯邦、省區和高校在高等教育治理方面矛盾加劇，阻礙了巴基斯坦高等教育的發展。

（一）聯邦政府高等教育治理權下放有限

正如旁遮普省高等教育委員會前任主席所言：“高等教育的簡政放權仍是尚未解決的難題。”雖然巴基斯坦第18次《憲法》修正案明確要求聯邦將高等教育治理權力下放，各省也成立了高等教育自治機構，但是全國高等教育委員會依然履行其各項職能，通過采取經費管控和權力約束等方式，阻撓省區和高校的高等教育自治改革。首先，聯邦和省級高等教育委員會在權限和職責的劃分上模糊不清，部分省份并沒有成立專門的高等教育治理機構;已成立了高等教育治理機構的，其委員又大多與HEC委員重疊，如旁遮普省的高等教育委員會要求任用不低于HEC常委級別的委員等。其次，全國高等教育委員會并沒有受到職權下放政策的限制，依舊掌握著聯邦和省內公立大學經費預算的審批權，所有公立大學的科研活動全部依賴HEC的經費支持，這直接限制了高校開展日常教學和科研活動的自主權。以上情況都表明，盡管部分省區設立了專門的省級高等教育治理機構，但是從國家層面上來看，其高等教育治理并沒有實現真正的簡政放權。

（二）高校核心治理機構改革未能盡如人意

雖然聯邦和省區試圖通過高校管理法案推動高校核心治理機構改革，以建立統一的高校核心治理體系，進而提升高等教育治理水平，但是成效并不理想。首先，各省區大學法案頒布和實施時間不統一。旁遮普省于2012年率先出臺法案，隨后是信德省（2013年），最后是開伯爾-普什圖省（2016年）。俾路支省至今仍未出臺本省區的大學治理法案，而是力圖按照HEC的高等教育治理思想建構本省的高等教育治理體系。其次，聯邦和各省區的大學法案內容存在差異。信德省和開伯爾-普什圖省對各高校參議院和財團的設置提供具體的指導，而旁遮普省并沒有對高校內的核心治理機構提供詳細指導。再次，聯邦和各省區的大學法案實施范圍有所不同。《聯邦大學法》主要適用于官方公布的七所大學，旁遮普省要求14所公立大學依法改革，信德省也有13所公立大學納入其中;但開伯爾-普什圖省的大學法并沒有指定具體的大學實施，這就意味著該省所有的公立大學都要執行該法案，而俾路支省未見實施相關法案指導高校進行改革。最后，聯邦和各省區的大學法案實施進程存在較大差異。聯邦的七所大學中只有聯邦藝術科學技術大學依法完成了核心治理機構改革，旁遮普省只有4所大學依法完成改革，信德省13所大學中有10所大學實現了治理機構統一化，開伯爾-普什圖省由于修正案頒布時間太晚，所以目前尚未見法案的具體實施情況，而俾路支省甚至至今沒有頒布任何法案來推進高校治理體系的建設（見表1）。

（三）高校面臨低度自治與高度問責的困境

在高等教育治理的研究領域中，學者們從理論層面上認為高度自治與嚴苛問責是非常理想的高等教育治理狀態。但在巴基斯坦高校治理改革實踐中，其高校往往面臨著低度自治而高度問責的困境。根據《聯邦大學法》對高校權責的劃分：高校在科研人員和非科研人員的聘任上具有較高的自主權，對學位授予擁有完全的自主權，同時也擁有高校內部的財務管理權和采購管理權，但要接受聯邦或省級政府的外部監督;高校在錄取標準和課程設計等方面只享有部分治理權，在科研政策制定、科研資源投入和經費預算審批等方面更是完全沒有自主權。由此可見，巴基斯坦高校外部的治理體系通過政治、經濟和法律手段嚴重干預了高校的自治，其中經濟手段最為顯著。根據相關資料，2012～2019年，巴基斯坦教育總預算占GDP的比例年均約為2.2%，高等教育總預算占GDP的比例年均約為0.25%;聯邦直轄區的高等教育總預算占教育總預算的比例年均約為75%，而旁遮普省的高等教育總預算占教育總預算的比例年均僅12%（見表2）。由此可見，巴基斯坦聯邦和省區的高等教育治理機構對高等教育的經費投入嚴重不足，而且不同行政區域的高等教育總預算占教育總預算的比例并不統一，這加大了區域之間高等教育發展的差距，也大大影響了高校教學質量和科研水平的提升。

四、巴基斯坦高等教育治理改革的展望

巴基斯坦在高等教育治理改革過程中，采取行政機構改革和教育法案改革等方式，緊緊圍繞高等教育利益相關者的相關矛盾，通過構建法制化和體系化的高等教育治理體系，推動了高等教育治理效能的提升，但也出現了更多更復雜的新問題。截至當前，巴基斯坦尚未建立起多元共治的高等教育治理體系，聯邦與省區之間矛盾突出，高校自主權嚴重不足，這是當前巴基斯坦高等教育治理改革與發展所面臨的掣肘性難題，也是未來巴基斯坦高等教育治理改革必須努力的方向。

（一）完善多元共治的高等教育治理體系

巴基斯坦的高等教育治理改革主要圍繞政府和高校兩大主體的利益博弈進行，但是實際上的高等教育利益相關者不僅包括政府和高校，還包括市場和社會公眾等。高等教育的發展離不開社會力量的支持，但是巴基斯坦相對封閉的高等教育治理體系，使得社會力量無法參與到高等教育治理的決策、執行和監督的過程中，這阻礙了高等教育治理主體的多元化發展，也影響了高等教育治理體系的發展與完善。第一，聯邦、省區和高校要建立多元的高等教育治理決策體系，積極引導市場和社會中的多元力量參與高等教育的立法和決策機構，針對目前的高等教育治理現狀提出針對性、具體性和可行性的提案。第二，聯邦、省區和高校要善于利用項目合作的方式，吸引外部的教育經費和資源的投入，鼓勵其與社會龍頭企業展開合作，尤其要加強科學技術的研發和推廣，最終實現多方主體的合作共贏。第三，聯邦、省區和高校要發展多元的高等教育治理監督體系，鼓勵司法部門和社會民眾參與監督高等教育治理改革的落實，關注高等教育利益相關者的意見，不斷優化高等教育治理改革方案，提升高等教育治理效能。

（二）協調處理聯邦與省區高等教育治理的矛盾

巴基斯坦實行松散的聯邦制，由于歷史和現實的原因，聯邦與各省區難以形成有效的合作關系，這是巴基斯坦高等教育治理改革進程不一致的重要原因。與此同時，各個省區的政治和經濟發展水平差異較大，這也加大了聯邦與省區的高等教育治理矛盾。鑒于此，第一，聯邦和省區應該對現有的高校治理法案進行修訂，統一修改法案中不一致的內容，結合實際調整不合理的法規內容，加強法案的可操作性，為高等教育治理改革的實施提供有效的理論指導。第二，聯邦和省區應該打破原本慵懶松散的行政治理局面，采取運動式和競爭式的治理方式，引入市場競爭機制推動聯邦高等教育治理權力的下放，加快各省區高等教育治理體系的建設。第三，聯邦和省區應該進一步明確高等教育治理機構的權責劃分，承認全國高等教育委員會的法律和行政地位，但也要保障省區高等教育委員會的獨立性和自主性，建構統一協調的高等教育治理體系。第四，聯邦和省區要通過教育技術和項目合作等方式，推動高等教育資源的流動與共享，進一步促進高等教育區域均衡發展，從根本上緩解聯邦與省區之間在高等教育治理方面的矛盾。

（三）不斷擴大高校自治權，推動高校內部治理改革

巴基斯坦高等教育機構受到外部治理體系的強力約束，在日常教學和科學研究等方面失去了較大的自主權，這嚴重地限制了高等教育機構的個性化發展。高校的自主治理與問責機制互為影響，如果高校沒有充分的自治權，高校將無法完成其原本的教學和科研任務，高等教育質量也難以保證，進而無法對高等教育利益相關者進行有效回應，問責機制也將形同虛設。因此，第一，聯邦和省區應該增加對高等教育的資源投入，加大對高等教育經費分配機制的改革力度，加強聯邦與省區部門的溝通與交流，推動區域教育經費分配的協調統一;同時要完善高校經費使用的問責機制，不斷提升高等教育資源的利用效率。第二，聯邦和省區應該擴大高校的自治權，減少行政機關對高校發展權利的過度控制，尤其是要增加高校在科研政策制定和科研經費管理等方面的自主權，最大限度地鼓勵學術獨立與自主發展，進而推動整個高等教育質量的提升。第三，聯邦和省區應建立獎懲機制，推動高校核心治理機構的改革，加快高校治理法案的落實，并鼓勵依法率先完成改革的高校積極分享成功經驗，以加快推進全國高等教育治理體系建設。

（四）加強國際合作，促進高等教育治理新發展

隨著全球化進程的加快，巴基斯坦在國際舞臺上積極開展政治、經濟和文化等領域合作，各項綜合實力大幅提升，但是由于自身發展條件的局限，巴基斯坦仍是較為落后的發展中國家。因此，巴基斯坦應當進一步加強國際交流與合作，謀求高等教育治理新發展。第一，要抓住“一帶一路”的發展機遇，加強中巴經濟走廊的建設，推動中巴之間深層次的交流合作，尤其是要加強兩國高等教育的合作交流，通過項目合作和人才培養等方式助力中巴高等教育的共同發展。第二，要加強與世界銀行和世界教科文組織等國際組織的合作，吸引國外的教育資源，改善國內教育資源不足的困境。第三，要通過國內的智庫和研究所，研究并借鑒其他國家高等教育治理改革的先進經驗，提出適合本國國情的高等教育治理改革方案，構建更加完善的高等教育治理體系，不斷提升高等教育治理改革效益。

參考文獻

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