高校財務內部控制建設優化分析

鄧然

摘 要：本文主要探討公立高校的內部控制目標、存在的問題及建議，首先分析了企業內部控制目標及其確定過程，據此對性質特殊的公共部門內部控制目標的原則進行分析，包括層次性、差異性、適應性，由此得出公立高校內部控制目標，包括四點，最后分析現階段高校內部控制存在的問題并提出相應的建議。

關鍵詞：公立高校;公共部門;財務管理;內部控制

一、引言

加強內部建設首先要明確內部控制目標，這是邏輯起點，是重要內容，根據內控目標可推定出內控的職能、原則，并進一步確定內控要素。因此，關于內部控制目標定位一直是內部控制理論和實務界不能忽略的步驟。

早期，在內部牽制階段，企業內控目標是內部牽制，防止舞弊，保證財產安全。后來注冊會計師在審計中發現企業內部實行內部牽制的相關業務，錯誤造假較少，財務數據更可靠，因而企業的內控目標開始發展為保證財務報告的可靠性。基于審計技術的導向與推動，企業內部開始進一步建立內部控制制度，進入內部控制制度階段，企業管理與外部審計兩方需求博弈。一方面，對于企業管理者，內部控制朝提高企業經營效率的方向發展，另一方面，對于外部審計，重點在于會計控制，關注會計記錄的可靠性等等。近些年來，資本市場逐步完善，企業競爭越來越激烈，內部控制發生了大的改變，進入管理導向內部控制階段，這也導致內部控制目標在一定程度上的變革。

縱觀企業內部控制目標的演變，對內部控制本質的理解直接影響著內部控制目標的設定，同時各內部控制主體或利益相關者需求被充分考慮，并相互制衡，決定了內部控制目標的多樣性和層次性，最終定位內部控制目標，構成內部控制規范體系。

我國公共部門內部控制研究開始得較晚，財政部于2012年頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），2014年才開始施行。因此，有關企業內部控制目標的相關研究具有重要借鑒意義。

二、公共部門內部控制目標確定應遵循的原則

內部控制目標的定位決定著實踐中公共部門內部控制的實施方向，內部控制的所有程序都以所確定的目標為基礎，確定內控目標并逐層分解目標是控制的前提。因此，公共部門目標的確定顯得尤為重要，一方面借鑒企業內部控制的目標和經驗類比，另一方面需要結合政府部門的特點，遵循相應的原則。

（一）層次性

一種委托代理關系存在于公民與政府部門之間，另一種是權力機構與執行組織之間及政府部門之間的分層委托代理，是一種多層委托代理關系。與企業不同，政府部門規模較大，層級結構復雜，委托代理鏈條很長，因此在確定公共部門的內部控制目標時要注意層次性。公共部門的層次性主要體現在兩方面，一方面，在我國，政府分為四級，包括國務院，省級，縣市級，鄉鎮級;另一方面，指各級政府內設機構的部門層次性，政府部門的設置也分為多個層級，如國務院內設機構層級有部（委、辦、署），司（局、廳），處（室）;市縣級政府內設機構包括縣處級（人民政府），科級（局、委、辦），股級（科、室）。每一層關系的控制目標不是獨立的，不能單獨分開，而是相互聯系，相互制衡。

（二）差異性

政府部門分為不同層級，存在一種多層委托代理關系，每一層關系的內部控制目標具有層次性，而各級政府又包括各種不同的政府部門。我們不可能針對各級政府部門整體提出一樣的內部控制目標，而是應該根據具體部門的職能針對性地提出目標，更具有可操作性，即公共部門內部控制目標的定位應具有差異性。這樣的目標定位使得各個職能部門在實施內部控制時，有各自的內部管理模式和側重點，這種差異性也有助于發揮每個部門的最大效用。例如對財政部門內部控制目標的定位需要結合其職能，符合財政部門的業務屬性，圍繞著其財政職能確定具體目標，包括保證財政資金的有效運行，加強預算編制與執行的約束力，發揮財政資金的最大效用等。

（三）適應性

一方面，適應性原則體現在對國外公共部門內部控制的借鑒上。與發達國家相比，我國對公共部門內部控制的研究起步較晚。主要從兩方面適應我國國情，一方面與國外發達國家相比，存在政治體制上的不同;另一方面，內部控制的基本框架和建設路徑上要作出適應國內公共部門組織結構的調整，不能照搬國外的規范。隨著經濟社會的發展和政府部門組織結構的變化，公共部門內部控制的框架與實施應作出前瞻性地調整、不斷修訂，內控目標也會隨之變化。

三、高校財務內部控制的目標

（一）合理保證高校的活動合法合規

這個目標要求學校的業務活動遵守相關的法律法規，控制各個部門的運行管理在法律允許的范圍內活動。高校要按照相關規定依法行政，采取一些控制措施，通過設立檢查監督程序可以及時發現并糾正運行管理中的違法違規行為，保證所有的業務活動合法合規，這是對內部控制提出的最低要求。在此基礎上，其他目標的實現才有意義。

（二）財務信息真實完整

主要指會計記錄與報告中財務信息的可靠性，通過高校內部控制提供更加真實可靠的財務報告和相關信息。財務報告和相關信息是披露公共部門財務與非財務信息的最終載體，反映了財政資金使用情況和執行效果。將合理保證公立高校財務信息的真實完整作為內部控制的重要目標，可以進一步加強對高效的監督，有利于受托責任的履行，為管理者提供真正真實可靠地決策依據。

（三）杜絕舞弊，預防腐敗

與企業不同，公立高校擁有大量的公共資源，從事公共服務，比起經營業績，我們更關注受托責任的履行情況，因而公共部門控制目標的設計更多地考慮杜絕舞弊、預防腐敗的重要性。預防腐敗是高校內部控制的一道重要防線，有效的內部控制對于保證資產安全、防范舞弊、預防腐敗、規范科研經費及各類財政性資金的使用有重要意義。

（四）促進高校實現雙一流發展戰略

這是高校內部控制最高層次的目標，不僅僅關注短期管理層面上的目標，而是著眼于作為一個長期規劃，指引高校的長遠發展方向。內部控制的戰略目標取決于高校的目標，這個目標圍繞著高校，高校的目標是集聚優質教育資源，優化人才培養機制，大力推進一流專業建設，提升辦學水平和質量，為學校教育教學改革、人才培養、科研建設、學科建設、國際合作交流等提供支持，提升學校核心競爭力。作為最高層次的戰略目標，目標的實現不是一蹴而就的，為了促進高校實現發展戰略，首先要實現前述四個管理層面的目標。

四、現階段高校財務內部控制存在的問題及建議

（一）存在的問題

1.內部控制流于形式

目前的內部控制普遍流于形式要件，如內部控制報告，往往成為一句口號。存在各項業務界限不明，責任主次不清晰的現象，并未從根本上對各個業務流程進行梳理，未針對每個環節，結合實務進行風險評估，進行重塑。

2. 宣傳不夠，從業人員素質有待提高

高校財務的重點往往聚焦于核算及預算管理，很少強調內部控制，大部分人缺乏內部控制意識。雖然高校均有審計部，每年進行各類內部審計，但審計內容往往不涉及流程和業務具體環節的風險評估，過于關注表面問題，如報銷不規范，簽字不合理，的士票重復，憑證經濟分類錯誤等。沒有充分利用高校內部豐富的專業資源，引入第三方進行專業科普和建言獻策。

3. 信息化程度低

各個業務環節未連通，如預算與執行的管理未實現在所有單位的全部業務貫通，預算與執行、核算、決算是割裂開的，這幾部分數據沒有銜接，相應的業務系統沒有實現完全貫通，預算執行和控制階段未能真正發揮作用。尤其是缺乏對支出環節的信息化管理，導致預算管控的成本比較高，無法落地預算管理由財務部門前置到業務部門的目標，無法對資金支出情況進行實時、及時的查看、分析和監管。如一項經費在立項時具體規劃了預算，包括涉及的業務活動、經濟分類、支出計劃等，但實際核算報銷時，上一環節的預算未與核算環節打通，無法判斷某項經濟活動支出是否符合項目預算，系統無法自動分析某類經濟分類的支出是否超過預算金額，這就導致內部控制很難在具體的業務活動中體現。在業務量不斷增加，管理要求不斷提升細化的現狀下，這種模式不能予以很好的支撐。另外，每年教育部各個主管部門要求的上報各種口徑的數據，可能涉及人事、科研、學生等各類信息，目前使用的管理系統很難做到利用信息化手段及時有效的提供相關信息，需要人工反復提供，可能還會導致前后口徑不一致。

（二）高校財務內部控制的建議分析

1. 加強崗位職責劃分

優化內部控制環境，首先要對崗位職責進行劃分，不相容崗位由不同員工擔任，并且定期輪崗，例如財務部負責核算這一業務，包括憑證制單、復核、出納付款，應設置不同崗位。在高校面臨大量報銷問題，面對不同的二級單位，包括不同的職能部門和學院，一個會計不能專門負責某個學院，應隨機分配，防范風險;同時，復核崗也需要2人及以上，一個會計不能只對應一個復核崗;出納處在資金流入流出的重要環節，需要定期輪崗，且額外設置大額審核環節。

2. 健全內部控制制度，提高財務人員素質

高校應梳理不同的業務流程，包括績效審核、預算管理、科研經費管理、收費管理、薪酬發放等等，找到每個業務中不同環節的風險點，進行風險評估，并對每個風險環節進行控制。同時，以人為本，提高財務人員素質是前提，一方面提高素質可以直接預防財務人員的腐敗，另一方面，若只有制度建設，各項改革無法順利開展。因此，提升財務人員素質非常重要，包括加強培訓、與績效考核掛鉤、提高工作積極性等。

3. 加強信息化建設

高校的特殊性質導致其對內部控制要求極高，只有加強信息化建設才能進行真的內部控制建設。隨著現代技術的快速發展，傳統的人力很難支撐內部控制的要求，對內控越細化，對信息化的要求越高，內控目標的提出若不匹配相應的信息化系統，則只能依靠人力的數量去執行，一方面打擊財務人員的工作積極性，另一方面效率低下。商旅平臺、預算管理系統、項目管理系統、科研上賬、資產管理系統等可以極大地提高工作效率。例如，高校經費多來源于財政性資金，師生外出調研頻率高，差旅費需嚴格依照國家標準，學校將經費分為非科研經費、橫向經費、縱向經費等，每一種經費的人員分類都不同，每一類人員全國各地的住宿標準和交通工具等級又有所不同，且區分專業技術崗位和專任教師，僅靠肉眼識別，導致效率和效果都不盡人意，且降低了報銷速度，使得教工多有怨言，是日常報銷的重難點之一。若能開通差旅平臺，各類人員只能預約對應級別的交通工具和住宿酒店，月末高校直接與第三方結算交通費與住宿費，系統直接根據行程與出差人結算補助，一方面可規避超標和腐敗風險，另一方面節約人力，提高效率，更好地服務師生。

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