印度“重新重視”孟加拉灣：舉措與制約

〔提? ?要〕 近年來，孟加拉灣在印度戰略布局中的地位明顯提升。印度與沿岸國家在高層互訪、互聯互通、安全合作及人文交流等領域取得突破。印度試圖通過整合“鄰國優先”和“東向行動”政策、提升與孟加拉灣沿岸國家的雙邊關系、推動并領導地區合作機制建設、積極提供區域公共產品、強化軍事安全存在、改善區域互聯互通水平、加強同域外國家的伙伴關系等措施，重塑孟加拉灣戰略秩序，恢復和鞏固印度傳統優勢地位。印度“重新重視”孟加拉灣的動力不僅與該地區地緣戰略環境的巨大變化有關，也與印度自身的戰略文化、實力變化、利益需求和威脅認知有著密切關系。盡管受制于自身實力、域內國家互信水平和域外大國介入博弈的不確定性等因素，但在可預見的一段時期內，印度在孟加拉灣地區的基礎設施投入、海洋安全合作及多邊機制建設方面還會繼續發力，這將給環孟加拉灣地區安全秩序及“一帶一路”倡議扎根當地帶來多重影響。

〔關 鍵 詞〕印度、孟加拉灣、印度外交、南亞形勢

〔作者簡介〕李益波，北京印刷學院馬克思主義學院副教授

〔中圖分類號〕D835.12

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2020）6期0094-21

孟加拉灣位于印度洋的東北部（也有學者稱之為“東北印度洋”），面積約217萬平方公里，是世界第一大海灣，沿岸國家包括斯里蘭卡、印度、孟加拉國、緬甸、泰國、馬來西亞和印度尼西亞。長期以來，孟加拉灣遠離國際事務的主流，但隨著全球經濟重心的東移、印度洋地區戰略重要性的上升以及孟加拉灣沿岸國家政治經濟變化，孟加拉灣逐步轉變成“印太”視閾下新的“戰略競爭要地或中心”，引發各國政府與學者的關注。作為孟加拉灣地區綜合實力最強的國家，印度對該地區的政策從“善意忽視”到“重新重視”、從重置雙邊關系擴展到全面加強次區域外交，這一變化趨勢在莫迪任內表現尤為突出。本文通過梳理莫迪政府孟加拉灣地區政策的演變及其背后的戰略動機，以研判其政策前景以及對該地區的區域經濟合作、安全機制建設的影響。

一、印度的舉措與特點

冷戰結束前，印度經濟上實行內向型、國家干預政策，國內市場與外界分離;安全上專注于應對北部陸地邊境的安全威脅而無法轉向海洋;外交上實行強硬的“英迪拉主義”，與周邊國家關系普遍緊張，孟加拉灣在印度的外交政策和經濟關系中處于“邊緣地位”。隨著拉奧政府提出“向東看”政策，印度戰略目光超越印度次大陸開始投向東南亞，但是對瀕臨孟加拉灣的近鄰仍然采取“善意忽視”。 在“古杰拉爾主義”指導下，印度于1997年發起了“環孟加拉灣多領域技術與經濟合作倡議”（簡稱BIMSTEC），但多年來發展遲緩。1999年印巴卡吉爾沖突后，瓦杰帕伊政府對海上事務開始產生更大興趣。2001年印度在安達曼-尼科巴群島建立第一個三軍聯合指揮部，參與2004年印度洋海嘯的救援活動。不過總的來說，冷戰后孟加拉灣既不是亞太戰略棋局的一部分，也不是印度戰略關注的重點區域。

莫迪政府上臺后，印度對大國地位的追求更加強烈，在遠離印度本土和鄰近區域的“大周邊”開展主動進取的外交活動，對印度洋海洋安全事務的重視程度也大大提升。隨著孟加拉灣戰略環境的變化和亞太整體格局的轉型，莫迪先后提出“鄰國優先”和“東向行動”，逐漸打破把南亞與東南亞分開處理的思維定勢，注重對孟加拉灣地區的系統整合，并改變西重東輕、陸重海輕的安全戰略布局，全面提升對孟加拉灣海洋安全的重視程度和戰略投入。2019年5月30日，莫迪在第二任期的就任儀式上，邀請了BIMSTEC全體成員國首腦作為嘉賓出席，有評論指出：這表明在莫迪2.0時期，印度將繼續奉行“鄰國優先”外交政策，同時也進一步加大與孟加拉灣沿岸國家的接觸。事實上，在莫迪第一任期里，印度在政治、經濟、安全、人文交流等各領域就已經開始加強對孟加拉灣沿岸國家的外交力度。

第一，加強高層交往，全面提升與孟加拉灣沿岸各國的雙邊關系。2015年3月，莫迪訪問斯里蘭卡，這是自1987年拉吉夫·甘地后，印度總理時隔28年首次訪斯。在此之后，莫迪又先后于2017年5月和2019年6月訪問斯里蘭卡，如此頻繁的首腦訪問在兩國歷史上不多見。印孟關系也有較大發展，兩國妥善解決了邊境飛地和海洋爭端問題。印度外交部發言人庫馬爾（Raveesh Kumar）評論道：兩國關系從未如此緊密。2017年9月和2018年12月，莫迪和印度總統科溫德（Ram Nath Kovind）先后訪問緬甸。印度這兩次高層訪問的時機恰恰是昂山素季政府因“羅興亞人問題”而飽受批評之際，來自印度的理解和支持可謂是“雪中送炭”。2018年5月至6月，莫迪訪問印尼、馬來西亞和新加坡。莫迪出訪印尼時，雙方發表《加強印太地區海上合作的共同愿景》，強調印度“東向行動”外交、“薩迦”構想（SAGAR）與印尼“全球海洋支點”戰略的對接，這是印度和東南亞國家之間首次共同發起此類文件。

第二，積極推動和引領區域多邊機制建設。BIMSTEC自1997年成立以來，一直都沒有什么起色。真正發生變化的起點是2016年的金磚國家領導人果阿峰會，峰會期間，印度邀請BIMSTEC成員國的領導人與金磚國家領導人舉行一場擴大會議。2017年6月，莫迪在BIMSTEC成立20周年上講話指出：它是印度實現“鄰國優先”和“東向行動”外交政策的天然平臺。在印度的主導和大力推動下，該組織在機制建設和合作水平方面都有明顯提高，合作領域也由經貿合作擴大至安全合作。印度還在其他印度洋多邊治理機制和二軌機制中扮演“駕駛員”角色，如環印度洋聯盟（IORA）、印度洋海軍論壇（INOS）、印度-印尼-澳大利亞三邊合作機制、“瑞辛納對話會”（Raisina Dialogue）和“印度洋會議”（Indian Ocean Conference）等。

第三，強化印度在孟加拉灣的軍事存在，積極發展與孟加拉灣沿岸國家的安全合作。為了進一步強化對孟加拉灣和馬六甲海峽的監控能力，印度加大力度提升安達曼-尼科巴戰略司令部的港口設施和軍備實力，新建科哈薩基地、擴建跑道及附屬設施以備Su-30MKI、P-8I飛機的長期部署等。印度為了提升其對孟加拉灣的掌控力，還積極與孟加拉灣沿岸國家開展雙邊和多邊安全合作（尤其在海上安全領域）。近年來，印度防長和三軍高官頻繁訪問相關國家，簽署了一系列防務安全合作協定，其中值得注意的有：2018年5月簽署的《印度-印尼防務合作協定》和2019年7月簽署的《印緬防務合作協定》;印度與斯里蘭卡、孟加拉國、緬甸、泰國、新加坡和印尼在孟加拉灣都舉行過年度雙邊海軍軍演;印度還積極向相關國家提供巡邏艇、聲吶、魚雷甚至潛艇等裝備，向孟加拉國、緬甸提供海岸雷達監視系統;此外，人員培訓是印度軍事外交的一個重要內容，斯里蘭卡80%的海軍軍官有在印度受訓的經歷，印度還將幫助緬甸培訓潛艇人員。在多邊安全合作領域，印度每兩年在安達曼-尼科巴群島舉行的“米蘭”（MILAN）軍演的規模逐年擴大，由最初的五個參演國擴大到2018年的16國，孟加拉灣沿岸7個國家全部參加。原定于2020年3月的“米蘭”軍演計劃有超過40個國家參與，后因新冠肺炎疫情而取消。該軍演體現了印度試圖打造一個類似于“東盟防長擴大會議（ADMM+）海上聯演”或“太平洋軍演”的海上安全合作平臺。機制化水平不斷提高的BIMSETC正成為印度開展次區域多邊安全合作的另一個抓手，如2018年9月在印度浦那舉行首次BIMSTEC聯合軍演、BIMSTEC國家軍隊首腦舉行年度會晤（2017—2019年先后在新德里、達卡和曼谷舉行）、BIMSTEC 海岸安全工作組也正在籌建中。此外，印度還積極推動印-斯-馬、印-澳-印（尼）小多邊海洋安全合作。

第四，積極參與該地區的基礎設施建設。莫迪上臺以來，印度積極參與投資孟加拉灣沿岸國家的基礎設施建設，推動區域互聯互通，并取得了較大成效。在斯里蘭卡，印度投入巨資參與該國的煉油廠、港口、機場和公路建設。2019年3月，印度計劃投資38.5億美元在斯修建煉油廠，這將是斯里蘭卡引入的最大外資建設項目;2019年5月，印度、日本和斯里蘭卡三國政府簽署備忘錄，印日聯合出資在科倫坡港口東碼頭新建一個集裝箱碼頭;2019年11月，戈塔巴雅·拉賈帕克薩當選斯里蘭卡新總理后首訪印度，莫迪送上大禮包：向斯里蘭卡提供4億美元貸款用于基礎設施建設，其中1億美元用于幫助斯里蘭卡發展太陽能。印度與孟加拉國陸海相鄰，取道孟加拉國是印度本土通往東北地區最經濟的運輸通道，也是相對封閉的印度東北各邦到孟加拉灣的最便捷路線。因此，孟加拉國成為莫迪政府推進周邊基礎設施聯通的重要國家。從目前的情況來看，印度主導的“孟不印尼”倡議在孟加拉國落地的項目較多，推進的步伐也較快。2019年3月，孟加拉國政府啟動金額為601.4億塔卡（約合6.6億美元）蒙哥拉港設施升級項目，印度提供445.9億塔卡（約合4.9億美元）貸款。2019年10月，哈西娜訪問印度，雙方簽署了印度使用吉大港、蒙哥拉港口出口貨物等多項協議。印度與緬甸基礎設施合作的標志性項目就是“卡拉丹項目”和“印度-緬甸-泰國高速公路項目”。2016年9月，在萬象峰會上，莫迪提出，把正在實施中的印度-緬甸-泰國三邊公路項目擴展到柬埔寨、老撾和越南三國。2018年5月，莫迪訪問印尼，兩國宣布將共同開發具有重要戰略意義的印尼西部港口城市沙璜。

第五，多渠道促進人文社會交流。由于地理及歷史上的原因，印度文化在孟加拉灣地區有著較強影響。莫迪政府通過旅游、宗教、教育、電影等手段，積極加強與環孟加拉灣國家的人文交流。2018年共計有424887名印度游客赴斯里蘭卡旅游，占斯里蘭卡總旅游人數的18.2%，是其最大的旅游客源國。印度政府把佛教視為提升印度軟實力的重要工具，參觀佛教寺廟成為莫迪出訪行程中的“標配”。2018年8月，印度宣布將于2020年舉辦國際佛教大會，并邀請所有BIMSTEC成員國首腦為會議嘉賓（受疫情影響改為線上舉行）。2020年9月，莫迪和斯里蘭卡總理馬欣達·拉賈帕克薩視頻會晤，印度宣布向斯里蘭卡提供1500萬美元援助以加強佛教交流。印度還注重利用高等教育合作、海外僑民、寶萊塢電影和瑜伽等渠道或方式來拓展其在該地區的軟實力。

總體看，莫迪上臺以來印度對孟加拉灣地區的外交經營力度明顯加強，呈現以下突出特點。

第一，突出基建和安全合作，展示印度具有較強的公共產品提供能力。莫迪政府試圖把孟加拉灣與亞太地區聯通起來，其在該地區主導或參與的基礎設施聯通工程都體現這一目標，這也是印度強化“鄰國優先”和“東向行動”政策的重要領域。此外，莫迪還格外重視海洋安全合作，積極扮演“凈安全提供者”的角色，主要手段是展示其可信的海軍力量存在、推動多邊安全機制建設、幫助相關國家提升其海洋安全能力等。例如，印度軍艦頻繁開展港口訪問和雙邊演習;向緬甸、斯里蘭卡提供潛艇巡邏艇，推動BIMSTEC成員搞聯合軍演;積極在孟加拉灣打造海域感知系統系統（MDA），以監測進入孟加拉灣的潛艇和艦船;推動沿岸國家簽署“白色航運協議”（WAS），各國海軍對進出孟加拉灣的商船彼此交流信息。2018年12月，印度成立“信息聚集中心—印度洋地區”（IFC-IOR），孟加拉灣國家全部參與其中分享信息。

第二，抓關鍵國家，雙邊與多邊齊下，試圖打造一個以印度為中心的次區域。在孟加拉灣沿岸諸國中，斯里蘭卡、孟加拉國和緬甸是印度外交的重點對象。近年來，印度在政治、經濟和安全各領域對上述三國投入了大量的精力和資源，簽署了一些重要協定，妥善解決了一些海洋、領土爭端及歷史遺留問題，雙邊關系都處于一個快速上升狀態。與此同時，印度自2016年以來積極推動BIMSTEC建設由“貿易主導”向“金融控制”、“經濟實體”向“安全實體”、“設施聯通”向“軍事投射”的轉型。在印度看來，孟加拉灣諸國命運彼此相連，它是一個“共同空間”。印度強調這個組織排除巴基斯坦，也拒絕未來吸納中國的可能性，毫無疑問，印度試圖在這個新興次區域中扮演主導角色。

第三，采取“合作與相對溫和”的方式，軟硬結合，持續發力，注重實效。歷史上，印度在這一地區一直以“老大哥”自居，在處理鄰國關系時慣于居高臨下，動輒武力干預（如對斯里蘭卡）或者是民主干預（如對緬甸政策）。莫迪的外交相對更加靈活務實，不局限于局部利益和道德約束，例如與孟加拉國妥善處理飛地和海域爭端（印度有所讓步）;在“羅興亞人問題”也盡量考慮緬甸政府的“難處”而盡量理解;在發展對斯關系時，對泰米爾人問題的關注也讓位于對戰略利益的追求。另一方面印度也注重提升自身實力，并特別是軍事實力，并且不掩飾其動用硬實力來維護其區域主導權的決心和信心。

第四，與域外大國發展伙伴關系，以擴大印度在孟加拉灣地區的影響力。印度此前度長期對孟加拉灣區域外大國的滲透和軍事介入都極度敏感，現在情況發生明顯變化，印度把一些域外國家視為“志同道合”的伙伴，不斷提升海洋安全合作水平及引入先進技術裝備，以此來壯大其在該地區的影響力，主要包括美國、日本、澳大利亞、法國和新加坡等國家。印度與美國、日本、澳大利亞的海軍頻繁在孟加拉灣開展雙邊或三邊軍演;;對美日澳海軍在孟加拉灣與周邊小國的雙邊海洋合作活動“睜一只眼閉一只眼”;與美日合作開展基礎設施建設，例如印日共商建設“亞非增長走廊”，攜手在孟加拉國、斯里蘭卡開展基建合作，引入日資開發印度東北和安達曼-尼科巴群島等。印度還和日本、美國合作聯手干預相關國家的大選，其在馬爾代夫、斯里蘭卡大選中經常上演“雙簧”戲碼。2018年1月，印度海岸警衛隊和日本海上保安廳在印度金奈港海域實施了海上聯合演習，斯里蘭卡和馬爾代夫首次加入此次聯合演習，未來這種印日（或印澳）+第三方的海上安全合作模式還將會進一步推廣。

進入2020年，盡管出現新冠肺炎疫情，但印度與域外國家在孟加拉灣的安全合作呈加速之勢。2020年7月，印度海軍四艘艦艇與美國“尼米茲”號航母編隊在安達曼-尼科巴群島附近舉行聯合演習;9月，美國P-8A反潛巡邏機首次在安達曼-尼科巴群島接受加油及后勤補給;10月，美國國務卿蓬佩奧訪印，雙方簽署《地理空間合作基本交流與合作協議》（BECA），下一步將簽署海上信息共享技術協議（MISTA）。2020年6月，印澳首腦舉行視頻峰會，發布了“印太海上合作的共同愿景”，并簽署了相互后勤保障協議（MLSA）;9月，印澳海軍在東印度洋舉行防空演習;11月，澳大利亞時隔13年再次加入“馬拉巴爾”聯合軍演。2020年9月，印度與日本簽署《物資勞務相互提供協定》（ACSA），為兩國相互使用彼此在印度洋的基地打開了方便之門。

二、動因分析

印度積極經營孟加拉灣地區，與印度戰略文化、外交歷史傳統和國家利益定位息息相關，旨在維護和鞏固其勢力范圍，確保其在該地區地緣政治、經濟乃至文化中心主導地位。

（一）重塑孟加拉灣戰略秩序，恢復和鞏固印度傳統優勢地位。

自英國于1968年從蘇伊士以東撤回之后，印度憑借其特殊的地理位置及相對實力優勢長期以來在孟加拉灣占主導地位。近年來，孟加拉灣地緣戰略重要性日益凸顯，各國在 “印太”戰略的指引下紛紛加大了對孟加拉灣事務的關注和參與。印度認為這些變化可能使得孟加拉灣成為“大國競爭時代”新的“角斗場”，而印度并沒有做好充分準備，并為此感到擔憂。印度學者莫汗較早就提出：辛格之后的下一屆印度政府必須認識到孟加拉灣是一個戰略樞紐（stategic hub），必須發揮堅強的領導力來整合國內發展戰略、快速發展的周邊區域和以印度為中心的經濟地區主義。因為印度不做的話，其他勢力會插手進來（chip in）。他還指出：印度在這一區域做些實事遠比抽象地討論印太概念更重要。

基于上述認識，印度迫切希望重塑孟加拉灣戰略秩序，恢復和鞏固印度在這一區域的傳統優勢地位。印度近年來經濟發展迅速，自身信心滿滿。2015年2月，莫迪聲稱要帶領印度發展成為“全球領導大國”（leading power），而不只是一支制衡力量（balancing power）。為實現這一目標，莫迪一方面強調基于印度教民族主義的現實主義外交原則。與尼赫魯強調印度應發揮道義的力量不同，莫迪則更傾向于在提升實力的基礎上發揮其安全作用，例如加大軍力建設、確保航線安全和扮演“凈安全提供者”角色等。特別是在美國實力相對衰退的背景下，野心勃勃的莫迪政府在孟加拉灣的行動模式兼具“搭便車者”和“治安官”的特點，而且后者的特點越來越突出。另一方面則重視周邊區域外交，在實力基礎上塑造有利的周邊環境。印度傳統的周邊外交設計是：把周邊小國彼此之間、與外部世界隔絕開來，讓它們乖乖地聽從印度的支配，“印度從未主動思考如何在周邊實行積極主義以鞏固自己在地區內的安全”。隨著全球化的發展和相關國家的政治經濟轉型，印度發現這個思路行不通。在孟加拉灣地區，我們可清晰地看到：印度正在對“鄰國優先”和“東向行動”進行整合，主動地提供各類區域公共產品，積極塑造一個對印度有利且以印度為中心的、排他的“次區域共同體”。以BIMSTEC為例，印度政府始終強調“先鞏固而后再考慮擴容”，反對斯里蘭卡提出的擴容建議，其意圖是保持一人獨大，防止其他競爭者以“觀察員國”身份逐漸滲入從而稀釋其領導權。

（二）推動孟加拉灣基建聯通和區域合作助推印度經濟發展

印度約有3億人生活在瀕臨孟加拉灣的東海岸（包括泰米爾納德邦、安得拉邦、奧里薩邦和西孟加拉邦），另有4500萬人生活在相對封閉且發展落后的東北地區，如何推動這些地區的經濟發展、加強其與亞太經濟體的聯系、擺脫貧困落后狀態，是莫迪積極推動孟加拉灣地區一體化建設的重要內因。

孟加拉灣擁有豐富的能源、礦產和漁業資源，發展藍色經濟的潛力巨大。在孟加拉灣北部，油氣資源的規模和密度都相當大，據埃士信咨詢公司（IHS）的數據，截至2017年年底，共發現油氣田82個，已發現石油可采儲量1000萬噸，天然氣可采儲量1萬億立方米，累計石油產量200萬噸，天然氣1700億立方米。最近幾年，在北孟加拉灣盆地多處接連發現大型油氣礦，上述評估數量估計還會增長。2012—2015年，先后有6個大型油氣礦被發現。該地區豐沛的油氣資源吸引了大量國際能源公司的關注，作為主要能源進口國的印度也希望參與開發以保障其能源安全，特別是天然氣的供應。

孟加拉灣沿岸各國有著龐大的年輕人口，有著龐大的基建需求和市場發展潛力。印、孟、緬、印尼不僅人口眾多，而且年齡結構趨于年輕，潛在的人口紅利和消費市場巨大。近年來，斯、孟、緬、印等國的經濟勢頭發展不錯，2012—2016年間經濟增長率都在3.4%～7.5%之間。美國智庫IHS Global Insight把斯里蘭卡列為最有吸引力的10大亞洲市場之一。據亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）新近發布的《2019亞洲基礎設施融資報告》，孟加拉國要實現“2021愿景”步入中等收入國家行列，其每年基礎設施投資需求達240億美元;走向開放的緬甸也被視為亞洲很有潛力的“下一只小虎”;印尼發展前景也十分看好，預計到2030年將成為世界第五大經濟體。這些國家對提倡“印度制造”的莫迪政府而言是具有吸引力的，如何改善基礎設施的區域聯通、提升區內貿易水平、開發利用人力資本優勢和加強與東南亞市場的聯系，是印度重新重視孟加拉灣的重要原因。

受印巴矛盾的牽制，被印度一度寄予厚望的SAARC發展遲緩甚至停滯，這也迫使印度將區域合作的目光從南盟轉移至BIMSTEC上。在經濟全球化出現“回頭浪”的大背景下，印度也急需在區域經濟合作中經營自己的“小池塘”。2019年6月，印度外長蘇杰生公開表示，在未來五年里，推動BIMSTEC合作是印度外交的優先事務。2020年新冠疫情的蔓延對印度經濟沖擊巨大，印度經濟在4—6月大幅萎縮23.9%。印度迫切希望與BIMSTEC鄰國加強合作，共同打造區域價值鏈，早日恢復經濟活力并減少對中國產業鏈的過度依賴。

（三）應對孟加拉灣傳統安全和非傳統安全挑戰

印度長期以來把孟加拉灣視作印度安全的第一道屏障。潘尼迦（K.M. Panikkar）的觀點一直影響印度安全決策者：控制孟加拉灣和阿拉伯海對印度安全至關重要。擁有安達曼-尼科巴群島可以為東海岸提供保護，確保對孟加拉灣進行充分控制。澳大利亞學者布魯斯特稱這一地區是印度抵御來自或通過東南亞群島形成的潛在威脅的關鍵空間。因此，印度對該地區的力量結構變化及域外國家的任何存在十分敏感和警覺。在冷戰期間印度主要擔心美國（因此它引入蘇聯艦隊予以制衡），現在它把目光集中放在中國身上。印度把中國與緬孟斯的經濟安全合作、中國海軍在孟加拉灣的正常活動以及擬議開鑿的“克拉地峽”視作中國推行“珍珠鏈”、包圍印度的證據。有學者寫道：“盡管沒有官方證實，但中國在東南亞的反拒止/介入完全有可能成為印度在孟加拉灣做出反應的催化劑”。印度戰略評論家莫漢指出：對中國艦船和潛艇在北安達曼海執行任務的預期將給印度的投射能力造成嚴重影響。這勢必會導致印度海軍采取一些侵略性的反機動措施。例如，當中國向孟加拉國提供潛艇后，印度也向緬甸移交一艘“基洛”級潛艇作為應對;2019年12月，印度海軍就在孟加拉灣海域驅離了一艘中國海洋考察船“實驗1號”;擬定于2020年3月舉行的“米蘭”軍演也沒有邀請中國。印度對中國的海上安全防范心理還是很強的，為此，印度一方面大力提升自己的航線控制與監查、遠程投射和海上拒止作戰的能力，一方面試圖拉攏或壓迫斯、孟、緬與其開展聯合作戰演練，建立以印度為主導的“輻軸式”雙邊安全合作體系。

印度也需要借此應對非傳統安全挑戰，如氣候災害、海盜、跨境難民、毒品犯罪等。孟加拉灣氣候形勢多變，重大自然災害頻發，例如2004年的印度洋海嘯造成數十萬人員傷亡（印度傷亡人數排第三）;孟加拉灣還是連接“金三角”到阿富汗的重要毒品“通道”。印度試圖以非傳統安全合作為突破口，拉攏瀕臨海灣的國家，培養合作習慣，為未來打造多邊地區安全機制作準備。

總而言之，孟加拉灣地緣戰略環境的新變化、印度在該區域的利益定位和決策層對該方向威脅認知的變化及由此產生的戰略焦慮，是推動莫迪政府“重新重視”孟加拉灣的重要原因。此外，印太整體戰略環境的變化及域外大國對印度的競相拉攏也使得印度看到了“重塑并主導”孟加拉灣區域秩序的機遇。美國推行印太戰略的一個關鍵因素就是拉攏印度，印度由此成為美國在孟加拉灣實施“離岸平衡戰略”理想的責任承擔者。美國許諾幫助印度提升其在孟加拉灣的軍備力量以及鼓勵其東進西太平洋，這對印度來說是一個巨大的誘惑。美國一方面極力渲染中國的“潛艇威脅”和“建港背后的軍事目的”，意圖利用印度對中國進入印度洋的天然敏感和警惕，主動干擾和反制中國;另一方面大力拉攏印度，提供先進裝備和培養合作習慣，幫助印度增強對抗中國的實力和信心。美國積極幫助印度提升東部海軍基地的反潛能力（如出售P-8I和MQ-9B）和水下預警系統的建設就是一個例子。在美國新安全中心的報告中還提出，如果中印未來在孟加拉灣開打，印度可依賴外國戰略盟友以增強其海洋監視能力。還有美國學者煞有介事地從英國撤出蘇伊士運河以東的歷史教訓來論證，如果沒有一個占主導地位、大多數時候都親善的海洋大國來阻止后起之秀爭奪海域，競爭或沖突就會隨之發生。印度也有學者唱和道，正是因為印度無法單獨阻止實力雄厚且不守規矩的中國進駐這一海域，因此有必要借用美日澳的力量。莫漢曾撰文分析“印度為何必須把澳大利亞拉入孟加拉灣”。印日聯手打造 “亞非增長走廊”，在孟加拉灣沿岸國家開展第三方合作，也有針對“一帶一路”倡議的意圖。概而言之，美國希望借助提升印度的海軍實力以分擔其在孟加拉灣“遏制中國”的戰略負擔，挑動中印之間的海上競爭從而扮演“離岸平衡者”角色;印度則樂于與美國及其他國家的海軍合作，爭取時間發展自己，以實現自己的“小目標”—— 加強對孟加拉灣地區的戰略控制。

三、制約因素

相比較前任辛格而言，莫迪的孟加拉灣政策可謂是“奮發有為”，印度在政治、經濟、軍事、人文等領域多管齊下，這將對雙邊關系及地區秩序產生新的影響。莫迪推行以基建聯通和多邊機制建設為核心的“區域再整合”政策，客觀上有助于改善和提升孟加拉灣的發展基礎設施水平，為促進區域經濟一體化的發展和人文交流創造有利條件;印度大力強化孟加拉灣方向的軍事安全投入和對外援助，一方面有助于聯手應對區域非傳統安全挑戰，但另一方面也可能加劇孟加拉灣“軍事化”趨勢;印度打著“民主”的旗號對孟加拉灣鄰國的內政進行干預，其背后帶有明顯的地緣政治競爭的意圖，以其對華親疏與否實行“雙重標準”，這并不利于改善雙邊互信;印度的多邊機制外交帶有明顯的排他性和針對性，參與其中的小國將面臨“選邊站隊”的壓力，長期發展前景堪憂。印度能否與相關國家一道成功整合孟加拉灣，引導這一“破碎地帶”轉變成一個繁榮穩定的、印度居于中心地位的“地區共同體”，這中間必然充滿許多挑戰和不確定性。印度的政策能否達到預設戰略目標，將受以下幾方面因素的制約。

（一）自身實力和戰略意圖存在差距

印度究竟愿意在該地區付出多少、政治與安全承諾到底有多堅定和持久是主要問題。印度周邊外交的一個最大特點就是缺乏連續性，說得多做得少，缺乏深耕細作的耐心和堅持不懈的投入。以基礎設施的互聯互通為例，孟加拉灣基礎設施建設每年的資金缺口高達2500億美元，單憑印度的實力根本無法滿足這一需求，特別是在其經濟增速明顯減緩的困境下。斯里蘭卡在印度的壓力下推掉中國投資的項目但印度又無力填補;印度在孟加拉灣經濟一體化的核心作用也并不突出（印度與周邊小國的貿易都處于順差地位），無法做到“多予少取”，因此該地區的一體化進程長期處于較低水平，彼此之間的經濟聯系弱于他們與區域外的聯系;在區域安全公共產品提供上，印度的能力已大有改善，但離扮演好“凈安全提供者”角色仍有不少差距。印度海軍在三軍中素有“灰姑娘部隊”之稱，在國防預算中的份額遠低于陸軍和空軍。在印度最新的國防預算中，海軍預算所占的比例僅為13%，比2012年下降5%。印度計劃到2027年軍艦數量達到200艘，而如今只有137艘，當前經濟形勢下該計劃的實現有一定難度。孟加拉灣區域同樣還存在多樣而復雜的非傳統安全挑戰，單靠印度來承擔公共安全產品也是不可持續的。

就戰略意愿來看，莫迪東進孟加拉灣的決心很大，但受制于印度戰略文化中輕視海洋的傳統、以及來自巴基斯坦的陸上牽制而困難重重;印度國內也有不同聲音，擔心戰線擴展造成東西、海陸不能兼顧。我們可以看到，莫迪第二任期以來把大量的精力放在處理邊境爭端及國內政治事務上，無暇東顧。此外，一旦政治強人莫迪的任期結束，印度是否能繼續在孟加拉灣這一方向的投入，存在一定變數。再者，環孟加拉灣地區（特別是南亞部分）是個典型的“斷裂帶”，充斥著錯綜復雜的宗教、民族、區域內國家之間的矛盾等，印度能否去妥善處理，也是個問題。

（二）“印度優先”與“鄰國優先”存在矛盾

印度與周邊國家互信程度較低，且對區域秩序前景存在不同認知。歷史上對周邊國家內政有過多次干預。莫迪政府雖然沒有對鄰國采取冷戰時期慣用的軍事干預手段，但是對孟加拉灣鄰國的內政干預也毫不掩飾。正是出于這一考慮，這些國家在接納印度投資時也保持一定戒心。例如在斯里蘭卡，印度選擇的投資地點都集中在泰米爾人相對聚居的賈夫納地區，斯里蘭卡政府擔心印度的投資可能會影響其經濟獨立和民族問題等。印度石油公司下屬的獨立子公司Lanka IOC是斯里蘭卡國內最大的潤滑油供應商，市場份額占 17%。印度提議由該公司接管亭可馬里的99個儲油罐，但遭到了斯里蘭卡工人的強烈抗議。類似的情況在孟加拉國也存在，特別是因為移民和水資源分配問題上的矛盾，印孟之間的猜疑還是很深的。孟加拉國因不滿印度通過《公民身份法》修正案，其內政部長和外交部長先后取消了訪印計劃;莫迪原計劃2020年3月17日訪問孟加拉國，并參加紀念孟加拉國建國領袖拉赫曼誕辰100周年活動，因為孟加拉國穆斯林的強烈反對而取消。

此外，環孟加拉灣中小國家多有“不結盟或中立”外交傳統，不愿意成為大國競爭的犧牲品，因而普遍采取“對沖策略”或“軟平衡”。例如在BIMSTEC中，小國希望能效仿東盟中小國家，以多邊機制和規范來制衡或者對大國進行“社會化”或“反向規范”，防止大國“公權私用”。而莫迪政府大力推動BIMSTEC建設的一個重要特點就是搞“孟加拉灣印度化”，這對于本來就對印度心存疑懼的國家而言是不可接受的。就具體國家而言，斯里蘭卡試圖在中印之間保持等距離平衡，并通過機制建設和規范塑造，在大國權力博弈中間扮演“地區規范引領者”，從而實現地區的整體穩定。斯里蘭卡總統拉賈帕克薩在2019年底訪問印度前表示，斯里蘭卡實行等距離外交，在大國競爭中保持中立。孟加拉國與緬甸的想法也基本與斯里蘭卡類似。孟加拉灣小國在面臨印度這種“非對稱性”合作伙伴時，更希望其扮演一個“和平、寬容和慷慨”的角色，而不是處處強調“印度優先”。至于中等國家印尼，它也不太可能接受莫迪設想的“印度洋領導者”角色。印度如果走不出對“門羅主義”的迷思和“印度優先”的執念，將很難消除鄰國的疑慮，BIMSTEC的健康發展也將受到影響。

（三）戰略自主和“搭便車”存在矛盾

如前所論，印度對美、日、澳在孟加拉灣擴大勢力存在，持默許甚至支持態度。印度的意圖是通過“搭便車”方式來謀求自身力量的快速增長，并主動與所謂的“志同道合”國家合作來阻止或平衡中國。莫迪上臺以來，印度在戰略自主性的堅持上已有所松動，莫迪本人及其所在的印人黨受不結盟傳統政策束縛較少，認為不應該教條式地理解不結盟，而應根據國家利益遵循“戰略自主”。當前美印軍事安全合作水平不斷提升，美國在印度下的賭注越來越大，印度則顯得愈加小心謹慎，畢竟印美之間多年的宿怨并不是朝夕之間就能化解。伯科維奇（Gegoge Perkovich）指出，在行使海權的時間、地點和方式上，印度可能不會與華盛頓政府的判斷完全保持一致，從而將令美國政府震驚、失望。印度拒絕或排斥中國進入孟加拉灣，并不等同于義無反顧地登上四國同盟戰車去對抗中國。當前，印度以夸大中國威脅來取悅美國，歡迎美國海軍提升在孟加拉灣的存在;美國則默許印度在孟加拉灣實施更為積極、干涉性更強的區域安全政策，這種貌似似良性的合作并不會持續太久。正如梅農（Shiv Shankar Menon）所言：“像印度和中國這樣具有傳統治國之道的新興大國，它們會甘心被別國政策操控嗎？不論這種政策講得如何巧妙。我認為答案是否定的”。一旦印度經濟和軍事實力繼續增強，兩者在印度洋上的結構性矛盾將重新凸顯。

（四）推動區域合作和排斥中國參與存在矛盾

2018年6月，莫迪在香格里拉發表關于“印度印太戰略”的講話，“印度并不把印太地區視為一個戰略，也不認為它是一個由有限成員組成的俱樂部，也不是一個試圖占主導地位的集團。我們絕不認為它是針對任何國家的。”從莫迪的言論中，很多學者注意到其強調“包容”這一令人樂觀的信號，這一點應該與“一帶一路”的精神主旨是相通的。客觀地講，兩國在孟加拉灣基礎設施建設、經貿合作乃至應對非傳統安全問題都有共同利益，這一點印度學者也不否認。再加上兩國在孟加拉灣并不存在海洋權益沖突，完全有可能開展合作。但現實是，莫迪的孟加拉灣外交排他性十分突出，尤其是對中國（甚至是對印尼）的防范和排斥。最近印度將與孟加拉國聯合搞 “海岸雷達監視系統”，有對中國不信任的因素，這種不信任必將影響環孟加拉灣的發展與穩定。伴隨中國實力的增長和“一帶一路”倡議的穩步推進，中國必將成為成為環孟加拉灣地區一支不可忽視的力量，這是一個客觀趨勢，沒有中國參與的環孟加拉灣區域合作是不現實的。

四、結語

莫迪政府從地緣戰略和區域一體化的角度“重新發現”孟加拉灣的重要性，由之前的“被動適應者”轉變為“主動塑造者”，其目的是建立以印度實力增長為基礎、以印度為主導的孟加拉灣地區秩序。莫迪的孟加拉灣外交名為“打造地區共同體”而實為“鞏固勢力范圍”，這一理念及規劃與莫迪在香格里拉倡導的“開放、包容、非對抗”印太戰略有明顯矛盾。印度要想在環孟加拉灣地區贏得尊重和收益，并且維護穩定的周邊海洋安全秩序，就應當秉持互利共贏、合作安全的理念，摒棄霸權的誘惑，與各利益攸關方平等合作，共商共建，扎實推動次區域一體化建設，為次區域治理貢獻“正能量”。

中印作為影響環孟加拉灣地區秩序的關鍵國家，應盡力避免重復18世紀末歐洲列強競逐印度洋和20世紀60年代伴隨英國衰退、美蘇惡斗印度洋“真空地帶”的歷史教訓。中國在孟加拉灣擁有合法利益存在，中國應積極與印度在孟加拉灣開展非傳統安全領域的合作，如打擊海盜和災害救援等，為建立海上安全信任措施打好基礎;同時，中印可進一步探索兩國在印太海權實現協調的新模式，在兼顧國際原則和歷史依據的基礎上，主動考慮對方的安全擔憂，彼此尊重各自在特定臨近海域的權利，以避免域外勢力的挑撥和干擾。當前孟加拉灣有進一步軍事化的趨勢，但總的來說軍事競爭對抗的現實壓力是比較低的（比起東地中海、北極和波羅的海而言），求穩定謀發展是區域各國的共同愿望。在新冠肺炎疫情的沖擊下，孟加拉灣沿岸各國迫切需要攜起手來走出困境，中印兩國應抓住這一“時機窗口”，從歷史大局和長遠戰略目標出發，以首腦外交為引領，加強戰略溝通與協商，以區域共同利益為最大公約數，尊重彼此的利益關切，妥善處理分歧，培育合作領域及機制，共同攜手把孟加拉灣打造成“希望、繁榮和穩定之灣”。

【完稿日期：2020-11-8】

【責任編輯：姜胤安】