開放大學內部控制現狀與改進研究

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引言

自2019年1月1日起，全國各級各類行政事業單位開始試行財政部最新頒布的新《政府會計制度》。新《政府會計制度》的有效的實施，依賴于健全有效的內部控制體系作為強有力的依托。開放大學作為行政事業單位，是內部控制的重要參與者，具有開放性、多樣性、共享性和創新性等特點，其內部控制建設應當以新《行政事業單位內部控制規范》為指引，建立健全符合自身特點和需求的內部控制體系框架。

一、構建開放大學內控體系意義

自20世紀70年代，英國首創開放大學制度以來，開放大學日益成為全球各國高等教育改革一大新的發展方向。根據我國教育部對我國開放大學的教學和發展定位：依托信息化技術，針對全體社會成員進行學歷與非學歷繼續教育，構建覆蓋全國城市和鄉村的立體辦學網絡，以人為本的服務全民學習和終身學習，以滿足社會不同群體的繼續教育和終身學習需求。

當前，全國各地的原廣播電視大學，正在陸續向開放大學模式轉型，承擔廣大社會人群的學歷和非學歷的教育需求。推進和完善開放大學的內部控制建設，是開放大學深化內部管理水平，提高服務能力，核心競爭力的內在發展要求。因此，基于開放大學的辦學特色和發展軌跡，立足于開放大學內在需求，建立健全符合開放大學的內控制度，探索構建有效的內部控制運行機制，及時防范和杜絕廉政風險和財務風險，提升單位管理水平，推進單位財務整體規范化，同時實現開放大學資源整合。

二、開放大學內控體系構建現狀

開放大學內控體系構建對規范開放大學的教學活動管理和經濟活動管理發揮著重要的作用，有利于預防財務風險和廉政風險，強化對內部權力運行的制約和管控。近年來，隨著國家對高等院校內控體系構建的高度重視，開放大學內控體系構建初步取得了顯著的突破和進展，但是在更深遠的發展層面上，仍有待各方面的共同改進和完善。

（一）內控意識尚且薄弱

開放大學的內控意識由開放大學領導層的內控意識，和開放大學行政人員的內控意識共同構成。從領導層角度而言，領導層的自身價值理念，對本單位組織機構設置的理解、管理經驗運用以及其對開放大學內部控制認識等方面，都將對開放大學的內控構建產生不同程度的影響。由于我國開放大學內部體系構建普遍開始起步較晚，內控的概念對于領導層而言相對陌生，導致整體對內部控制的認識理解尚淺。從行政人員角度而言，由于自身的專業限制，致使日常工作運行中對內部控制意識稍顯薄弱。部分開放大學上下整體內控意識仍有待提升，內部控制工作的開展未在整體上受到重視。

（二）內控崗位設置不合理

開放大學的日常經營管理工作主要包括預算編制、政府采購、會計核算、財務管理、資產管理和合同管理等內容在內，每項業務都涉及多個歸口管理部門，權責不一，事權不對，容易造成內控的形同虛設。部分開放大學存在內部相關崗位設置不合理、不合規的情況，沒有切實落實“不相容崗位相分離”的原則，并未從實質上做到事前決策、事中執行和事后監督三階段的顯著分離。同時，對于日常經營管理業務的相關部門、相關崗位和相關工作人員，未能落實審計等內控措施，崗位的設置缺乏優化流程，內控構建僅僅流于表面。

（三）內控制度和流程缺失

部分開放大學經濟活動內部控制與流程雖然已經建立，但卻未結合本校的實際情況進行填報與修訂，照搬照抄其他開放大學的制度與流程，或者直接按照行政事業單位制定的業務標準進行報送。其中，一些開放大學在經濟活動制度上有不成文的但是合規的管理行為，卻未將合規的管理行為做到顯性化、成文化、制度化。

（四）內部監督體系不健全

在機構部門設置層面，部分開放大學未單獨設立內部審計部門，日常的內部審計工作由黨委的紀檢或監察部門工作人員來歸口落實，在方式和流程上，仍缺乏審計工作的專業性。部分開放大學雖然成立了內部審計部門，但內部審計工作的運行和推進仍面臨制約性因素，難以真正實現內部審計的制度化和常態化，難以發揮實質性的內控作用。由于內部控制相關專業人才的缺乏，開放大學內部控制工作的牽頭部門存在爭議，一些機構設置較為完善的開放大學，由內部審計部門或紀檢監察部門負責牽頭，一些機構設置尚待完善的開放大學，由財務部門負責牽頭。因此，各部門對于開放大學單位內部控制工作的主體責任意識仍有待加強。

三、改進開放大學內控體系構建的措施

（一）培養全員內控意識

圖1

提升單位領導層和行政人員的內控意識和主體責任意識，全員參與，完善內控長效機制建設。從領導層面而言，加大內控構建工作的宣傳推廣，開展內控監督與評價工作，把內控構建作為重點工作任務，在制度構建、流程規范、人員配備和物力保障上給予全方位的支持；從行政員工層面而言，提升風險意識和防控意識，了解并指導內部控制建設的重要性和意義所在。同時，強化內部控制考評機制，切實履行對所屬單位內部控制監督職責，將落實情況納入部門考核，激勵并約束學校各個層面推行內部控制建設。

（二）設置專門內控部門和崗位

在開放大學領導層面，成立由開放大學主要校領導擔任組長的內控建設工作領導小組，全面領導內控制度的建立健全和內控工作的落地。開放大學各相關職能部門的負責人擔任內控建設工作領導小組組員，對所在部門的內控構建承擔具體職責。成立內控工作領導小組辦公室，作為領導小組的日常辦事機構，主要負責建立健全開放大學各項內部管理制度，履行風險評估職責，系統全面剖析各項日常經營管理活動，甄別潛在的風險點，選擇最優風險應對策略和解決方案。同時，由開放大學的紀檢監察部門或內部審計部門牽頭，就開放大學內控的構建過程與落地情況開展內部監督檢查和綜合評價，對開放大學內控的各個維度作出評估，定期出具內控工作評估結果報告，供參考和整改。

（三）全面梳理內控制度和流程

開放大學應從內控構建的理論框架分析開始，遵循內控構建的流程要領，全方位梳理日常各類經濟活動的工作流，系統分析各業務關鍵環節風險，制定風險應對策略。參照新《行政事業單位內部控制規范》和《政府會計制度》的相關內容條款，構建日常各項業務的流程圖，自上而下明確各部門和各崗位的責權，形成完整的業務邏輯閉環，以達到內控的最優化，完善開放大學的內部管理制度。以某地級市開放大學的預算分解下達流程圖為例（見圖1）。

（四）健全內部監督機制

健全內部監督機構是內控建設的內在必然要求。這需要開放大學明確內部監督職權，建立起內部監督體系和框架。通過內部監督相應配套的系統監督工作的開展，對日常經營管理活動進行整體的分析和評估，發揮監督檢查職能作用。同時，將風險識別、風險控制、內部監督以及問責機制相結合，促進內部控制規范有效執行。

結語

只有深刻認識到開放大學內部控制規范化建設的重要性，并結合開放大學的辦學性質和辦學特點，認清當前內控存在的問題和不足，從內控意識、內控制組織、內控制度、內控監督這四大方面入手，構建起權責明確的內控體系，才能提高開放大學管理水平和資產利用效率，降低風險，有效提高教學管理水平，保證教學工作有序進行。開放大學內部控制標準化體系的建設離不開全體員工的共同努力，必須加強內部控制的宣傳和培訓，推動內部控制標準化的實施，共同促進開放大學的健康發展。