論公共地役權與國家公園改革的制度性契合
——以美國保護地役權為鏡鑒

宮子媛 葉 婧

（遼寧大學 遼寧沈陽 110136）

問題的提出：我國國家公園改革中面臨的難題

基于土地權屬復雜、人地矛盾突出的當下國情（約一半的國家公園試點區，有至少1/3的土地不屬于國家所有），目前試點中面臨“一刀切”的保護措施低效且生態補償與保護績效脫鉤，大規模的生態移民和集體土地收購成本過高，跨省統一管理缺少操作手段等顯著困難。例如：普達措國家公園體制試點區在特許經營用地上就面臨著土地權屬糾紛多、土地確權壓力大、社區補償不到位等問題。[1]

隨著試點的開展，原住民在自己的土地上僅靠生態補償難以與國家形成利益共同體，國家公園的發展始終存在“人、地”約束。對原住民而言，建設國家公園意味著部分或完全的生計與生活轉變，對此，我國各類自然保護地側重區域范圍內的監管和運行，忽視保護地與社區的共享發展，缺乏利益共享機制，加之權和錢的難點（管理權難以統財政資金匱乏），較為明顯的“過度公園化”，保護地與社區協調發展的矛盾依然突出。

部分試點區雖對集體土地實現了統一管理，但在細化保護需求和管控對策上缺乏針對性的措施：針對現行傳統造血式生態補償機制單一的區域性補償標準和形式，需更多考慮如何使供役地權利人在合理利用土地獲得經濟利益的同時，達到需役地所期待的生態效益。此外，針對以公共地役權幫助確定具體的公共利益保護需求，明確供役地權利人可以繼續享有的權利，建立精細化的補償機制并測度補償標準的研究也不盡完備。

公共地役權的域外考察——美國法上的保護地役權制度

美國《統一保護地役權法案》第1（1）條規定保護地役權是“權力擁有者在法律的規定下，對不動產設置約束條件或者義務的一種非占領性利益”。[2]20世紀初，美國行政機關通過大量購買或征收私人土地以實現對土地的保護與管理，這實際使大部分原住民喪失居所，而征收、購買以及管理所產生的高昂費用也使行政機關負擔了巨大的財政壓力。[3]因此，在20世紀三四十年代，美國初次在國家公園中構建保護地役權制度，既解決了政府財政支出問題，又提高了政府的公信力，獲得了民眾的支持。國會目睹保護地役權制度的可行性，因而，于1981年正式頒立《統一保護地役權法案》，該法從不同層面和角度對環境保護地役權進行了詳細的規定，極大地促進了保護地役權的應用與發展。[4]

在美國保護地役權制度中，地役權持有者大多為各州政府，受益人則為全州公民。[5]供役權人將土地所有權“讓渡”給政府或有關組織，并接受一定期限內，甚至永久不得開發或不得容許他人開發土地的限制，并以此后的稅收減免或一定數額的補償為彌補；而政府或相關組織是受托人，在取得地役權后有義務為土地所有權者牟利，同時也有權對該土地的開發狀況進行監督。[6]保護地役權制度設立的程序包括“對擬設定保護地役權土地的審查”“反復磋商并合理估價后簽訂合同”“簽訂后的監督機制”三方面，筆者通過繪圖形式表現該程序機制（如圖1）。實踐證明，美國實施保護地役權制度對保護自然資源和生態環境成效顯著，但各國法律傳統及環保政策存在差異，我們在借鑒的同時也要結合我國國情進行一番批判改造和消化吸收。

圖1

公共地役權制度與國家公園改革的契合性分析

國家公園改革的制度需求

公益性作為國家公園的根本性制度價值，其實現理想是既能夠保護生態環境, 又可以將生態利益公平分配給全體公民。但《總體方案》中對國家公園公益性與實現方式的深刻認識卻還十分欠缺：國家公園公共利益缺乏立法保障確認，遭矯揉曲解之侵害；公益分配失衡抑制參與模式創新；基于層次定位的公益功能開發滯后。而公益性不彰的主要根源便在于私權利保障不足而導致公共利益的落空。

因此，國家公園的公益實現一方面不僅需要公權力維度下完善的監管制度, 更需要相應的激勵機制使地方放棄反公益的發展方式又可獲得補償；另一方面仰賴私權利維度下個人權利的保障救濟。公共地役權制度借由權利主體與義務主體間的契約，對管護義務進行重新定分，并把行政機關的給付報償義務、土地權利人的生態保護義務巧妙結合，將其“物化”于供役地之上，并最終成為該塊土地的“一種品格”，使其具有物權之效力，助力各方主體權利義務的公示化，以及穩定的資源保護關系的建立。[7]

公共地役權制度的理念及優勢

公共地役權概念厘清

公共地役權（public easement），是指為了公共利益(即公益事業、公產利益或公眾便利等)使私的不動產所有權人或使用權人容忍某種不利益或負擔的權利。近代以來，隨著社會公共利益被逐漸重視，私有權不再被絕對保護，民事立法目標不僅只著眼于絕對保障私主體，而更注重對社會利益的保障，因此，公共地權制度因其維護資源物權、不動產公共利益的特殊社會功能而被重新啟用。[8]

公共地役權主體包括供役地權利人和需役地權利人。供役地權利人，即提供具備生態價值土地的所有權人或使用權人；需役地權利人，即為公共利益使用供役地權利人土地的人或組織，一般指行政機關或公益性組織。公共地役權的客體指的是能夠實現公共利益的土地及其上的附屬物。公共地役權的內容主要表現為限制與補償，即通過限制供役地權利人使用土地以實現公共利益，并給予其一定補償的權利義務關系。[9]

國家公園中的公共地役權

如果美國保護地役權完全是一種私權，而大陸法系的公共地役權被完全納入行政法體系，那么我國擬建立的公共地役權則應是融合兩大法系優點、兼有公共利益和雙方主體一定程度協商自由的復合性權利，如此，既能達到和征用、征收一致的效果（當然還是要與之銜接），又不對現有法律制度體系造成較大的沖擊。

從權利的從屬性角度看，公共地役權本質上仍屬物權范疇，設立地役權后，土地所有權不發生改變，除基于公共地役權讓渡的部分使用權使用受限外，原土地所有權人仍可享有該土地上的剩余權利。[10]公共地役權從屬于土地，不得與土地所有權分離轉讓，具有較強的穩定性。其次，人地關系未發生改變，原住民通過行使所有權來實施土地保護工作，且細化保護對象與補償對象的識別，限制措施與補償標準也較為明確。對執行主體來說，公共地役權通常只能為政府或環保公益組織所行使，具有較強的公益性。此外，從成本上來看，公共地役權制度的總體成本較低，但后期監管機制的監管成本較高。[11]

公共地役權制度的制度優勢

綜合美國經驗和實例，公共地役權可以在兩種情況下發揮其特有優勢：一是在不改變土地所有權性質的前提下，為維持必須依賴人地共生的保護對象提供最優的保護管理決策。二是在資金約束下和土地所有權人無出讓意愿的被動情況下提供雙方妥協的方案，以限制部分權利的方式實現保護與發展的平衡；前者是指征地成本過高，用公共地役權可以節約保護成本，后者是指土地所有權人不愿出售全部產權，用公共地役權的方式可以限制其部分權利。

公共地役權制度實現了在實際意義上國有土地的控制地位，體現了更高的智慧。首先，在經濟方面，公共地役權制度可以降低財政成本，提高土地利用率。不同于贖買或租賃等高成本手段，其秉承物權物盡其用的基本原則，一方面行政機關可根據需要靈活調整土地使用權的限制條件，盤活農民利用土地的積極性，而另一方面農民也可從事未加禁止的活動，以獲取土地的剩余價值。其次，公共地役權作為一種合意向下的土地流轉模式，強制性較弱，可良好避免雙方當事人之間的激烈沖突，更有利于維護社會穩定。

公共地役權制度的體系性引入，推動相關自然保護地的科學管控，利于改善現狀，服務地方建設，有效地推進國家公園統一管理目標的實現。基于共享性、發展性視角，雖然各自然保護地面臨的自然和人文社會境況各不相同，但針對較普遍存在的集體土地面積比例高、管理難度大的問題，也需要有意識地把原住民和當地社區納入國家公園建設的系統性規劃，考慮當地人、社會公益組織的參與，國家公園亦應以行動主體的身份參與地方社會發展。