規(guī)制俘獲理論下的社會(huì)工作評(píng)估

程 群

（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，南昌 330000）

一、規(guī)制俘獲理論

當(dāng)我們說(shuō)社會(huì)工作評(píng)估者被“俘獲”，實(shí)則是借用了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的規(guī)制俘獲理論的概念。規(guī)制俘獲理論是20世紀(jì)70年代興起的一種管制理論，最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒提出，他用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析了政府的管理行為，指的是主管機(jī)關(guān)在其主管范圍，制定出的某種公共政策或法案，在損害公眾利益的狀況下，使特定領(lǐng)域商業(yè)或政治上的利益團(tuán)體受益的行為。當(dāng)規(guī)制俘虜發(fā)生時(shí)，企業(yè)或是政治團(tuán)體的利益比公眾利益更被優(yōu)先考量，使得社會(huì)全體受到損失。常常受到規(guī)制俘虜?shù)恼畣挝槐环Q為“受俘機(jī)關(guān)”。規(guī)制俘獲理論屬于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，在它看來(lái)，規(guī)制者與被規(guī)制者都是經(jīng)濟(jì)人，他們通過策略行為來(lái)謀求自身福利最大化。規(guī)則由外生變量變成經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)生變量——在利益的驅(qū)動(dòng)下，一方尋求規(guī)制而另一方提供規(guī)制，二者構(gòu)成規(guī)制俘獲。

二、規(guī)制俘獲理論與社會(huì)工作評(píng)估

當(dāng)規(guī)制俘獲理論用于社會(huì)工作評(píng)估時(shí)，它指的就是社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)成為“受俘者”，此種條件下，社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)提供規(guī)制，把社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的利益優(yōu)先考量，而社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象及公眾的利益則次之。雖然社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)不屬于政府部門，但將規(guī)制俘獲理論用于社會(huì)工作評(píng)估的過程分析，仍有一定的合理性。

社會(huì)工作評(píng)估起源于社會(huì)工作的問責(zé)性要求，是針對(duì)社會(huì)工作或社會(huì)服務(wù)而進(jìn)行的評(píng)估。這一過程涉及多個(gè)主體：評(píng)估的委托者或贊助者，社會(huì)工作者及其機(jī)構(gòu)，社會(huì)工作項(xiàng)目對(duì)象。在中國(guó)國(guó)情下，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)成為政府提供社會(huì)服務(wù)的重要途徑，也成為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)資金來(lái)源的重要渠道，所以政府既可能是評(píng)估的委托者或贊助者，也是社會(huì)工作者及其機(jī)構(gòu)的委托機(jī)構(gòu)或這說(shuō)上層機(jī)構(gòu)。這里我們解釋的社會(huì)工作者被俘獲，主要指的是社會(huì)工作評(píng)估者或社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)被社會(huì)工作者及其機(jī)構(gòu)俘獲的現(xiàn)象，但不可否認(rèn)的是，政府在這一過程中卻扮演者重要的角色。

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)工作評(píng)估的俘獲現(xiàn)象，主要是由于社會(huì)工作評(píng)估過程中，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為了獲得合格的評(píng)估結(jié)果，得到政府部門的長(zhǎng)期支持，從而通過各種方法俘獲社會(huì)工作評(píng)估方，從而使社會(huì)工作評(píng)估者不再以公眾利益為優(yōu)先考慮，而是將社會(huì)各種機(jī)構(gòu)的訴求為第一位，從而產(chǎn)生的評(píng)估結(jié)果不準(zhǔn)確的現(xiàn)象。

三、社會(huì)工作評(píng)估者被俘獲的機(jī)制形成

（一）規(guī)制俘獲的必要性

1.社會(huì)工作資源稀缺性與資源爭(zhēng)奪

資源稀缺性是經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心命題，用于社會(huì)工作領(lǐng)域也是如此。由于近些年先后出臺(tái)許多相關(guān)文件，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和持證社工數(shù)量都大大提升，與之相對(duì)的是，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的數(shù)量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，加之我國(guó)尚未形成社會(huì)工作市場(chǎng)化機(jī)制，除了廣東和上海的模式已經(jīng)比較成熟，我國(guó)許多地區(qū)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)面臨著資金嚴(yán)重短缺，招聘不到專業(yè)社工和無(wú)項(xiàng)目可做的情況，可以說(shuō)有很大一部分社工機(jī)構(gòu)甚至需要?jiǎng)?chuàng)立者自掏腰包才能付出薪水，從事這一行業(yè)也是在“用愛發(fā)電”。

所以政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是核心資源，甚至決定著社會(huì)機(jī)構(gòu)能否繼續(xù)運(yùn)營(yíng)下去。而社會(huì)工作評(píng)估的一大功能就是使社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獲得政府、企業(yè)等資助主體的持續(xù)支持。從這個(gè)意義上說(shuō)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)就會(huì)努力俘獲社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)，以期獲得更好的評(píng)價(jià)，從而使其具備獲取資源的優(yōu)勢(shì)。

2.不平等的權(quán)力資源關(guān)系

這一點(diǎn)可以從資源稀缺性推導(dǎo)而來(lái)。從理論上說(shuō)，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)，政府與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)形成的應(yīng)當(dāng)是合作關(guān)系：政府依賴社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的項(xiàng)目提高社會(huì)服務(wù)水平及效率，提升合法性，創(chuàng)新社會(huì)治理，官員也相應(yīng)的獲得升遷的機(jī)會(huì)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)依賴政府的資金和項(xiàng)目得以維持自身的運(yùn)轉(zhuǎn)和獲得更好的發(fā)展。但實(shí)際情況是，大部分社會(huì)工作組織并沒有能力為自身建立起獨(dú)立的資金來(lái)源渠道，其對(duì)政府仍然表現(xiàn)出極強(qiáng)的資源依賴關(guān)系，不僅在資金、場(chǎng)地、服務(wù)設(shè)施等資源方面嚴(yán)重依賴政府，而且在制度、規(guī)范等方面也缺少自己的主動(dòng)權(quán)，而相反社會(huì)工作組織及項(xiàng)目對(duì)政府的制約性不足，缺乏令政府依賴的資源。這種不平等的關(guān)系直接導(dǎo)致社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在很多方面要聽從政府的意見，而政府在一些方面的要求卻可能與社會(huì)工作服務(wù)的原則相違背，從而在社會(huì)工作評(píng)估時(shí)出現(xiàn)問題。

（二）規(guī)制俘獲的可能性

1.社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)的利益訴求

政府俘獲理論有兩個(gè)基本假定：一是公權(quán)力主體具有自己的利益訴求；二是經(jīng)濟(jì)主體對(duì)公權(quán)力主體具有特殊的影響力。這里講的就是，社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)的利益訴求是其被俘獲的基礎(chǔ)。那么社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)的利益訴求是什么？首先，作為社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)，它同樣需要資金的支持。所以它同樣對(duì)政府具有依賴性，而因?yàn)楝F(xiàn)在大多數(shù)評(píng)估是一種“以評(píng)促進(jìn)”為目的的發(fā)展性評(píng)估，評(píng)估的結(jié)果不僅影響著社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，同時(shí)影響著當(dāng)?shù)卣鐣?huì)治理創(chuàng)新的結(jié)果及官員的升遷。出于此考慮，社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)不容易給出消極的評(píng)估結(jié)果。

2.社會(huì)網(wǎng)絡(luò)解釋

由于社會(huì)工作評(píng)估不是純粹經(jīng)濟(jì)學(xué)話題，因此，它有社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的解釋，那就是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的影響。目前，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)及社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)都處于起步階段，其人員組成具有很強(qiáng)的同質(zhì)性。也就是說(shuō)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的人員和社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)的人員大多相識(shí)，甚至具有較為密切的關(guān)系，社會(huì)交往活動(dòng)也往往比較頻繁。而社會(huì)網(wǎng)絡(luò)正是一種俘獲的社會(huì)學(xué)方式。

3.信息不對(duì)稱

這種俘獲現(xiàn)象之所以可以產(chǎn)生，還有一個(gè)重要原因就是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)之間信息不對(duì)稱。社會(huì)工作評(píng)估只是采用科學(xué)的方法對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、策劃、實(shí)施及其效果等方面進(jìn)行測(cè)度和評(píng)價(jià)，即便社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行評(píng)估計(jì)劃，也很難完全了解社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開展服務(wù)的過程和結(jié)果。特別是只通過一些文本性的內(nèi)容則更難看出社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的全貌，所以社會(huì)工作機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了俘獲的機(jī)會(huì)。

總的來(lái)說(shuō)，雖然這種俘獲行為被認(rèn)為是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的行為，但其中卻涉及更復(fù)雜的利益關(guān)系，政府作為一個(gè)主體在這一過程中發(fā)揮著重要作用。社會(huì)工作俘獲現(xiàn)象不利于社會(huì)工作的健康發(fā)展，但如何在這一特定背景下打破“俘獲”困境，還需要更多的探索和努力。

四、規(guī)制俘獲理論對(duì)社會(huì)工作評(píng)估的借鑒意義

我國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展正處于起步階段，呈現(xiàn)出不同的發(fā)展模式。深圳地區(qū)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展時(shí)間較早，政府的資金投入較多，特別是區(qū)財(cái)政成為承擔(dān)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的主體，加上深圳作為改革開放的第一批城市，又借鑒了香港經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過多年的發(fā)展，深圳特色的社會(huì)各種模式得以建立，即政府購(gòu)買，民間運(yùn)作，加強(qiáng)督導(dǎo)。

而上海的社會(huì)工作發(fā)展則與深圳有所不同，上海作為中國(guó)內(nèi)地最早開展社會(huì)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的地區(qū)，是按照上海市政府“政府主導(dǎo)推動(dòng)，社團(tuán)自主運(yùn)作，社會(huì)多方參與”的社工發(fā)展思路，針對(duì)社會(huì)需求，有選擇地對(duì)一些專業(yè)范圍的的社工機(jī)構(gòu)簽訂購(gòu)買合同，扶持社會(huì)各種機(jī)構(gòu)的發(fā)展。而后政府逐漸撤離，使其自主運(yùn)作。

兩種模式主要代表了中國(guó)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式，他們各具特點(diǎn)但都與政府部門有著密切的關(guān)系，不可能從制度上完全逃避社會(huì)工作評(píng)估的規(guī)制俘獲。結(jié)合中國(guó)本土化的社會(huì)工作發(fā)展模式以及規(guī)制俘獲理論，筆者提出如下建議：

1.規(guī)范社會(huì)工作評(píng)估主體構(gòu)成。社會(huì)工作評(píng)估涉及的主體很多，主要包括服務(wù)購(gòu)買者，服務(wù)對(duì)象和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。考慮的三方的利益訴求不同，如果僅由一方作為評(píng)估的主體，很容易產(chǎn)生“俘獲”現(xiàn)象。所以為了保證評(píng)估的準(zhǔn)確性和客觀性，最好選擇三方人員共同評(píng)估，其中任何一方的成員不得超過50%。這種做法可以增大規(guī)制俘獲的難度，從而對(duì)社會(huì)工作評(píng)估的健康發(fā)展提供幫助。

2.優(yōu)化評(píng)估方法，規(guī)范評(píng)估指標(biāo)，建立成熟的評(píng)估體系。在評(píng)估方法方面，根據(jù)一般性績(jī)效評(píng)估的程序，購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估應(yīng)按照評(píng)估計(jì)劃制定、評(píng)估指標(biāo)確定、評(píng)估信息收集、評(píng)估報(bào)告出具的程序組織實(shí)施。評(píng)估工作既要關(guān)注效率又要關(guān)注效能，尤其是要了解不同利益主體的訴求。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在開展服務(wù)的過程中就要檢測(cè)社會(huì)服務(wù)的的進(jìn)展和效果，定期提交報(bào)告。完善的評(píng)估體系增加了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)俘獲的難度，社會(huì)工作評(píng)估得以反映真實(shí)的服務(wù)效果。

3.社會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全的財(cái)政管理。通過籌資管理，保證資金來(lái)源多元化。善用網(wǎng)絡(luò)資源，通過組織特別活動(dòng)，一方面可以擴(kuò)大籌資渠道，另一方面有利于擴(kuò)大社會(huì)工作的影響力。最后通過投資管理，實(shí)現(xiàn)資金的保值升值。通過財(cái)政管理，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)降低了對(duì)政府的資源高度依賴，增加了行動(dòng)能力，從而減少規(guī)制俘獲的必要性。

4.加大對(duì)社會(huì)工作的財(cái)政支持力度。社會(huì)各種評(píng)估的俘獲現(xiàn)象的其中一個(gè)原因正是由于資源稀缺性和資源爭(zhēng)奪。為了減少社會(huì)工作評(píng)估方被社會(huì)工作機(jī)構(gòu)俘獲的現(xiàn)象，就需要加大對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持力度，使其得以吸引到專業(yè)人員，正常運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，提供符合要求的社會(huì)工作服務(wù)。

5.在政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)中，實(shí)行公開的招標(biāo)。這種做法可以減少社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和政府部門之間的信息不對(duì)稱，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以憑借機(jī)構(gòu)的能力獲得社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，而不是完全依靠政府部門的決定權(quán)。在這種情況下，社會(huì)各種機(jī)構(gòu)不必花費(fèi)成本去俘獲社會(huì)工作評(píng)估方，擁有了一定的行動(dòng)能力。

前兩種建議旨在提高規(guī)制俘獲的難度，而后面三種做法則使得社會(huì)工作機(jī)構(gòu)具備了一定的行動(dòng)能力，擺脫了對(duì)政府的高度依賴關(guān)系，也減少了規(guī)制俘獲的必要性和從其中獲得的利益。