整體性治理視角下農村敬老院轉型發展研究——以江蘇省啟東市為例

戴玲艷

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

農村敬老院作為農村老年群體集中供養的重要載體，其治理質量在中國養老事業發展過程中發揮著重要作用。新時代背景下，農村養老工作的主要矛盾也轉變為老年群體日益增長的養老服務需求同當前農村養老服務供給不平衡、不充分之間的矛盾。黨和國家高度重視農村養老問題，對農村敬老院的改革發展提出新要求，出臺多項政策文件，以推動農村養老事業的協調發展［1］。2019 年5 月，民政部等多部委共同頒布《關于做好2019 年養老院服務質量建設專項行動工作的通知》，指出要制定農村敬老院改造提升工程實施方案，加大設施設備的資金投入力度，提升農村敬老院的兜底保障能力；同年8 月制定《關于實施特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升工程的意見》；9 月發布《關于進一步加強特困人員供養服務設施（敬老院）管理有關工作的通知》，明確規定敬老院改造提升標準、資金保障渠道以及考核評估等具體內容，為農村敬老院的轉型發展提供了政策指引。但目前有些農村敬老院管理主體權責不明、運營管理滯后、資金渠道來源狹窄、護理人員短缺、服務質量不高，呈碎片化發展趨勢。本研究從整體性治理視角出發，以江蘇省啟東市為例，分析中國農村敬老院轉型發展過程中面臨的碎片化問題，并探索轉型發展的對策建議。

1 整體性治理與農村敬老院的契合性

1.1 整體性治理闡述

整體性治理是在新公共管理衰微、信息技術發展的基礎上建立的全新的治理理論。安德魯·鄧西爾于1990 年首次提出這一概念，隨后佩里·希克斯對其進行系統論證，并上升為理論體系。整體性治理強調整體性運作，主張管理從分散到集中、部分到整體、碎片到整合［2］，以功能整合為支撐、問題解決為導向、公眾需求為核心［3］，有效地協調和整合治理主體、治理層級、治理功能以及公私部門之間的關系，利用信息技術解決政府變革過程中的碎片化問題，實現治理目標與治理手段的一致性，為公眾提供無縫隙、整體性的服務［4］。整體性治理注重政府、市場和社會三者之間對社會公共事務的相互認同、信任與合作，以實現公共利益最大化為目標。

1.2 整體性治理與農村敬老院的契合性分析

協調、整合與信任是整體性治理的核心要點，其關鍵理論內核在于克服部門主義、各自為政現象，解決治理過程中的碎片化問題，注重職能權責的整合，強調多元主體的參與，滿足公眾多樣化的需求［5］。農村敬老院是緩解農村養老壓力的重要途徑，需要不斷順應養老發展新形勢，改革創新，滿足多樣化的養老服務需求。

從治理結構層面來看，結構整合是整體性治理的重要方面，要求政府實現縱向層級和橫向部門之間的高度整合，使之相互聯系、相互協作，構建結構合理、制度優化、服務高效的組織結構。當前農村敬老院管理體制機制不暢、管理方式松散，鄉鎮政府作為直接管理部門未能完全履行主體職能，而民政部門對具體工作難以監管，必須堅持整體性治理的結構要求，完善農村敬老院管理體制，明確管理主體權責，有效解決碎片化問題。

從治理理念層面來看，整體性治理的中心理念是以公眾需求為導向，提供更好的公共物品和服務，解決民生問題。而農村敬老院是保障農村老年群體基本生活的基層養老服務機構，能夠滿足廣大農村老年群體多樣化、多層次的養老服務需求［6］。二者的治理理念一致，農村敬老院的建設必須堅持整體性治理理念，切實解決農村養老問題，提高老年群體的生活質量，應對農村人口老齡化挑戰。

從治理主體層面來看，整體性治理除了強調治理層級與治理功能的整合外，還主張公私部門的整合與協調，在發揮政府主導作用的同時，建立多元合作伙伴關系。農村敬老院的轉型發展應按照整體性治理主體多元化的要求，鼓勵社會力量參與養老服務供給和管理運營，以提升服務質量和效率，推動農村敬老院向區域性養老服務中心轉型。

因此，從整體性治理視角出發，分析農村敬老院的建設現狀并探索其轉型發展路徑具有重要的理論和現實意義。

2 整體性治理視角下農村敬老院轉型發展實踐分析

本研究選取江蘇省啟東市農村敬老院為實證案例。啟東市是江蘇省最早步入人口老齡化社會的地區，按照第六次全國人口普查統計數據顯示，啟東市60 歲以上的老年人口24.56 萬人，占總人口的21.9%。根據聯合國確定的標準，65 歲以上的老年人口達到14% 或60 歲以上的老年人口達到20%稱為深度老齡化社會。按照這一標準，啟東市于2010 年就已進入深度老齡化社會。截至2018 年年底，啟東市60 歲以上的老年人口34.50 萬人，占總人口的31.07%，人口期望壽命高達82.74 歲，人口老齡化形勢日益嚴峻。隨著城鎮化的高速推進，大量農村青壯年流入城市，農村人口老齡化問題更加突出。積極應對農村人口老齡化、解決農村老年群體的養老困境、重視農村敬老院的治理和發展成為當前關注的焦點。

2.1 創新管理體制，落實管理主體權責

啟東市原有的農村敬老院為“一鄉一院”，鄉鎮政府無暇管理，民政部門難于管理，管理主體責任難落實。為解決這些問題，2007 年啟東市政府創新敬老院管理體制，實行市級統籌，對全市24 所農村敬老院進行撤銷整合，集中配置有效養老服務資源，統一規劃建設8 所中心敬老院，推進農村敬老院向區域性養老服務中心轉型。同時，啟東市民政局專門成立敬老院綜合管理中心，將各中心敬老院的人事、財務等管理權限，從鄉鎮政府集中到市民政局，由市民政局統一負責中心敬老院的日常制度管理、人員管理、財務管理、院務管理、醫療護理服務等。以財務管理為例，敬老院綜合管理中心在市財政局開設專戶，設專職會計，對8 所中心敬老院實行分戶獨立記賬、集中統籌核算。中心敬老院接收老年群體所獲得的經營性收入直接轉入敬老院綜合管理中心的財政賬戶。中心敬老院有5 萬元/月的備用金，若需額外經費，必須向敬老院綜合管理中心申請，再通過公共賬戶轉賬。而各中心敬老院所需的年度經費預算，包括供養經費、設施設備購置和維護經費以及管理經費，必須先整理提交給敬老院綜合管理中心，由敬老院綜合管理中心統一編報、市財政局統籌落實、市民政局統一管控。

2.2 建立標準化制度管理體系，提高養老服務水平

啟東市2012 年出臺《啟東市中心敬老院管理辦法》，2013 年制定《啟東市中心敬老院目標責任制度日常考核細則》，2018 年初制定《啟東市養老服務標準匯編手冊》，2019 年5 月重新修訂發布《啟東市中心敬老院管理實施細則》，形成統一規章、統一管理、統一服務標準，有效地保障了農村敬老院的服務質量。

在日常制度管理方面，由敬老院綜合管理中心統一核定標準，各中心敬老院按照管理標準和規范，再制定完善院內的各項規章制度、崗位責任制和考核辦法。日常制度管理的標準化、流程化、規范化，便于強化對中心敬老院的統一管理，提升中心敬老院的整體服務質量。

在人員管理方面，從人員結構、人員招聘、人員待遇、人員培訓到人員考核都有統一規范的標準。8所中心敬老院的工作人員統一招聘，并實行試用期制度，試用期滿后由敬老院綜合管理中心組織考核，通過考核錄用的工作人員統一進行專門的入職培訓。針對護理人員，市民政局每年會統一組織開展相應的初級、中級、高級培訓，中心敬老院也會定期開展護理及安全知識培訓，不斷提高護理人員的專業護理能力和標準化服務水平。此外，設立統一的人員考核指標，市民政局負責各中心敬老院院長的年度考核和日常管理情況檢查，各中心敬老院院長負責院內工作人員每月的績效考核，從而確保整體服務質量和水平。

在收費方面，8 所中心敬老院實行統一的收費標準，即自理老人1 320 元/月，半失能老人根據服務內容1 500～1 700 元/月，失能、失智老人2 000～2 500 元/月。

2.3 構建信息管理系統，加強集中管理

2016 年，為加強對8 所中心敬老院倉庫的實時監督管理，市民政局公開招標采購倉儲管理軟件，建設倉庫管理系統，并制定具體的采購、驗收和出入庫制度，推行統一菜譜、統一配送、統一核算機制。各中心敬老院將每周食譜上墻公示，同時制定膳食服務監督制度。2019 年，為完善整個信息管理系統、加強對各中心敬老院的高效集中監管和治理，市民政局在原倉庫管理系統的基礎上，新增人員信息管理模塊，其中包括護理人員的基本情況如性別、年齡、學歷以及老年群體的基本情況如年齡、自理能力、服務內容、服務收費標準、供養金水平等。

3 農村敬老院轉型發展面臨的碎片化問題

3.1 管理主體權責碎片化

現階段，中國農村敬老院轉型發展面臨的關鍵問題之一是管理主體權責碎片化，出現管理條塊分割與運營線條分割等問題。

3.1.1 管理條塊分割 絕大部分農村敬老院的財政、人事權限由鄉鎮政府管理，鄉鎮政府負責農村敬老院的人事任命、員工工資發放、基礎設施建設維護等工作，而民政部門主要負責撥付資金以及供養經費。由于人事權與財政權的缺失，民政部門對農村敬老院的經費使用、養老服務質量、護理人員專業化程度等情況難以監管。鄉鎮政府因忙于地方經濟發展、社會治理等各項事務，對農村敬老院缺乏專業高效的管理，農村敬老院發展面臨困境［7］。

3.1.2 運營條線分割 農村敬老院在運營過程中同時涉及消防、市場監督管理、衛生健康、民政等多個部門的管理，且各部門之間監管程序繁雜、條線分割執法、多頭領導治理，導致管理資源浪費，治理成本提高，并且在部門職能交叉的地方容易引發沖突。此外，由于各部門之間尚未形成統一的管理制度和標準，在對農村敬老院的執法過程中，內部管理不協調，配合不默契，發展目標不一致，使農村敬老院的轉型發展受到多重因素制約。

3.2 養老服務供給碎片化

整體性治理以解決人民群眾的生活問題為核心，旨在提供滿足社會公眾需求的無縫隙而非碎片化的公共服務，但當前農村敬老院提供的養老服務內容單一，專業化水平低。

3.2.1 養老服務內容單一 農村敬老院最初是為保障鰥寡孤獨者的基本生活而建立的，絕大部分農村敬老院就只注重養的功能，缺乏必要的精神慰藉服務［8］。同時，由于醫療衛生資源的缺乏，農村敬老院也無法提供醫療護理、緊急救援等專業醫療服務，但對高齡老人尤其是失能、失智老人而言，更需要專業的醫療照護［9］。

3.2.2 專業化水平低 農村敬老院的護理人員多為農村剩余勞動力，只能為老人提供基礎性的生活照料。即使大部分護理人員都參加過職業培訓，并獲得相應證書，但培訓內容僅限于生活照料、護理安全等技能操作層面，對老人精神慰藉、心理疏導、保健康復和醫療照料等專業護理技能仍然缺乏系統培訓。

3.3 資金來源渠道碎片化

穩定的資金供給對農村敬老院持續有效的運行至關重要。雖然2009 年中國已規定把敬老院列入民生工程，大力支持農村敬老院的發展，但絕大部分農村敬老院資金來源渠道碎片化，運行管理經費欠缺，自身“造血”功能不足。

3.3.1 運行管理經費欠缺 農村敬老院作為非營利、福利性的社會機構，日常運行管理經費主要靠地方政府、民政局和街道的撥款。但政府財力有限，社會力量參與不足，農村敬老院后續運行管理經費欠缺，難以為老年群體提供多樣化、高質量的養老服務。

3.3.2 自身“造血”功能不足 農村敬老院的生產經營用地是由政府直接劃撥的，用地面積有限。農村敬老院院辦經濟的“造血”功能不足，發展難以達到一定規模。因此，以副補院、以院補院的“造血”功能不能發揮應有作用，無法有效彌補農村敬老院供養經費不足的缺陷。

4 整體性治理視角下農村敬老院轉型發展路徑

4.1 構建協調機制，明確管理主體權責

建立科學有效的協調機制是整體性治理的重要環節。協調強調行為與目標的一致性，指機構或部門之間加強合作與交流，減少無序競爭。為克服鄉鎮政府和民政部門在管理上權責不清、互相推諉的現象，應打破“一鄉一院”的舊格局，改革農村敬老院管理體制，實行管理層級扁平化，由民政部門直管、統一部署。一方面，按照“科學規劃、合理布局、因地制宜”的原則，將全市所有敬老院整合撤并成立中心敬老院，同時加強民政與人社、醫保、衛生、安監、文化等多部門之間的協作，著力體制機制改革，使農村敬老院集養、醫、學、樂等綜合服務于一體。另一方面，明確農村敬老院的法人地位，將農村敬老院的人事權、財政權從鄉鎮政府統歸市民政局，同時市民政局下設敬老院綜合管理中心，統一負責管理護理人員的招聘、供養對象的吃穿住行醫、設施建設改造和管理經費預算，推動農村敬老院逐步轉型成為區域性養老服務中心。此外，建立健全農村敬老院各項管理制度和規范標準，推進專業化、標準化、規范化建設，全面提升農村敬老院的管理服務水平，在補齊農村養老服務短板中發揮重要支撐作用。

4.2 健全整合機制，提高養老服務質量

整合是整體性治理中的核心概念。新時代，農村敬老院要實現從提供基礎服務的養老機構向社會化、專業化、規模化的區域性養老服務中心轉型，必須有效整合、配置養老服務資源，提升養老服務質量。一方面，農村敬老院的發展大都有小而全的特點，為避免出現低水平重復建設、床位空置率高以及同質化現象，各地政府應加大資源整合力度，對農村敬老院的建設、規劃進行相應調整。如老人數量少的幾個臨近鄉鎮，可以按照建設規模、實際入住率、區位優勢，合建一所敬老院，集中供養老人，共享農村醫療衛生、服務等資源。另一方面，強化人才隊伍建設，提高專業護理水平。各地政府要制定統一的養老服務人才引進政策，提高護理人員的整體工資待遇標準，完善人才保障機制，吸引老年醫學、護理學、老年社工、營養學等方面的人才加入，推動農村敬老院高質量發展。此外，農村敬老院可以和相關專業護理院校建立長期合作關系，充分利用專業教育資源，定期安排院內護理人員參與培訓，進一步提高護理人員的專業技能。

4.3 建立信任機制，鼓勵多元主體參與

信任是實現合作治理的前提，治理主體之間信任機制的建立是相互協作、實現農村敬老院轉型發展的價值保障。整體性治理強調實現公私部門之間的合作，因此，推動農村養老事業的發展必須建立政府、社會、農村敬老院彼此之間的信任、理解與認同。

農村敬老院的發展需要大量的資金支持，但完全依賴財政支持是不現實的，應充分發揮社會主體的作用，拓寬投融資渠道，逐步形成投資主體多元化的格局。一方面，在擴大農村敬老院集中供養規模和改善住房、洗浴、健身、醫療等基礎設施方面，各地政府要加大對農村敬老院基礎設施建設的資金扶持力度。另一方面，鼓勵社會資本參與運營管理，提高農村敬老院的管理服務水平。政府通過購買服務、公建民營等方式培育社會力量，鼓勵社會資本運用自身優勢探索農村敬老院的新發展模式［10］。加強“愛老、孝老、敬老”文化的宣傳力度，樹立慈善典型，激發人們的社會責任感。各地政府要落實各項稅收優惠減免政策，引導企業為農村敬老院運轉募集資金，提供物質支持。此外，農村敬老院也可以因地制宜，積極發展院辦經濟，多渠道增加創收來源。民政部門要為農村敬老院提供技術和資金支持，創造有利發展條件，同時農村敬老院也要鼓勵有能力的健康老人參與院辦經濟，按勞發放工資，提高老人再生產的積極性。