精準扶貧政策執行偏差研究
——以政策執行過程為框架

繆小明，羅 麗

(西北工業大學 管理學院，陜西 西安 710129)

一 引言

(一)問題提出

貧困是一個世界性頑疾，幾乎是所有國家在不同時期都面對的問題。“精準扶貧”是新時代中國特色扶貧思想與減貧實踐的結合體，它與開發扶貧和參與扶貧同樣具有鮮明的中國化特征。為實現2020年如期脫貧的目標，目前，各地精準扶貧戰役正處于攻堅階段。2014年以來，精準扶貧階段性地取得了諸如“兩不愁、三保障”扶貧目標的不斷夯實、“手拉手”責任幫扶模式創新、產業益貧與鄉村治理并舉等顯著成效。但是毋庸諱言，在個別地區、局部領域依然程度不同地存在脫貧形式化、脫貧質量不高、脫貧戶返貧等現象。對此，為完成節點性脫貧戰略任務，我們必須加以認真關注。進言之，造成這一扶貧困境的影響因素既繁蕪也多維，其中作為精準扶貧戰略支點的政策及其執行是不可或缺的變量之一。

我們發現，精準扶貧實踐中的政策制定、實施、評估和監督等諸多流程都或多或少地存在再完善空間。比如，集“決策制定”“執行”“監督”等多重角色于一身的政府在識別、幫扶、管理到考核等環節的“缺位”“越位”“錯位”；主導扶貧與參與扶貧的模式調適問題；政策目標、組織化程度以及信息回饋與政策經驗間的偏離問題；組織結構、減貧執行力與減貧政策生存空間依存度提升問題等。減貧實踐中問題的解決需要學界和實務工作者共同探討，著眼于構建精準扶貧政策優化、扶貧執行機構配置、減貧目標群體遵從、脫貧外部環境支撐政策等共生互構的自下而上或自上而下的政策協同系統。因此，以政策執行為切入點，按照政策執行過程的框架來討論當下精準扶貧政策及其執行偏差是適恰和可行的。

(二)文獻回顧

扼要地看，國外的“減貧”和“反貧困”討論大致形成了從家庭收入的貧困[1]到缺乏創造收入和有效參與社會活動的能力貧困[2]，再到長期游離于群體生活而陷入福利依賴的“心理貧困”[3]等研究路徑。在扶貧方式上，較典型觀點有以“參與”和“賦權”為核心的參與式扶貧[4]，增加貧困人口獲得經濟、社會和政治機會的人力資本扶貧[5]和實施更快、更有效的規模性減貧的社會改革扶貧[6]等。這些研究大多從反貧困理論出發，由權力、土地、教育等領域的聯系與改革等入手，分析了政策在執行過程中如何實現收入平等并增加貧困人群消費，其研究目標聚焦了反貧困理論及其政策制定。

精準扶貧研究熱點頻度圖譜顯示，近年來國內研究主要聚集在“精準扶貧”“文化扶貧”“多維貧困”“精準脫貧”“基層治理”“民族地區”“精準識別”等問題。就政策執行而言，有研究者認為，扶貧靶向偏差的形成既有目標精準、分批分類及目標確定機制方面的客觀原因，又有央地關系、社會控制成本[7]、責任缺位以及農村精英俘獲扶貧資源的微腐敗[8]等主觀因素。貧困對象識別偏離[9]、項目扶貧目標偏離、扶貧政策本身的制度缺陷導致扶貧機制異化[7][10]。總之，在識別、幫扶、管理和考核等領域較普遍存在的貧困政策執行偏差[11]其實是生態自然、社會經濟、政策成本等多維系統作用的產物[12]。究其原因，主要在于精準扶貧工作機制的制度設計亟待完善，扶貧隊伍整體工作能力尚需提升[13]。為走出“低水平均衡陷阱”并打破“循環積累因果關系”，遵從減貧事業的本質源于“人的發展”這一系統觀，應以“人”為中心統籌扶貧治理政策目標[14]。為此，學界提出了諸如完善貧困標準制定方法、探索建立貧困戶受益機制[15]，在識別、考核、產業幫扶及金融扶持與整合等機制上著眼建章立制[16]，以“志智”雙扶為切入點重塑貧困地區的脫貧主體性[17]等諸多政策建議。

整體地看，國內外現有相關文獻研究從理論到實踐，從微觀、中觀到宏觀，運用多視角對政策執行問題作出了卓有成效的研究，其理論模式和研究方法的借鑒和啟示作用不可忽視。但目前關于精準扶貧政策執行的文獻研究大多集中在理念攝取、理論構建或個案研究上，嘗試運用理論模型解釋和論證扶貧政策實踐方面還有進一步拓展的空間。由此，本文擬從政策制定、執行組織、政策客體和政策基礎等政策執行模型四要素出發，分別對我國精準扶貧政策執行偏差的現實問題、影響因素及其應用路徑等方面做出相應描述和解釋。

二 精準扶貧政策執行偏差的考察：現實問題與影響因素

(一)有限政策的價值定位偏差

理想化的扶貧政策應是一個基于精準識別、幫扶和管理，從“輸血”扶貧邁向貧困戶“造血”的良性過程扶貧[18]。某種意義上說，精準定位貧困人口是理想化政策的第一要義。當前基層扶貧工作中存在扶貧觀念與扶貧工作脫節、精準定位失靈等現象,這與政策賦權偏差以及政策標準的難以實操密切相關。

1.政策賦權偏差

精準扶貧是一項由上到下的政策，由上級領導部門進行政策的總體規劃后，再由基層組織負責具體執行工作[19]。一般地，基層干部既是政策執行者，又是行為結果的直接責任承擔者。通過調研駐村干部，我們了解到，精準扶貧過程中基層扶貧工作者的權責不對等問題較為突出。基層組織及其干部既要負責對貧困群體作入戶調查與記錄，又要負責跟蹤幫扶對象以滿足上級考核要求。然而，與其責任重要性相對稱的確定性權能有限，基層組織因其所處公共運行權力末梢，在現行公共財政運行機制下其資金來源空間的拓展極其有限，因而主要依賴上級的財政撥付和轉移支付。同時，“命令-控制”功能強化語境下，針對復雜多變的貧困情形所作出的規定性扶貧動作愈發頻繁，并最終以常規性要求被固化。這不僅使得基層扶貧干部在政策落實時積極性降低，而且也導致了因資金匱乏所帶來的主動性闕如。出于規避風險，基層扶貧工作者易傾向于選擇那些簡便易行或者易于完成的幫扶活動和扶貧項目進行相應的幫扶和管理。扶貧工作中的權責不對稱問題，凸顯了基層扶貧工作者投入與回報的失衡，也造成了扶貧效率低下和脫貧成效不佳的不良后果。

2.政策標準偏差

精準識別和管理貧困戶是扶貧政策有效運行的前提，但實踐表明，扶貧對象確認標準的多環節誤差導致了精準扶貧工作的“進出困境”。具體說來，它體現在入戶調查、精準識別和動態調整等程序性標準的有效性上。

一是入戶調查有偏差。受“財不露白”傳統觀念影響，農戶大多不會將自己的準確收入告知別人，所以僅靠短時間的入戶調查，對農戶的家庭收入情況完全摸清無疑是困難的。如實際評估檢查中采取每畝估值計算收入的方法，在有些農戶刻意隱瞞甚至聯合他人瞞報騙取扶貧資金的情況下難以實現精準。

二是精準識別有偏差。識別是幫扶的前提，找準“人”是扶貧精準的關鍵。關于貧困基準線的“年收入”判定標準難以準確認定，除外出務工收入較具可溯性外，從事養殖業、種植業的貧困戶家庭收入實際上難以準確核算。目前所采用的以家庭人均純收入作為全國統一的貧困劃分標準，在實際家庭純收入核算中可能落入“不精準”的窠臼而導致貧困戶認定偏差。因而，現實地看，這一界定標準既不能準確地鑒別貧困人口，又降低了邊緣貧困群體的政策遵從度。

三是動態調整有偏差。致貧或脫貧是一個有序的動態過程。這個過程與不斷變化著的農戶信息緊密相關，而貧困地區信息管理水平卻相對滯后。該納入的未被納入和該摘帽的未被摘帽等情況時有發生，甚至還出現不該納入的被納入、不該摘帽的被摘帽等情況。這些問題極大地影響了減貧扶貧在進入與退出環節的“精準”。

目前貧困人口是按照國家扶貧辦系統從上到下、縣-鄉-村逐級分解的方式進行定位與識別的。認定與劃分標準從其本身來說并不存在問題，但貧困地區“散居”“插花”居住現象增加了識別難度，部分小尺度地理區域僅有極少數定居人口，這一類人口往往選擇性地成了扶貧摸排的“過濾對象”。其次，部分基層扶貧干部依然固持套路式扶貧理念，主動引導和培育貧困戶自我造血式的內生扶貧招法不多。一旦脫離政府輸血幫扶，脫貧人口返貧率或恐增大。再次，因其所處的“鄉土社會”與小農經濟生活方式，遠離市鎮的極度貧困地區人群日常生活中的貨幣多用于趕集日或重大節日的商品交易，因而若單純以人均收入為判定依據恐難以區分貧困與非貧人口的差別。此外，某些農戶為迎合政策利好而隱瞞其收入的“道德風險”也會弱化扶貧對象標準的客觀性。

(二) 政策執行權配置偏差

1.央地目標異質化沖突

行政分權制下的精準扶貧戰略某種意義上是一種央地“委托—代理”關系下的扶貧過程。由于中央的整體性目標與地方政府的組織目標訴求的差異，使得處于“信息不對稱”的優勢的地方政府，用打造“戴帽項目”“亮點工程”等偏離目標的選擇性執行以應對脫貧任務。由此，中央政府的整體性脫貧政策在落地時存在“走形變樣”之虞。比如，政策落地的中央模式應當是“開發式”，而理性的地方扶貧仍處于“嵌入式”脫貧路徑；在時效性上，中央訴諸長效脫貧，而地方則更關注于時間節點下脫貧摘帽的速成。

一般而言，精準扶貧政策由中央進行政策的大方向把握與政策內容的制定，再通過層層下達的方式由地方進行政策的具體執行。在此過程中，中央對政策的目標定位是通過精準識別、幫扶和考核等手段，于2020年之前完成貧困人口的整體性脫貧從而邁向“雞生蛋，蛋生雞”的健康扶貧循環。由于時間短、任務重，可能會出現“紙上脫貧”的應景式扶貧。比如，在精準扶貧政策落實過程中，仍然程度不同地存在“扶貧就是給錢，精準扶貧就是針對性給錢”觀念，而將扶貧項目強加至貧困群體，強調經濟收入指標而忽略了貧困群體生活質量提升和貧困主體內生發展，這種“外力逼民致富”扶貧在現實中往往卻被視為政績工程[20]。進言之，這種異質化沖突的結果可能使扶貧政策流于淺表，各規定行為雖然完成但實際收效甚微，與此同時，它也降低了貧困群眾對政策理解與認同度，阻礙了扶貧政策的進一步展開。

2.基層組織內卷化困境

農村治理內卷化特征明顯[21]是政策執行偏差在現實中的又一體現。“內卷化”多用于形容勞動邊際效應遞減的增長現象，即沒有取得實質發展的增長。當前，在某些鎮、村等基層組織不同程度地存在扶貧資源不公平配置現象，如精英俘獲扶貧資源，它威脅著農村治理穩定與可持續發展。一般來說，目前大多幫扶機制采取的是各單位派出駐村干部進行責任幫扶，囿于財政不足的現實壓力和組織動員的隱性壓力，較低的薪資回報使得駐村工作人員扶貧倦怠情緒蔓延，從而影響了其工作積極性，比如實地走訪監督形式化現象。

通過調研，發現大部分鎮村的貧困戶審查嚴格按照貧困標準進行，符合扶貧工作精準定位的要求。但部分基層組織管理者濫用職權將扶貧資源向關聯人群傾斜的“微腐敗”還是存在的。作為結果，精英人群以鎮村發展之名俘獲農村扶貧資源，從而降低了扶貧資金與項目的使用效率。此外，扶貧資源的錯配在造成資源浪費的同時，不僅使政府形象受損，也給基層工作帶來了額外成本。

(三)目標群體靶向不精準

精準扶貧的識別與退出都重在“精準”二字，脫離了“精準”則精準扶貧工作的開展就失去了意義。只有扶真貧，才是真扶貧。毋庸諱言，扶貧實踐中有些地方對目標群體的靶向還不夠精準，“精準”邊緣戶爭貧和貧困人群內生動力不足等問題也誘導著精準扶貧目標靶向的偏離。

1.“精準”邊緣戶爭貧問題

精準邊緣戶是指收入水平略高于貧困線的相對貧困群體，他們很容易因患病、受災和孩子上學而返貧困。調研發現，一些邊緣戶“哭訴”：“我們條件也很差，他們(貧困戶)和我們情況差不多，憑什么他們能夠評上貧困戶，而我們不行？”在看到與自己經濟條件類似的建檔立卡貧困戶享受精準扶貧的政策紅利時所產生的心理失衡和相對剝奪感，迫使他們在進行貧困戶資格認定和相應政策紅利發放時，爭相訴諸“走后門”“跑路子”等爭搶行為。其間還充斥著一些偽邊緣戶，即通過藏富來“證明”其家庭條件符合“入貧”標準，甚至一些邊緣戶通過拉關系、采取暴力威脅等非法手段以獲取貧困戶資格。沒有爭到的邊緣戶心理失衡，由此導致上訪以及有悖于公序良俗和鄉風文明的事件并不鮮見。

邊緣戶生活水平是一個應予以重視的問題，這部分人群是有效降低返貧和貧困發生率的重要扶貧對象。理論上說，不論設置何種貧困標準，只要存在既定標準，那么邊緣戶問題就永遠存在。 “精準”邊緣戶爭貧現象不僅加大了邊緣戶與基層扶貧干部之間的矛盾，也不同程度地影響著精準扶貧政策的有效執行。為此，對邊緣戶應當強化思想教育、做好政策宣講、結合其實際情況予以動態管理，這既能彰顯政策公平價值，也能提升群眾對精準扶貧的滿意度。

2.政策認知度問題

人力資本由經濟落后地區向經濟發達地區流動的總體趨勢，在一定程度上“虹吸”了相對落后地區的人才，特別是深度貧困地區更為突出。一般而言，基層脫貧攻堅隊伍新鮮血液注入緩慢，在年齡結構上呈現出中老年化趨勢，一定程度上制約著其對政策的理解與執行。目前，直接與貧困戶接觸的主要是駐村干部與村兩委成員，基層扶貧工作的開展大多依托于駐村干部的政策解讀以及村兩委的政策傳達。但是，限于駐村干部和村兩委的整體工作水平，加之大學生村官制度在大部分貧困村并未完全落實，對上級政策的完整理解、精準解讀以及準確執行還存在較大差距，由此也相應限制了村民對具體扶貧政策的知曉和認知程度。

人才匱乏是阻礙貧困地區脫貧的重要因素，基層扶貧干部在結構配備、人員年齡結構、學歷層次等方面的不足直接限制了他們對政策的認知程度和參與程度。鄉土人才的缺乏導致政策得不到應有重視，而技術性人才的匱乏使得扶貧政策執行時諸多扶貧方式落實不到位。

(四)支持性配套政策環境偏差

精準扶貧政策的精準執行，除政策本身的科學設計、執行機構與目標群體之間的有效互動外，還需要政策環境的支持。作為一項黨中央高度重視的政治任務，其是經濟、文化、社會等全方位環境支持的結果。但是現實運行中，整體脫貧摘帽的目標在個別地方被“走形”，某些地方為盡快完成各項指標并達到短期脫貧的績效目標，使得脫貧成效流于表面。

1.“摘帽競標賽”的運動式脫貧

一些貧困縣在精準扶貧幫扶政策中片面追求速度，扶貧工作走過場的形式主義尚存。貧困人口的篩查確定以及“自造血”式扶貧表明個別鄉鎮在其年度考核中對考核工作重視不夠，而將注意力過度集中在產業發展上。貧困村往往有著“漂亮”的產業結構，但是細究起來卻大多為發展潛力低或管理失序的合作社。有的甚至在缺少成熟的產業規劃時就申請資金上馬空殼產業。在基礎設施建設落后的情況下，一些貧困縣仍熱衷于建設景觀性大于功能性的“政績工程”。這表明摘帽競標賽的運動式脫貧誘導著部分貧困縣急于求成而訴諸面子工程。

“摘帽競標賽”式的扭曲變形也與各級各類督查考核過于嚴密有一定關系。貧困縣除了要面對中央、省級、市級及第三方評估外，還有交叉檢查、財政專項審計等多種形式的專項考核。因為考核結果與相關人員的職務晉升直接相關，所以為了爭取一個好的考核排名，部分地方追求表面工作，并未將工作落到實處，使得精準扶貧政策的運動性惡果疊加異化。

2.城鄉二元制的路徑依賴

由于城鄉二元制路徑發展慣性，城市虹吸效應愈加強烈，鄉村空心化減弱了精準扶貧政策執行的主體回應性。與此同時，城鄉分治也使得精準扶貧過多注重對貧困區域內個體的扶持，降低了其行為效率和資源配置質量。

其一，城鎮化的推進加速了貧困村空心化，貧困村因勞動力缺乏而導致產業扶貧無法有效開展。為此，有些地方通過一些“短平快”項目以補貼注入的方式使貧困戶達到脫貧標準。顯然，長期地看，這些財政專項活動難以轉換成持續性的有效收入，不利于精準扶貧和鄉村振興的銜接。究其原因，主要緣于保障性政策維持脫貧的內生動力虛置。其二，實踐中多以保障性政策維持的對農村特殊貧困家庭的脫貧較易造成低保泛化現象。低保泛化一方面會使貧困戶陷入“等、靠、要”的內卷化窘境；另一方面，具有低保戶資格的農戶在核算家庭純收入時一般會達標，“低保”政策紅利的加大可能會加大農戶間的“攀比”矛盾。其三，城-鎮-村的發展規劃未有效統籌也是城鄉分治暫時難以解決的重要因素。目前，城-鎮-村處于各行其是的規劃語境中，村級規劃尚未成熟，城鎮發展規劃也未能與村級規劃銜接，由此限制了貧困村與小城鎮互構共融作用的發揮。總之，城鄉二元制不僅削弱了貧困村的內生動力，也增加了貧困村的可持續發展成本。

三 推進精準扶貧政策有效執行的路徑

(一)瞄準有效扶貧的政策靶向

扶貧政策的靶向瞄不準往往是政策執行出現偏差的始點。可以說，破解精準扶貧政策的瞄準難題是這一糾偏話題中的元問題，扶貧參與的過程革新依賴于精準扶貧政策相關主體的恰當參與。因此，可以通過適當賦權和容錯、改進目標群體的識別技術、重塑立足實際的識別標準來提升政策執行靶向的精確度。

1.賦權容錯

在部分貧困村的調研發現，一些扶貧項目必須滿足特定要求方能實施的剛性規定，排斥了一些有能力的扶貧參與者的幫扶“進入”資格，同時，那些在政策范疇內具有幫扶資格的人卻無意或無力于扶貧項目參與。這種兩難窘境加大了扶貧資金滯留，使其得不到合理使用，一定程度上浪費資源并可能催生扶貧腐敗行為。對此，亟須在賦權與容錯環節做出相應的制度調整。

在賦權方面，應對基層扶貧干部進行適度的扶貧治理權能下放，給予其一定的自由裁量權。如，對單獨由貧困戶開展的項目規定，可適當擴充至多貧困戶共同墊資，共享項目收益；對貧困群體無意從事的產業項目，按照實際情況，從增加貧困群體收益出發，允許在規則內進行適當的變更。如此，既滿足扶貧資源配置最大化目標，又使貧困群體直接獲利而實現穩定高效的脫貧。

在容錯方面，首先應承認受制于教育水平、生活環境、工作條件等原因，有些扶貧干部確實存在某種不足，但這并不是排斥他們在非關鍵工作環節做出因“事”制宜處置的理由。在材料報送、資料審核、動態管理上允許暫時性提交材料，在較為寬松的時限內遵照工作輕重緩急程度有步驟地改進。對非原則性錯誤多持寬容態度對待，在完成總體扶貧目標的前提下保持人員身心健康。當然，需指出的是，容許彈性執行和部分完成是為了總體扶貧目標的實現，而不是對扶貧內容打折扣而形成執行漏洞。

2.標準識別

一般說來，地處偏遠山區或自然環境惡劣的深度貧困地區，其人口聚居多呈現結構松散、雜居及密度小等特點，且大多村鎮遠離集市。基于此，有學者提出這些特定地區群眾維持基本生存所需熱量遠大于其他地區[22]，也就是說，其日常生活所需要的物質資源量也高于我國大部分農村地區。

在區分東西部的基礎上，目前“一刀切”的貧困人口收入基準線的制度設計在從統籌管理與統一行動效率出發的同時相對忽略了部分高山高原、“三區三州”特困地區的實際情況，未準確反映不同地區差異性日常生產生活需要。由此，在深度貧困地區的貧困標準制定時，應當根據貧困地區的特殊情況，適當提高該地區脫貧標準線，其幅度可根據所在地區社會經濟發展水平進行具體計算，因地因時制定本地化標準，確保地區情況與國家標準能夠相互兼容與結合，從而滿足極端貧困人群共享發展紅利的脫貧需要。

(二)做好執行資源再配置及其增效

精準扶貧政策執行資源的配置不合理會導致政策結果與目標存在偏差。資源的精細化配置是政策瞄準的必經之路。立足于脫貧實際需求，只有著力促進基層組織建設和社會治理的互促共生，建立共建、共享、共治的閉環扶貧體系，才能減少執行中的資源損耗，促進扶貧政策的落地見效。

1.扶貧政策的“精準”出臺與落地

隨著各地扶貧政策的落實，扶貧工作取得了顯著成效，但從基層意見反饋看，部分地區還存在政策透明與政策認同等方面的問題，造成了扶貧政策的執行偏差。對此，一是要基于調研實際出臺政策。政府在作出政策安排前，需組織人員進行實地調查，深入了解當地的貧困現狀和致貧原因，因地制宜做出及時變通，使政策更符合現實所需并解決實際問題。二是要借助外力落地政策。要適當加強對駐村干部與基層自治組織的監督，利用公益組織、新聞媒體等外部力量，定期和不定期地對扶貧工作檢查走訪，強化權責體系，推動責任具體落實到人，實現事事有人管、事事有人負責。同時，也應約束執行權力濫用并提高政策執行透明度。三是發揮高校等社會主體在扶貧工作中的重要作用。有的貧困縣與高校簽署定期扶貧成效考核方案并由后者定期對所屬鄉鎮進行扶貧成效監督的模式頗有成效。高校組織人員實施入戶調查，在入戶調查的過程中對貧困群體的疑問進行專業解釋，這在約束權力的同時也進一步提高了政策的透明度與貧困群體的政策認同。

2.基層組織建設和社會治理的互促共生

扶貧工作不是政府單方面的事情，而是關涉社會治理單元中多主體與基層組織的協作。基于此，可以這樣來建構新時代大扶貧格局：以基層組織建設為推進契機，強化治理能力，促進社會治理的體系化、整體化，將基層行政力量與社會力量有機連接起來，發揮各方積極性，相互促進、相互協調，以形成基層組織建設與社會治理同頻共振的扶貧共同體。

一方面，要加強基層組織建設，強化村兩委的傳導力和凝聚力。培養有想法、有潛力的青年干部，確保政府的各項政策都能惠民利民，以此形成良好的基層生態。另一方面，要依托基層組織及其干部培育良好的基層風氣，提升民生工作的治理成效，厚植鄉村鄰里互助共富的新時尚，發揮社會治理的優勢與作用，帶動困難群眾脫困脫貧，重塑基層治理的文化風貌。此外，還可通過專業生產合作社，將村內外可調動的力量組織起來，形成合力參與社會治理，共同推進扶貧政策的落實。

(三)增強目標群體脫貧的內生動力和共識

精準扶貧政策歸根結底是圍繞“人”的政策，無論是政策瞄準還是資源聚焦都是為了目標群體獲得蛻變。脫貧工作的出發點和落腳點都在于扶貧對象內生動力的切實增長并外化為生產生活中的實際能力，這需要全社會凝聚起扶貧扶志的價值共識。從行為主體上看，扶貧對象、基層干部、鄉村賢達共同發力是鞏固精準扶貧的政策成果的重要支撐力量

1.扶貧對象的內生動力

精準扶貧政策的執行成效受政策目標群體的政策認知與思想觀念的影響較大。政策目標群體思想上存在“等、要、靠”觀念、自主脫貧認知的匱乏等問題。對此，首先應增強政策執行者的服務觀念，轉變既有“嵌入式”扶貧模式，引導并增強幫扶對象“智志”雙扶的主體性，改變“等、要、靠”觀念，從“外部作用”轉為“內部作為”，發揮目標群體自身的作用。其次，在滿足物質需要的同時，注重貧困群體的精神需求，除關心生計外，還要著力解決其安全需求、尊重需求、心理需求，營造積極向上的文化氛圍，發揮文化環境潛移默化的作用，使其樹立起自主脫貧的觀念。最后，在增強貧困人口脫貧意識的同時，還要提高貧困人口的脫貧技能。結合當地實際需要在農閑時節舉辦種養殖領域相關技術培訓，組織村民參觀學習，提升對先進種養殖技術的運用水平。此外，要建立健全農業技術站的保障制度，組織專業技術人員為貧困戶和村民講授種植經驗，解答貧困人口的技術難題，提高貧困人口自主脫貧意識，著力培養貧困群體脫貧的內生動力。

2.政策“精準”宣講的脫貧共識

在精準扶貧政策執行過程中，由于貧困人口文化水平相對不高、政策理解不太透徹，產生了諸如“爭貧”或認為脫貧后會失去政策優待等錯誤認識。這說明提升扶貧實效需要達成脫貧共識。

首先，治貧先治愚。政府有關部門要加大脫貧光榮的宣傳，在利用廣播通知、宣傳欄等傳統方式的基礎上，積極發揮微信、網站等新媒介的作用，著力向貧困群眾宣傳扶貧政策相關信息，包括具體規定、取得成效、經驗教訓等，增強其對貧困政策的認知。其次，將精神扶貧做到老百姓心坎上。鼓勵基層干部積極做好入戶宣傳，面對面向村民尤其是偏遠居民精準講解扶貧政策，深入了解其需求。結合不同貧困戶的具體情況詳細介紹脫貧的重要性與必要性，密切與目標群體之間的溝通交流，真正發揮出精準扶貧政策惠及民生作用。最后，樹立典型，表彰自主脫貧的榜樣。開展經驗分享交流大會，發揮榜樣帶頭作用，鼓勵群眾向榜樣看齊，加強貧困人口自主脫貧的主動性，推動貧困人口認可精準扶貧政策并積極配合，促進脫貧共識的達成。及時摒棄落后的貧困觀和扶貧觀，實現脫貧目標與村民富裕間的良性互動，激發其對精準扶貧的政策認同。

(四)完善“精準”減貧的政策環境支撐

政策執行并不是獨自運行和自成體系的公共活動，它是一系列關聯公共行為的系統生態集合。政策的科學和有效不僅取決于政策本身的規范性和合理性，也取決于政策發生作用的空間域，它們包括受政策功能施加影響或產生作用的政治、經濟、文化和歷史的客觀狀態及其協同程度。扼要地看，2014年以來的精準扶貧戰略高屋建瓴地擘畫了中國減貧實踐的道路，從黨政機關、市場組織和社會資本的多主體協同，從擺脫絕對貧困到解決相對貧困的漸進謀劃，從中央到地方的多層級一體化動員作戰模式，踐行著2020年整體脫貧的莊嚴承諾。但是，運動式脫貧、城鄉二元制雙軌運行等扶貧政策執行環境缺陷依然需要加以關注。為更好地完成扶貧工程，拓展脫貧政策的輔助環境支撐空間是大有裨益的。

1. 科學的脫貧考核觀

脫貧考核并非靜態。一方面，貧困標準具有時空屬性。一般認為，貧困是多維的，在收入貧困的意義上，它是一個主觀感受的產物。隨著社會經濟發展和所處區域的變化，貧困這一現象也會相應發生變化，因此不同階段的貧困定義是有差異的。另一方面，貧困是一個客觀現象，某種意義上來說只能削減而不能消除。2020年精準扶貧戰役圓滿收工后的整體脫貧只是在特定標準下絕對貧困的消除，而不是說相對貧困因而不存在了。如果罔顧貧困的時空屬性而一刀切地制定脫貧賽制，那將會產生反其道而行之的后果。所以，形成科學的脫貧考核觀是做好精準扶貧政策執行的必要條件。

在制定、實施和評估精準扶貧政策時應按其所處時間和空間做相應的調適。比如，從時間維度上講，因為貧困政策歷時性特征，隨時間推移而發生變化了的環境要求“好政策”應相機“處理”諸如政策目標、政策價值、政策過程等問題。例如考核檢查指標中的“一達標”的年收入基準線(也即貧困線標準)必須是動態的，這是源于我國社會經濟發展和平均勞動工資同比增長的趨勢。以不變價格為基準，2011、2015和2018年的我國貧困線標準分別從2 300元增為2 800元再到3 200元。從空間差異性上說，中國廣袤幅員下的各地區情況迥異，東中西部之間、南北省份之間都呈現出不同的貧困狀態。因而，貧困是具體的，脫貧是有差異性的，而相應的考核也應作因地制宜的區別處理，比如“三區三州”等深度貧困地區和某些因歷史原因戴帽的“貧困縣”，在脫貧考核時應作時間限度和空間的梯次推進處理。

2.對接鄉村振興的持續觀

在某種意義上說，農村區域的減貧處于一種相對“鎖定”狀態。這種相對性一方面源于城鄉發展的二元制路徑依賴，城鎮化的虹吸效應限制了鄉村發展速率，同時“逆城鎮化”也并未在當下成為一種經由市場驅動的自覺。另一方面，目前的精準扶貧戰略面對的是特定標準下的絕對貧困問題，而不是整體貧困。如前所述，貧困不僅有客觀的“貧”，還有主觀的“困”，這樣隨著評價主體所處社會經濟環境的變化，其主觀“貧困”感受也會隨之異化。由此，精準扶貧戰略的制定和實施并不是“減貧”終點，而僅是一個階段性任務。

鄉村振興戰略為精準扶貧的中國減貧實踐作了延續性政策安排。它不僅是在精準扶貧的節點任務的基礎上做出的持續性安排，而且是融合絕對貧困和相對貧困的整體性脫貧的長效制度設計。因此，以鄉村振興戰略對接精準扶貧所提供的良性發展的外部環境，必將為后者的政策執行增益添彩。

總之，受政策、執行組織、目標群體以及支持性環境等多因素的共生互構，現實運行中精準扶貧政策不同程度地存在執行偏差。我們認為，精準扶貧政策執行偏差不是單一的技術手段失效所導致的，而是實施過程的多領域多維度因素疊加的結果。推進精準扶貧政策回應價值的精確糾偏，可以從扶貧對象的靶向瞄準、資源與信息的對稱供應、精神脫貧的內生驅動以及扶貧政策運行的外部環境支持等方面做出相應的制度變革。